II SA/OL 111/24

II SA/Ol 111/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ordynacje wyborcze
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 5 pkt 9
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 170, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 26 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 roku sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta E. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta E. na rzecz P. K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miasta E. (dalej jako: Rada Miasta) w dniu 14 grudnia 2022 r., na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a oraz art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 – dalej jako: Kodeks), podjęła uchwałę nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego P.K. (dalej jako: skarżący) z powodu utraty prawa wybieralności.
W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały wskazano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie zamieszkuje w mieście E., centrum jego interesów życiowych (przede wszystkim rodzinnych i majątkowych) jest miejscowość O., znajdująca się poza granicami gminy, w której skarżący jako radny obecnie sprawuje mandat. Komisja Rewizyjna na podstawie oświadczeń majątkowych skarżącego ustaliła, że na początku bieżącej kadencji, tj. w 2018 r. nie posiadał on żadnej nieruchomości mieszkaniowej na terenie Gminy Miasta E.
Z oświadczeń złożonych w latach 2020-2022 wynika, że skarżący stał się współwłaścicielem domu znajdującego się w gminie wiejskiej E., na którego budowę zaciągnął kredyt. Z oświadczeń majątkowych skarżącego złożonych w latach 2021-2022 wynika, że jest on właścicielem mieszkania, które znajduje się w gminie miasto E. Jednak zgodnie z oświadczeniem z dnia 13 września 2022 r. mieszkanie nie znajduje się pod adresem wskazanym jako miejsce faktycznego pobytu radnego.
Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – dalej jako: k.p.a.):
- poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także pominięcie przez Radę Miasta dowodów i ustaleń, które potwierdzały stałe zamieszkiwanie skarżącego w E.,
- oparcie się na materiale dowodowym pochodzącym z czynności kontrolnych policji, w sytuacji gdy z uwagi na działalność artystyczną skarżącego związaną z koncertami, nie przebywa on pod adresem zamieszkania 7 dni w tygodniu,
- zaniechanie przez Radę Miasta wyczerpującego uzasadnienia podstaw wydanego rozstrzygnięcia;
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że doszło do utraty wybieralności;
- naruszenie art. 383 § 1 i § 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wystąpiły przyczyny uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu;
- art. 5 pkt 9 Kodeksu poprzez przyjęcie, że skarżący nie zamieszkuje stale na terenie E.;
- art. 18 § 5 Kodeksu poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada prawa wybieralności do Rady Miasta E., podczas gdy nie został on prawomocnie skreślony ze stałego rejestru wyborców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 39/23, oddalił skargę P.K. na uchwałę Rady Miasta E. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego (dalej: uchwała).
W motywach orzeczenia Sąd podniósł, że zgodnie art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu radnego jest utrata prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Stosownie do art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego posiada osoba mająca prawo wybierania tych organów. Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do rady gminy posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje w tej gminie (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu). Z powyższych uregulowań wynika, że zarówno dla czynnego jak i biernego prawa wyborczego istotne znaczenie ma miejsce zamieszkania. Definicję "stałego zamieszkiwania" zawarto w art. 5 pkt 9 Kodeksu, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują natomiast zasadniczo dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że Rada Miasta zasadnie uznała, iż należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu skarżącego z powodu utraty prawa wybieralności. Skarżący nie wykazał bowiem, że codzienne życiowe czynności, w tym życie rodzinne, mają w jego przypadku miejsce w mieście E. i potwierdzają fakt zamieszkiwania w tym mieście z zamiarem stałego w nim pobytu. Jak wynika z ustaleń Komisji Rewizyjnej, centrum interesów życiowych (przede wszystkim rodzinnych i majątkowych) skarżącego jest miejscowość O., która znajduje się poza granicami gminy, w której skarżący jako radny obecnie sprawuje mandat. W oświadczeniach majątkowych skarżącego złożonych w latach 2020-2022 wskazano, że stał się on współwłaścicielem domu znajdującego się w O., tj. w gminie wiejskiej E., na którego budowę zaciągnął kredyt. Co prawda w oświadczeniach majątkowych skarżącego złożonych w latach 2021-2022 podano, że jest on właścicielem mieszkania, które znajduje się w mieście E., jednak zgodnie z oświadczeniem z dnia 13 września 2022 r. mieszkanie to nie znajduje się pod adresem wskazanym jako miejsce faktycznego pobytu radnego, tj. przy ul. [...] w E. Ponadto z przeprowadzonego przez Komendę Powiatową Policji rozpytania wynika, że skarżący faktycznie nie przebywa pod adresem ul. [...] w E., wskazanym przez niego w oświadczeniu z dnia 13 września 2022 r. Żaden z sąsiadów nie potwierdził tego faktu. W wyniku przeprowadzonego przez Komendę Powiatową Policji rozpytania w miejscowości O. ustalono, że skarżący przebywa w nieruchomości znajdującej się w tej miejscowości nawet kilka razy w tygodniu. Zwrócono przy tym uwagę na rozbieżności pomiędzy oświadczeniem złożonym przez skarżącego i oświadczeniem złożonym przez jego matkę, która twierdzi, że skarżący mieszka na ul. [...] w E. od początku 2022 r. Natomiast skarżący w dniu 13 września 2022 r. w oświadczeniu wskazał, iż mieszka na ul. [...] w E. "niecałe dwa lata". Zatem musiałby zamieszkiwać pod tym adresem od IV kwartału 2020 r. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że Rada Miasta w oparciu o obiektywne dowody prawidłowo ustaliła, iż skarżący faktycznie stale nie zamieszkuje na terenie miasta E. Sama wola, czyli zamiar osoby zainteresowanej, aby zamieszkiwać we wskazanym przez nią miejscu nie są wystarczające do przyjęcia, że osoba tam zamieszkuje, jeżeli obiektywne okoliczności świadczą o jej stałym przebywaniu w innym miejscu. Nie wystarczy bowiem składanie oświadczeń o zamiarze stałego pobytu w określonym miejscu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości.
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1427/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w czasie sprawowania mandatu radnego skarżący utracił prawo wybieralności. Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego osoba mająca prawo wybierania tych organów. Art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego stanowi zaś, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski (...), który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Utraty prawa wybieralności tak Sąd pierwszej instancji, jak i Rada Miasta E. w stosunku do skarżącego upatrują w tym, że radny P.K. nie ma miejsca stałego zamieszkania na terenie Gminy Miasto E. O miejscu zamieszkania decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. W orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że o zamieszkaniu pod wskazanym adresem w danej gminie można mówić wtedy, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu - w tej konkretnej miejscowości skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1412/18; wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3922/19). Drugi z elementów składowych pojęcia stałego miejsca zamieszkania, czyli animus ma charakter subiektywny i jest zależy od zamiaru stałego przebywania na terenie danej miejscowości. Zamiar ten musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych (zob. M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2017 r., nr 4, s. 53-54).
Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że do wygaszenia mandatu radnego z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania jest uprawniona rada gminy. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez radę gminy powinno być dogłębne i w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniać, że dana osoba będąca radnym przestała mieć miejsce stałego zamieszkania na terenie tej gminy, w której uzyskała mandat. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest pewność, że radny rzeczywiście utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania.
NSA podniósł, że sąd pierwszej instancji uznał, że za brakiem zamieszkiwania skarżącego na terenie Miasta E. i zarazem zamieszkiwaniem na terenie gminy wiejskiej E. w miejscowości O. przemawiają następujące okoliczności: 1) ustalenia komisji rewizyjnej Rady Miasta E. oparte na badaniach oświadczeń majątkowych skarżącego za lata 2020-2022 z których wynika, że skarżący stał się współwłaścicielem domu w miejscowości O., na budowę którego zaciągnął kredyt; 2) ustalenia komisji rewizyjnej Rady Miasta E. oparte na badaniach oświadczeń majątkowych skarżącego za lata 2021-2022 z których wynika, że skarżący stał się właścicielem mieszkania w mieście E.; 3) oświadczenie skarżącego z dnia 13 września 2022 r. z którego wynika, że skarżący jako miejsce faktycznego pobytu wskazał adres ul. [...] w E., a nie adres mieszkania, którego stał się właścicielem; 4) rozpytanie przeprowadzone przez Komendę Powiatową Policji z którego wynika, że skarżący faktycznie nie przebywa w E. pod adresem ul. [...], ponieważ żaden z sąsiadów nie potwierdził faktu stałego pobytu skarżącego pod tym adresem; 5) rozpytanie przeprowadzone przez Komendę Powiatową Policji z którego wynika, że skarżący faktycznie przebywa nawet kilka razy w tygodniu w budynku w miejscowości O.; 6) oświadczenie złożone przez matkę skarżącego z którego wynika, że skarżący mieszka w mieszkaniu przy ul. [...] w E. od początku 2022 r. i sprzeczne z nim oświadczenie skarżącego z dnia 13 września 2022 r. z którego wynika, że przy ul. [...] w E. mieszka niecałe 2 lata. Na podstawie tak wskazanych dowodów sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący centrum swoich spraw życiowych i zawodowych koncentruje w miejscowości O. w wybudowanym domu, a nie w mieszkaniu przy ul. [...] w E.. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, a przyjęte ustalenia uznaje za przedwczesne, bez przeprowadzenia obiektywnego i rzetelnego postępowania dowodowego.
W aktach sprawy znajdują się dane z rejestru mieszkańców na datę 27 września 2022 r. z którego wynika, że skarżący jest zameldowany w E. pod adresem ul. [...]; oświadczenie właścicielki mieszkania przy ul. [...] w E. E.D. z 13 grudnia 2022 r. z którego wynika, że skarżący kasacyjnie mieszkał w E. pod ww. adresem od sierpnia 2018 r. do lipca 2019 r.; oświadczenia wskazujące na częste widywanie skarżącego pod adresem ul. [...] w E. od lipca 2019 r. do października 2020 r. (akta sądowe sprawy, karty nr 27 i 28). Przedstawione przez skarżącego ww. dowody jak i okoliczności wskazujące na krótkotrwały pobyt w domu w miejscowości O. w związku z zakażeniem wirusem Covid-19 oraz przyczyny pobytu w E. przy ul. [...] i nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto kilkukrotnie sam skarżący składając wyjaśnienia podnosił, że obecnie mieszka w E. w mieszkaniu przy ul. [...]. Okoliczność ta została całkowicie pominięta i ani sąd pierwszej instancji, ani Rada nie poczyniły żadnych ustaleń co do miejsca stałego zamieszkania skarżącego pod ostatnim z powołanych adresów. Tym samym w istocie ustalenia co do miejsca stałego zamieszkania radnego P.K. oparto na domniemaniu, a nie na dowodach potwierdzających miejsce zamieszkania w miejscowości O. W żadnym zakresie nie badano miejsca zamieszkania skarżącego w E. przy ul. [...].
NSA wyjaśnił ponadto, że podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie są zasadne z dwóch podstawowych powodów. Po pierwszej w tej sprawie Rada nie wydała decyzji administracyjnej lub postanowienia, a tym samym zakres kognicji sądu pierwszej instancji wynikający z kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia, o którym mowa w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być w tej sprawie stosowany. Po drugie w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepisy Kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zakres obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Każdy organ wykonujący władzę publiczną ma obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu sprawy i zastosowania do takiego stanu prawidłowych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zaważył, co następuje:
Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. sygn. akt III OSK 1427/23, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 39/23, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych.
Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.
Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skargę P.K. mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny.
Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie.
Dodać można, że przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc nie tylko jego zdanie pierwsze, odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, w myśl którego nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy dojść do przekonania, że nie można, przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie można tego czynić skutecznie również i z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. III OSK 1427/23) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98).
Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok.
W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2023 r. Zasadnicze znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym naruszenia prawa procesowego – braku ustalania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Według NSA w niniejszej sprawie naruszenie polegało na braku poczynienia ustaleń co do miejsca stałego zamieszkania skarżącego.
Zgodnie z art. 5 pkt 9 Kodeksu pod pojęciem stałego zamieszkania należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się zasadniczo od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem miejsca zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym definicję stałego zamieszkania w Kodeksie wyborczym od miejsca zamieszkania w Kodeksie cywilnym, jest – zgodnie z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego - konieczność wskazania adresu. Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Tym samym nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. II OPS 2/17, opubl. w ONSAiWSA 2018 r. nr 2, poz. 20). Tym niemniej w sytuacji, w której dana osoba jest zameldowana pod określonym adresem może to być jeden z dowodów wskazujących także na fakt jej zamieszkiwania pod tym adresem.
Zasadnie wskazał NSA, że w aktach sprawy znajdują się dane z rejestru mieszkańców na datę 27 września 2022 r. z którego wynika, że skarżący jest zameldowany w E. pod adresem ul. [...]; oświadczenie właścicielki mieszkania przy ul. [...] w E. E.D. z 13 grudnia 2022 r. z którego wynika, że skarżący mieszkał w E. pod ww. adresem od sierpnia 2018 r. do lipca 2019 r.; oświadczenia wskazujące na częste widywanie skarżącego pod adresem ul. [...] w E. od lipca 2019 r. do października 2020 r. Przedstawione przez skarżącego ww. dowody jak i okoliczności wskazujące na krótkotrwały pobyt w domu w miejscowości O. w związku z zakażeniem wirusem Covid-19 oraz przyczyny pobytu w E. przy ul. [...] nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie Rady. Ponadto kilkukrotnie sam skarżący składając wyjaśnienia podnosił, że obecnie mieszka w E. w mieszkaniu przy ul. [...]. Okoliczność ta została całkowicie pominięta i Rada nie poczyniła żadnych ustaleń co do miejsca stałego zamieszkania skarżącego pod ostatnim z powołanych adresów. Tym samym w istocie ustalenia co do miejsca stałego zamieszkania skarżącego oparto na domniemaniu, a nie na dowodach potwierdzających miejsce zamieszkania w miejscowości O. W żadnym zakresie nie badano miejsca zamieszkania skarżącego w E. przy ul. [...].
Ponadto w żaden sposób nie oceniono dowodów, które wskazywałyby, że na terenie Miasta E. w znacznym zakresie koncentruje się aktywność skarżącego. Należy do nich zaliczyć np. oświadczenia innych osób stwierdzające pobyt skarżącego w E., miejsce płacenia podatku, uiszczanie opłaty za odbiór odpadów komunalnych, wyjaśnienia skarżącego dotyczące jego życia rodzinnego i przyczyn zmiany miejsca zamieszkania z mieszkania przy ul. [...] na mieszkanie przy ul. [...] w E. W sprawie nie uwzględniono ponadto wniosku dowodowego z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w E. z [...] r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia [...] r. w sprawie wykreślenia skarżącego z rejestru wyborców.
Reasumując, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez radę gminy powinno być dogłębne i w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniać, że dana osoba będąca radnym przestała mieć miejsce stałego zamieszkania na terenie tej gminy, w której uzyskała mandat. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest pewność, że radny rzeczywiście utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania.
Należy przyjąć, że skoro Rada nie wyjaśniła kluczowej dla sprawy okoliczności – miejsca zamieszkania skarżącego - to nie mogła w sposób prawidłowy ustalić stanu faktycznego sprawy, a tym bardziej nie mogła poddawać w wątpliwość podnoszonych przez skarżącego twierdzeń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ konieczna będzie ponowna ocena wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy okoliczności. Okoliczności faktyczne, które należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tytułem przykładu, wskazał NSA w analizowanym powyżej wyroku.
Powyższe świadczy, w przekonaniu Sądu, o podjęciu zaskarżonej uchwały w sposób przedwczesny. W świetle stwierdzonego uchybienia, które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA, przeprowadzi szczegółowe postępowanie wyjaśniające i ustali kwestię zamieszkania skarżącego. To dopiero pozwoli organowi na wydanie stosownego orzeczenia w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w trybie art. 205 § 2 tej ustawy.