II SA/Ol 1116/23

II SA/Ol 1116/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 25
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Dnia 6 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 roku sprawy ze skargi Gminy Lelkowo-Wójta Gminy Lelkowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 października 2023 r., nr PN.4131.394.2023 w przedmiocie ustalenia diet dla radnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 października 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "organ nadzoru"), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej jako: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały nr L/279/2023 Rady Gminy Lelkowo z dnia 6 września 2023 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych.
W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w § 1 ust. 1 i 2 kwestionowanej uchwały ustalono diety dla radnych i przewodniczących komisji za udział w sesjach oraz posiedzeniach komisji w wysokości odpowiednio 350 zł i 400 zł. Z kolei w § 2 ust. 1 i 2 uchwały ustalono zryczałtowane diety miesięczne – dla przewodniczącego rady w kwocie 1600 zł, a dla wiceprzewodniczącego rady w kwocie 1000 zł. Natomiast w § 5 uchwały postanowiono że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie organu nadzoru uchwała w sposób istotny naruszała prawo. Organ nadzoru wskazał, że mechanizm ustalania diety nie może opierać się wyłącznie na uczestnictwie w posiedzenia rady gminy oraz komisji, gdyż uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności lub nieobecności na sesjach czy posiedzeniach jest bezpodstawne, ponieważ radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo posiedzeniach tych gremiów. Z kolei ustalenie zryczałtowanej diety dla przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady bez uwzględnienia możliwości jej pomniejszenia w przypadku absencji na posiedzeniu lub w związku z niewykonywaniem innych obowiązków powoduje, że dieta traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego miesięcznego wynagrodzenia, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Wojewoda wskazał także, że zakres przedmiotowy uchwały nie mieści się w katalogu spraw przekazanych do regulacji przez organy rady gminy na podstawie u.s.g. w drodze aktu prawa miejscowego, natomiast uchwała taka stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, nie wkracza bowiem w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy i jej organów.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Lelkowo reprezentowana przez Wójta Gminy Lelkowo (dalej jako: "skarżąca") zarzuciła naruszenie:
1. art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż uchwała w sposób istotnie naruszający prawo ustaliła stawkę diety dla radnych oraz radnych pełniących określone funkcje w radzie;
2. art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w uznaniu, iż uchwały w sprawie wysokości oraz zasad wypłacania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży nie są aktami prawa miejscowego.
Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że radny otrzymuje dietę tylko za udział w sesji oraz posiedzeniach komisji, zatem dieta ta nie ma charakteru ryczałtowego, gdyż związana jest z udziałem w sesji, a nadto mieści się w granicach kwotowych wynikających z art. 25 ust. 8 u.s.g. Jednocześnie z uwagi na pełnioną funkcję przewodniczący komisji otrzymał wyższą dietę, zatem rada zróżnicowała diety z uwagi na pełnione przez radnych funkcje. Skarżąca podniosła także, że dieta powinna być ściśle powiązana z aktywnością radnych w pracach rady. W miesiącach, w których obrady lub posiedzenia nie są wyznaczane radni również wykonują swą funkcję poprzez utrzymywaniu stałej więzi z mieszkańcami i ich organizacjami, dlatego uzasadnionym jest uregulowanie uściślające, że również taka aktywność w miesiącach, w których nie zostały wyznaczone sesje rady lub posiedzenia komisji, uprawnia radnego do diety. Skarżąca wskazała też, że intensyfikacja działań, w tym szerszy zakres działań związany z uchwałami, kontaktem z organami gminy poza sesjami rady, zwoływanie sesji rady i prowadzenie obrad, reprezentowanie rady na zewnątrz, koordynowanie współpracy rady z wójtem, przyjmowanie skarg i przedstawianie ich radzie przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady uzasadniało przyznanie tym osobom stałej miesięcznej diety. Końcowo skarżąca podkreśliła, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży radnym jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W związku z tym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie należy stwierdzić, że działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.
W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, a ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W tym kontekście kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru.
Z art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 (CBOSA), podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie wojewoda błędnie przyjął, że § 5 uchwały nr L/279/2023 Rady Gminy Lelkowo z 6 września 2023 r., dotyczący wejścia w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, naruszał w sposób istotny prawo.
Wskazać należy, że według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Obowiązek publikacji aktów stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego w urzędowym publikatorze dotyczy właśnie aktów prawa miejscowego i wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Taką regulacją ustawową jest art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: "u.o.a.n."), wprowadzający obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Co do zasady akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy) lub krótszy (art. 4 ust. 2 i 3 u.o.a.n.).
Tym samym o konieczności opublikowania uchwały (lub innego aktu) rady gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 pkt 2 u.o.a.n. decyduje to, czy uchwała (akt) ma cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego. Brak należytej publikacji uchwały stanowi natomiast istotne naruszenie prawa, a tym samym wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.
W tym aspekcie w rozpoznawanej sprawie istotna jest kwestia kwalifikacji objętej aktem nadzoru uchwały jako spełniającej lub niespełniającej warunków do uznania jej za akt prawa miejscowego. Aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jak przy tym wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków, normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, CBOSA).
Podzielając powyższe poglądy, Sąd w rozpoznawanej sprawie przychyla się do stanowiska skarżącej, iż oceniana przez organ nadzoru uchwała, wbrew stanowisku wojewody, zawiera normy generalne i abstrakcyjne.
Prawidłowość tego stanowiska była wielokrotnie wskazywana w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2602/21, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23 i powołanym tam orzecznictwie, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 846/23, dostępnych w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację przytoczoną w tych wyrokach. Uchwała w sprawie diet radnych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady (nie ma charakteru epizodycznego, ograniczonego do jednej kadencji), co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Dodatkowo uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, że przedmiotowa uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Podnieść należy, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym, radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy (tak WSA w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku).
Wobec powyższego w tej części zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera błędne uzasadnienie, gdyż § 5 uchwały nie narusza prawa.
Prawidłowo natomiast organ nadzoru zakwestionował § 1 i § 2 uchwały jako istotnie naruszające prawo.
Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.) Stosownie zaś do ust. 6 art. 25 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.).
W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, dostępny w CBOSA). Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, bowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego.
Wprawdzie przepisy u.s.g. nie regulują wprost, za co radnemu przysługuje dieta, jednakże uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, wskazać należy, że ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady, winny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Przy czym regulacje te powinny uwzględniać w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkie jego obowiązki, nie zaś tylko te, które są związane z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Zauważyć bowiem należy, że radny, realizując swój mandat, podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji. W myśl art. 23 u.s.g. radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei art. 24 ust. 3 u.s.g. stanowi, że w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Mechanizm ustalania wysokości diety nie może zatem opierać się wyłącznie na uczestnictwie w posiedzeniach rady gminy czy komisji. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności lub też nieobecności radnego na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21, wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/19, dostępne w CBOSA).
Słusznie zatem wskazuje wojewoda, że ustalając przysługujące radnemu diety, rada gminy powinna mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań. W świetle przytoczonych regulacji, uznać należy za bezpodstawne stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że diety należą się radnemu tylko za uczestnictwo w pracach organów powiatu. Rację ma wojewoda, że dyspozycja kwestionowanego § 1 uchwały uwzględnia jedynie wycinek z zakresu czynności wykonywanych przez radnych, czym pozbawia ich rekompensaty za utracony dochód w przypadku wykonywania innych, niż udział w posiedzeniach, czynności. Ponadto zauważyć należy, że uzależniając zaskarżonym przepisem wysokość przysługującej radnemu diety tylko od odbycia się posiedzenia, rada nie uwzględniła, że posiedzenie może nie dojść do skutku z różnych przyczyn, mimo, że radni stawiliby się na wyznaczony termin, co miałoby wpływ na możliwość uzyskania przez nich w tym czasie dochodu. Dostrzec należy również niekonsekwencję skarżącej, która w skardze powołuje się na konieczność ścisłego powiązania diety z aktywnością radnych, wskazując, że w miesiącach, w których obrady lub posiedzenia nie są wyznaczane radni również wykonują swą funkcję, dlatego uzasadnionym jest uregulowanie uściślające, że również taka aktywność w miesiącach, w których nie zostały wyznaczone sesje rady lub posiedzenia komisji, uprawnia radnego do diety. Jednakże w uchwale rada w ogóle nie uregulowała tych kwestii.
Zatem § 1 uchwały nie wypełnia dyspozycji art. 25 ust. 4 u.s.g., co słusznie dostrzegł organ nadzoru.
Odnosząc się natomiast do regulacji zawartej w § 2 uchwały wskazać należy, że
możliwe jest ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu, jednak zasady ustalania wysokości diety powinny przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego (przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego rady) obowiązków. W innym przypadku dieta przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co jest zaprzeczeniem jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2602/21, CBOSA). Niedopuszczalna jest więc sytuacja, gdy przewodniczący (lub wiceprzewodniczący) rady otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje on swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i pełnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. O ile zatem delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ich ustalenia w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu rady wszystkich obowiązków, ale także uwzględnienie sytuacji, w których tych obowiązków (z różnych przyczyn) nie wykonują.
Zatem również w zakresie istotnego naruszenia prawa w § 2 uchwały wojewoda dokonał prawidłowej oceny.
Skoro delegację zawartą w art. 25 ust. 4 u.s.g. miały wypełniać § 1 i § 2 uchwały, które okazały się podjęte z istotnym naruszeniem prawa, to po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tych dwóch unormowań, uchwała nie spełniałaby już wymogów tego przepisu ustawowego, zatem prawidłowo wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały w całości, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w odniesieniu do § 5 tej uchwały.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.