II SA/OL 1101/23

II SA/Ol 1101/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 51 ust. 1, art. 59 ust. 1 i ust. 2a, art. 64, art. 64a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 29 maja 2023 r. [...] sp. z o.o. [...] (dalej jako: "spółka", "skarżąca", "inwestor") zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy do 70m² na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].
Po przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy [...] (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 7 sierpnia 2023 r. odmówił ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wskazanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że przepis art. 64a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje szczególnego rozdziału sposobów rozpatrywania spraw dla przedsięwzięcia dotyczącego budowy wolnostojącego, nie więcej niż dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m², o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlanego, a pozostałymi inwestycjami, o które może wnioskować inwestor. Realizacja inwestycji w formie późniejszego zgłoszenia budowy na podstawie prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uzyskanej na podstawie szczególnego trybu postępowania wymaga szeregu oświadczeń inwestora, mi.in. oświadczenia, że planowana budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Organ uznał, że mając na uwadze, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [...], obręb geodezyjny [...], którego wnioskodawcą jest osoba prawna, jest sprzeczny z prowadzeniem przedmiotowej inwestycji w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. W ocenie organu nie jest spełniony warunek w zakresie realizacji inwestycji na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych. Organ stanął na stanowisku, że nie można rozszerzyć zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych na rzecz podmiotu gospodarczego, tj. spółki z o.o.
Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka wnosząc o zmianę "postanowienia" i orzeczenie co do istoty sprawy, uchylenie "postanowienia" oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zawnioskowała również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z kopii wniosku z 22 maja 2023 r., kopii pisma z dnia 30 maja 2023 r., odpisu pisma kierowanego do SKO z dnia 14 czerwca 2023 r., oraz kopii pisma z dnia 26 czerwca 2023 r., zobowiązanie przez Sąd Urzędu Miejskiego w [...] do złożenia: wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mapy zasadniczej, aktu notarialnego potwierdzającego własność nieruchomości, dokumentów od dostawców mediów (prąd, woda), sytuacyjnego planu zabudowy, określenie granic terenu objętego wnioskiem, jeśli teren inwestycji stanowi część działki ewidencyjnej przedstawione w formie graficznej; na okoliczność, czy wskazane dokumenty uniemożliwiają organowi wszczęcia postępowania. Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 64a ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskodawca może być osobą fizyczną lub osobą prawną, w tym także firmą. Przepis ten nie wymaga w ocenie skarżącej, aby inwestor był osoba fizyczną.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 22 września 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, skutkiem czego należy utrzymać ją w mocy. Wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Nie może być zatem stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy do 70 m². Określa to jednoznacznie przepis art. 64a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, precyzując kto w świetle przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane może być wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Przepis ten w sposób bezpośredni odwołuje się do regulacji Prawa budowlanego. To przepis Prawa budowlanego statuuje, dopuszcza możliwość budowy tego rodzaju budynku na określonych zasadach. Tym samym nadaje takie uprawnienie przy spełnieniu określonych przesłanek. W tym znaczeniu stanowi przepis odrębny w kontekście przedmiotowej sprawy. W ocenie Kolegium nie można rozszerzyć pojęcia "zaspakajania własnych celów mieszkaniowych" na podmiot gospodarczy, w tym spółkę prawa handlowego. W związku z tym skarżąca spółka, jako podmiot prawa handlowego, nie jest uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy do 70 m².
Skargę na decyzję Kolegium wywiodła spółka, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego.
Według skarżącej Kolegium rozpatrując odwołanie w ogóle nie wzięło pod uwagę dowodów w postaci przedłożonych dokumentów, jak również uzasadnienia, które zostały przedłożone. Kolegium oparło się wyłącznie na ustaleniach przyjętych przez organ I instancji. Tym samym organ wyższego stopnia naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.
Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie zgodnie z art. 64a ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskodawcą może być osoba fizyczna lub osoba prawna, w tym także firma. Ponadto, przepis ten nie wymaga, aby inwestor był osobą fizyczną. Tym samym firma może być wnioskodawcą w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn.zm).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji
w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
(art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł
do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu - art. 133 § 1 p.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne.
Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę zawnioskował o taki tryb rozpoznania sprawy we wniesionej skardze, zaś skarżąca spółka poinformowana o wniosku co do trybu rozpoznania skargi nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), dalej jako: "u.p.z.p.", ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego, formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego.
Zaznaczyć pozostaje również, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do 59 ust. 2a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Kolegium) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym miejscu pozostaje wskazać, że słusznie podnosi skarżący, że co do zasady uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zastrzegają aby z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego mogła wystąpić jedynie osoba fizyczna. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną jest podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie to dotyczy albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, co wynika z ogólnej zasady procesowej uregulowanej w art. 28 K.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do zasady nie określają w sposób jednoznaczny, w jaki sposób ustalać krąg stron postępowania, poza wyjątkową sytuacją uregulowaną w art. 64a ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne dalej jako: "Pb", jest wnioskodawca.
W realiach rozpoznawanej sprawy, skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w celu realizacji obiektu budowlanego określonego w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) dalej jako: "Pb", co jednoznacznie wynika ze złożonego wniosku z dn. 29.05.2023 r.
Stosownie do treści powołanego art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora.
Pojęcie strony, o której mowa w art. 64a u.p.z.p., należy jednak oceniać w kontekście zapisu normy prawnej której dotyczy to wyłączenie, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb. Zwrócić należy bowiem uwagę, że tylko z uwagi na spełnienie kryteriów wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb dopuszczone zostało prowadzenie postępowania uproszczonego w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do trybu procedowania w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1a Pb uczynił liczne wyjątki przy ustalaniu warunków zabudowy, gdyż ograniczono liczbę stron tego postępowania jedynie do wnioskodawcy, czas prowadzonej procedury, odmienne określenie obszaru analizowanego, to nie ulega wątpliwości, że takie wyłączenie w procedurze ustalenia warunków zabudowy może być dokonane tylko wobec inwestora, który spełnia wszystkie przesłanki określone w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb.
Powyższe oznacza, że chociaż art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb jest normą prawa budowalnego i co do zasady stosowaną w toku postępowania przed organami architektoniczno-budowalnymi oraz nadzoru budowlanego, jednakże z uwagi na nowe brzmienie art. 59 ust. 2a, art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64a ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzone ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), w toku procedowania w zakresie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego nie więcej niż dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy do 70 m ², którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany, konieczne jest stwierdzenie czy inwestor jest podmiotem uprawnionym do skorzystania z dobrodziejstwa regulacji uproszczonego postępowania zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb, gdzie zwolniono zamierzenie budowalne od pełnej reglamentacji prawnej w postaci pozwolenia na budowę na rzecz dopuszczenia tylko instytucji zgłoszenia.
Wobec powyższego słuszne pozostaje stanowisko orzekających w sprawie organów, że w pierwszej kolejności pozostawało ustalenie, czy skarżąca spółka kwalifikuje się jako podmiot uprawniony do skorzystania z trybu art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w imieniu spółki przez prezesa zarządu. Inwestorem jest firma – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, tj. podmiot gospodarczy, który jako taki nie ma własnych potrzeb mieszkaniowych.
Nie ulega wątpliwości, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, por. wypis z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS [...] z dn. 05.09.2023 r., że skarżąca spółka jest podmiotem gospodarczym, której przedmiotem działalności pozostaje: kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, uprawy rolne, chów i hodowla zwierząt, łowiectwo włączając działalność usługową, leśnictwo i pozyskiwanie drewna, zakwaterowanie, wynajem i dzierżawa, działalność związana z obsługą rynku nieruchomości, działalność usługowa związana z utrzymaniem porządku w budynkach i zagospodarowaniem terenów zieleni. Z powyższego jednoznacznie wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb złożył podmiot, który nie realizuje własnych celów mieszkaniowych. Spółka prawa handlowego nie jest bowiem podmiotem, który może realizować własne cele mieszkaniowe.
W tym zakresie w pełni pozostaje podzielić stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że osoba prawna nie może zaspokajać własnej potrzeby mieszkaniowej, bowiem uprawnienie to skierowane jest tylko do osoby fizycznej, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, czyli nie ma własnego mieszkania, nie ma gdzie mieszkać.
Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że w sytuacji, gdyby inwestor złożył wniosek na zasadach ogólnych, bez wskazywania, że zamierza skorzystać z regulacji art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb, organy przeprowadziłyby pełną procedurę związaną z ustaleniem warunków zabudowy z art. 61 u.p.z.p.
Ponieważ jednak w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. właściwie orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowy wolno stojącego, nie więcej niż dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Skarżąca spółka nie mogła bowiem wykazać się realizacją inwestycji w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora.
Zatem ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy zostaną spełnione wszystkie określone wyżej warunki. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.