II SA/Ol 11/26

II SA/Ol 11/26 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego J. M. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 8 września 2025 r. J. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej jako: organ I instancji) o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – u.d.i.p.), kopii dokumentów przyznających wszystkie nagrody pieniężne (tym również nagrody jubileuszowe) na stanowisku Sekretarza Gminy [...] za rok 2024 i 2025 do chwili udzielenia odpowiedzi.
Decyzją z 22 września 2025 r. Burmistrz [...]odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z 14 sierpnia 2025 r. (tożsamym co do treści i zakresu z wnioskiem z 8 września 2025 r.) skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji o wynagrodzeniu sekretarza gminy, w tym wyszczególnienie wszystkich jego składników stałych i zmiennych w ujęciu miesięcznym. Sprawa ta została rozstrzygnięta przez wydanie decyzji z dnia 22 września 2025 r. odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Tym samym przedmiotem dwóch kolejnych wniosków są dokumenty tego samego rodzaju, różniące się jedynie zakresem czasowym.
Organ I instancji uznał, że w tej sprawie zachodzą przesłanki świadczące o nadużyciu prawa do informacji publicznej, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych uzasadnia odmowę jej udostępnienia.
Organ I instancji podniósł, że choć instytucja nadużycia prawa do informacji nie została wyrażona wprost w ustawie, jest dopuszczalna na gruncie orzecznictwa. Nadużycie prawa występuje wtedy, gdy korzysta się z instytucji prawnych nie w celu realizacji wartości, którym one służą (jawności, przejrzystości, społecznej kontroli), lecz dla osiągnięcia innych celów, niepowiązanych z interesem publicznym. Stwierdzono, że skala składanych przez skarżącego wniosków jest znaczna: w 2023 r. złożył ich 79,
w 2024 r. 18, a w bieżącym roku już 47. W ostatnim czasie, po wydaniu kilku decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a następnie utrzymaniu w mocy tych decyzji przez Kolegium, wnioskodawca składał kolejne wnioski, niemal codziennie: 29.08., 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9 i 12.09. Żądania obejmują szeroki wachlarz spraw, często pozbawionych znaczenia z punktu widzenia interesu publicznego (jak np. faktury za zakup kwiatów, owoców, słodyczy, napojów lub polecenia wyjazdów służbowych Burmistrza, Zastępcy Burmistrza czy Sekretarza Gminy za okres 20+ miesięcy). Działanie to ma charakter uporczywy i potwierdza, że żądanie informacji publicznej nie służy realizacji interesu publicznego, lecz stanowi przejaw nadużycia prawa. Takie działanie dezorganizuje pracę organu i wywołuje istotny negatywny wpływ na prawidłowe wykonywanie zadań administracji publicznej. Dodatkowo, w swojej licznej korespondencji do organu, wnioskodawca powołuje się na okoliczności posiadania statusu dziennikarza, redaktora naczelnego i szczególną misję dziennikarską. Jednak wnioskodawca nie jest ani dziennikarzem, ani redaktorem naczelnym. Nie redaguje, nie tworzy ani nie przygotowuje materiałów prasowych. Posiada jedynie profil na jednym
z portali społecznościowych. Samo wskazanie pełnienia funkcji redaktora naczelnego nie przesądza o tym, że w danej sprawie zachodzi szczególny interes publiczny. Choć funkcja ta wiąże się z aktywnością w przestrzeni medialnej, to jednak każdorazowo konieczne jest ustalenie, czy konkretna informacja, której ujawnienia domaga się strona, służy realizacji prawa społeczeństwa do informacji i ma znaczenie dla debaty publicznej. Sam fakt zajmowania określonego stanowiska nie stanowi wystarczającego uzasadnienia w tym zakresie. Zaznaczono, że szczególny interes publiczny nie może być utożsamiany ani z ciekawością opinii publicznej, ani z interesem indywidualnym strony. Przesłanka ta zachodzi wyłącznie w sytuacji, gdy ujawnienie informacji lub rozstrzygnięcie sprawy służy realizacji wartości wspólnych dla społeczeństwa, takich jak transparentność życia publicznego, kontrola społeczna czy zapewnienie rzetelnej debaty.
Organ I instancji uwzględnił, że wnioskodawca nadaje wnioskom własne oznaczenia i sygnatury akt. Stwierdził, że praktyka ta świadczy o tym, że prowadzi on indywidualne postępowanie dokumentacyjne, ukierunkowane na gromadzenie
i porządkowanie pozyskiwanych informacji.
Dodatkowo organ I instancji wywiódł, że w postępowaniu wnioskodawcy dają się zauważyć działania zmierzające do wywołania presji lub odwetu wobec osoby prowadzącej sprawę, najczęściej sekretarza gminy. Praktyką stało się, że po przesłaniu wnioskodawcy pisma zawierającego informację o niepublicznym charakterze wniosku, przetworzonym charakterze informacji lub formalnej podstawie braku realizacji wniosku, wnioskodawca kieruje w odpowiedzi kolejny wniosek, w którym żąda informacji publicznej dotyczącej osoby, która prowadziła sprawę, sugerując tym samym próbę personalizacji odpowiedzialności za działania organu.
Podniesiono, że na uwagę zasługuje sytuacja związana z wnioskiem z 9 kwietnia 2025 r., w którym zwrócono się o informację dotyczącą pracowników zatrudnionych przez Urząd do obsługi systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i kosztów utrzymania tych stanowisk w latach 2024-2025. Odpowiedzi udzielono 23 kwietnia 2025 r., zawierając aktualne dane, zgodne ze stanem na dzień sporządzenia pisma. Pomimo tego, już na najbliższej sesji Rady Miejskiej w dniu 30 kwietnia 2025 r. wnioskodawca publicznie powołał się na nieaktualne dane, zawyżając faktyczne kwoty o ponad 100.000 zł i przypisując je rzekomo odpowiedzi uzyskanej, choć taka odpowiedź nie miała miejsca. Z wnioskiem tej samej treści, ale dotyczącym roku 2022, wnioskodawca zwrócił się w dniu 3 lutego 2023 r.
Organ I instancji wskazał na charakter składanych żądań. Stwierdził, że strona występuje o obszerne zestawy dokumentów, obejmujące długie okresy, np. kopie wszystkich umów zawartych w ostatnich czterech, trzech, dwóch latach, często bez sprecyzowania kategorii umów czy zakresu podmiotowego. W ocenie organu w sprawie tej wnioskodawca próbuje obejść kwalifikację wniosku jako wniosku o informację przetworzoną. Rozdzielenie w dwóch następujących po sobie dniach wniosków dotyczących dokumentów analogicznych, ale obejmujących kolejne lata (2024 i 2025), świadczy o takim zamiarze. Wskazano, że wykonanie obu wniosków wymaga zebrania i przygotowania materiałów o porównywalnym charakterze, których zakres - obejmujący dwa lata działalności Społecznej Komisji Mieszkaniowej - zbliża charakter żądania do informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W praktyce takie dwa wnioski, obejmujące kolejne lata, w swojej istocie zmierzają do pozyskania zbioru danych o charakterze przekrojowym, a więc szerszym niż standardowe udostępnienie pojedynczego dokumentu. Im większy zakres czasowy obejmuje żądanie (tu: dokumenty z całego 2024 i 2025 r.), tym bardziej rosną nakłady pracy organizacyjnej i technicznej po stronie organu.
Podniesiono, że sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że nie można oceniać wniosku w oderwaniu od jego skutków organizacyjnych. Jeżeli realizacja wniosku wymaga istotnego zaangażowania zasobów i opracowania dokumentów w sposób odmienny niż standardowe udostępnienie, to mamy do czynienia z informacją przetworzoną, nawet jeśli wnioskodawca formalnie "podzieli" zakres żądania. Tego rodzaju działania wnioskodawcy w sposób szczególny potwierdzają, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało wykorzystane niezgodnie z jego celem, tj. nie w interesie publicznym, lecz dla realizacji własnych, partykularnych celów poprzez manipulacyjne posługiwanie się pozyskaną informacją.
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Zgodnie
z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 19 września 2019 r., sygn. I OSK 658/18 oraz z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. III OSK 939/22) nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb
w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.
Reasumując stwierdzono, że z uwagi na skalę i częstotliwość składanych wniosków, ich zakres i powtarzalność, sposób wykorzystywania uzyskanych informacji, jak też widoczny brak działania w interesie publicznym, stanowią podstawę dla przyjęcia, że wnioskodawca korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - nadużywa tego prawa. W ocenie organu ma miejsce pozorowanie realizacji wartości leżących u podstaw prawa do informacji publicznej, podczas gdy rzeczywistym celem podejmowanych działań nie jest pozyskanie określonej informacji publicznej, lecz osiągniecie innego, pozainformacyjnego rezultatu - w tym wywieranie presji na osoby wykonujące zadania publiczne, kreowanie określonego przekazu publicznego, czy też realizowanie interesu osobistego. Podkreślono, że ocena ta opiera się na obiektywnie występujących okolicznościach, takich jak:
- intensywność i systematyczność działań wnioskodawcy, rozłożona na stosunkowo krótki okres, która stanowi znaczne obciążenie dla organu, mając istotny wpływ na realizację innych ustawowych zadań;
- indywidualny interes w gromadzeniu danych, wykraczający poza ogólnie pojmowaną kontrolę obywatelską, typową dla idei prawa dostępu do informacji publicznej;
- instrumentalne i represyjne użycie prawa do informacji publicznej, mogącego wywołać tzw. efekt mrożący, tj. wpływ na bezstronność i swobodę działania organu
i jego pracowników;
- brak rzeczywistego wykorzystania pozyskanej informacji, a w połączeniu
z intensywnością wniosków i presją personalną, może zostać ocenione jako działanie
w złej wierze i instrumentalne traktowanie prawa do informacji, stanowiące przejaw nadużycia prawa; mimo posiadania aktualnych danych, powoływanie się na dane nieprawdziwe, co może świadczyć o tym, że priorytetem nie była rzetelna informacja, lecz osiągnięcie konkretnego efektu narracyjnego lub politycznego;
- charakter składanych żądań, w tym bardzo szeroki zakres wniosków, pracochłonny i trudny do realizacji z perspektywy organizacyjnej, a ich powtarzalność
w krótkim czasie (przy równoczesnym składaniu innych wniosków) dodatkowo potęguje obciążenie po stronie urzędu.
W odwołaniu od decyzji skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy:
a) u.d.i.p. nie zawiera ograniczeń w zakresie liczby składanych wniosków
czy odstępu czasowego pomiędzy ich składaniem, z samej decyzji wynika, że skarżący swoje wnioski składa z różną systematycznością (79 w 2023 r., 18 w 2024 r.) przez co trudno jest uznać, że wnioski skarżącego cechują się nadmierną intensywnością oraz systematycznością;
b) skarżący jest dziennikarzem, redaktorem oraz autorem artykułów publikowanych m. in. na stronie "[...]" oraz gazecie wydawanej pod tym samym tytułem, którego obowiązkiem jest przekazywanie informacji opartych na prawdzie, popartych stosowną weryfikacją i udokumentowaniem zebranych materiałów, co jest realizowane na podstawie informacji stanowiącej informację publiczną, zaś czasopismo jest zarejestrowane w międzynarodowym systemie informacji o publikacjach ciągłych pod numerem [...]
c) zgodnie z art. 2 ust 2 ustawy, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, tym niemniej działania skarżącego w omawianej materii nie odnoszą się do indywidulanego interesu w gromadzeniu informacji publicznej, tylko konstytucyjnym prawie każdego obywatela (w tym skarżącego) do dostępu do informacji publicznej unormowanego na gruncie art. 61 Konstytucji RP,
d) ustawa nie uzależnia dostępu do informacji publicznej od potrzeby jej dalszego wykorzystania do innych celów.
Decyzją z 14 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uznano, że wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej, która ma co do zasady charakter prosty. Zaznaczono, że w sprawie organ I instancji odmówił udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej, powołując się na pojęcie nadużycia prawa do informacji publicznej. Kolegium podzieliło stanowisko i argumenty organu I instancji co do rozumienia tego pojęcia. Podkreśliło, że mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku z przysługującego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza, stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach i wnioskach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych albo ogólnodostępnych. Okoliczności te powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa (podobnie w wyroku NSA z 24 stycznia 2025 r. sygn. III OSK 2889/23). Ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Z akt sprawy wynika, że skarżący składa liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej, tj. w 2023 r. -79 wniosków, w 2024 r. -18 wniosków, w 2025 r. - już 47 wniosków. Jest wiadomym składowi orzekającemu Kolegium z urzędu, iż wśród złożonych przez stronę wniosków w samym 2025 r. część dotyczy kwestii, które w istocie nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia interesu publicznego, np.: udostępnienie kopii faktur na zakup kawy, herbaty, napojów i słodyczy czy też kopii faktur na zakup kwiatów. Przy czym co istotne, część z tych wniosków jest składana cyklicznie lub jest ponawiana. Podobnie przedstawiane przez organ I instancji sytuacje związane z próbą obejścia przez zainteresowanego kwalifikacji wniosków jako informacji przetworzonych, poprzez składanie wniosków o udostępnienie analogicznych informacji za różne okresy, wskazuje na nadużycie prawa do informacji publicznej. Niewątpliwie działanie wnioskodawcy także przy uwzględnieniu liczebności składanych wniosków ma istotny negatywny wpływ na prawidłowe działanie organu administracji publicznej. Jak wynika z informacji przekazanych wraz z odwołaniem przez organ I instancji, skarżący nie jest aktywnym dziennikarzem czy redaktorem w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 1914 ze zm.). Okoliczność ta miałaby znaczenie dla oceny możliwości faktycznego wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej dla dobra publicznego. Jak wynika z art. 7 ust 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy, dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji, natomiast redaktorem jest dziennikarz decydujący lub współdecydujący o publikacji materiałów prasowych. Samo zarejestrowanie tytułu prasowego w rejestrze dzienników i czasopism nie daje podstaw do uznania, że działalność prasowa jest przez wnioskodawcę prowadzona. Z informacji przekazanych przez organ I instancji wynika, że zainteresowany prowadzi jedynie profil na jednej z platform mediów społecznościowych. Okoliczność ta nie przesądza o posiadaniu statusu aktywnego dziennikarza, redaktora ani nie uzasadnia powoływania się na szczególną misję dziennikarską. Z uwagi na ilość i powtarzalność składanych wniosków, których zakres w części wymaga istotnego zaangażowania w zakresie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych oraz brak jakichkolwiek przesłanek obiektywnych wskazujących na wykorzystanie uzyskanych informacji dla dobra publicznego należało uznać, iż działania wnioskodawcy mają charakter nadużycia informacji publicznej.
Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie obu decyzji instancyjnych, rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
w zakresie w jakim przepis ten stanowi o powszechnym dostępie do informacji publicznej przez każdego obywatela, uwzględniając wyjątkowy charakter wyłączeń tego prawa, w sytuacji gdy organ arbitralnie odmówił skarżącemu prawa do uzyskania informacji i w konsekwencji doszło do nieuprawnionego ograniczenia tego prawa;
2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego
i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominiecie, że czasopismo skarżącego pod tytułem "[...]" jest zarejestrowane w międzynarodowym systemie informacji o publikacjach ciągłych pod numerem [...], obowiązkiem zaś skarżącego, jako redaktora, jest przekazywanie informacji opartych na prawdzie, poparte stosowną weryfikacją i udokumentowaniem zebranych materiałów, co jest realizowane na podstawie informacji stanowiącej informację publiczną.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej należy rozumieć jako próbę korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ponadto, ma ono zapewnić wpływ obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. W związku z tym celem prawa do informacji publicznej nie jest zaspokajanie czy realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji mających charakter publiczny, lecz wykorzystywanych dla innych celów. Organ zobowiązany, wskazując na aktywność strony skarżącej
w korzystaniu z prawa do informacji publicznej, nie może tylko z tego faktu wywodzić podstawy do zamykania czy ograniczania jej tego prawa w każdym przypadku. Należy przy tym odróżnić aktywność wnioskodawcy (nawet nadmierną) od pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". Nadużycie może być stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie zaś z uwagi na osobę wnioskodawcy. Taka ocena winna być stosowana niezwykle rzadko, w sytuacjach wyjątkowych i tylko gdy ze stanu faktycznego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nadużywa przysługującego mu prawa do uzyskania informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie z takim nadużyciem nie mamy do czynienia. Organ nie wykazał, jakie indywidualne interesy strony skarżącej mają być zaspokojone dzięki uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący jest dziennikarzem, redaktorem oraz autorem artykułów publikowanych m. in. na stronie "[...]", którego obowiązkiem jest przekazywanie informacji opartych na prawdzie, poparte stosowną weryfikacją i udokumentowaniem zebranych materiałów, co jest realizowane na podstawie informacji stanowiącej informację publiczną. Organ pominął fakt, że pismo wydawane przez skarżącego "[...]" jest zarejestrowane w międzynarodowym systemie informacji o publikacjach ciągłych pod numerem [...] (na dowód skarżący załączył wiadomość e-mail).
Skarżący wskazał na wyrok NSA z 6 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3154/23, w którym podkreślono, że przy ocenie przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej, jako odmowy udostępnienia informacji publicznej, należy zachować szczególną ostrożność. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ww. przesłankę może nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych. Skarżący podniósł, że akceptacja przedstawionego przez organ stanowiska prowadzi do arbitralnego i nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej skarżącego, czego nie sposób zaaprobować.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jako podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ I instancji i organ odwoławczy wskazali nadużycie prawa do informacji publicznej. Wobec tego rozstrzygnięcia Sądu wymaga czy rzeczywiście stan faktyczny sprawy
i powoływane przez organy obu instancji okoliczności uzasadniają taką ocenę.
W niniejszej sprawie strony są zgodne co do rozumienia pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej. Wspólnie podnoszą, że dotyczy to przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, gdy korzysta
z instytucji prawnej nie w celu realizacji wartości, której ona służy, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.
Skład orzekający Sądu podziela wypracowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej (zob. np. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się
w kontekście:
1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);
2. wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;
3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji.
W wyroku z 14 stycznia 2026, sygn. akt III OSK 1527/25, dostępny w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nadużycie wynikać może także z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Podobnie sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15, CBOSA), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu, tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ - jego siły i środki, w tym osobowe - co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, Sąd nie stwierdził podstaw do przypisania skarżącemu nadużycia prawa do informacji publicznej. Organy orzekające nie wykazały takiego stanu, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach i błędnych założeniach.
Pozostaje wskazać, na co obie strony zwracały uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznych jest publicznym prawem podmiotowym jednostki. Z istoty prawa podmiotowego wynika obowiązek jego realizacji przez właściwy organ władzy publicznej. Organ nie może uzależniać jego zrealizowania od wykazania przez jednostkę, że zaspokojenie jej oczekiwań służyć będzie interesowi publicznemu. W wyroku z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 1527/25, publ.
w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny przekonujący wyjaśnił, że organ nie może odmówić realizacji prawa podmiotowego, jeśli subiektywnie dojdzie do wniosku, że obywatel nie składa wniosku w interesie publicznym. Wskazano, że publiczne prawa podmiotowe zwykle służą zaspokojeniu potrzeb osobistych wnioskodawców. Czasami tylko jako pewien refleks, mogą służyć interesowi publicznemu. Istota publicznego prawa podmiotowego wiąże się tym samym z obowiązkiem zaspokojenia żądania jednostki mającego uzasadnienie prawne. Kwestia zgodności żądania z interesem publicznym została rozstrzygnięta przez ustawodawcę na etapie kreowania publicznych praw podmiotowych na korzyść tych ostatnich. Z tych względów warunkiem skorzystania z publicznego prawa podmiotowego nie jest ocena organu administracji w zakresie zgodności żądania z interesem publicznym. Nie można pomijać, że w myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej prostej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej prostej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W związku z tym sposób wykorzystywania wnioskowanych informacji publicznych przez jednostkę korzystającą z publicznego prawa podmiotowego, co do zasady nie może mieć znaczenia przy realizacji uprawnienia. Słusznie zauważył NSA w powołanym wyroku z 14 stycznia 2026 r., że ustalenie, iż pozyskane dane służą tworzeniu prywatnej bazy danych jest sprawą prywatną jednostki i pozostaje poza zakresem regulacji prawnej u.d.i.p. Tworzenie prywatnych baz danych w zakresie uzyskanych informacji publicznych, na co zwrócił uwagę organ I instancji, nie świadczy, że strona działa sprzecznie z u.d.i.p.
W niniejszej sprawie, co istotne, organy obu instancji skupiły się na wykazaniu, że działanie skarżącego nie ma znaczenia z punktu widzenia interesu publicznego, co jak wyjaśniono wyżej nie stanowi przeszkody do uzyskania informacji publicznych prostych. Nadto wobec uznania braku interesu publicznego wyciągnięto wniosek, że skarżący pozoruje realizację wartości, jakim służy prawo dostępu do informacji publicznej, ergo zaspakaja własne partykularne cele. Wniosek taki jest bezpodstawny. Skoro racjonalny ustawodawca przyznał prawo dostępu do informacji publicznej każdemu bez względu na interes prawny czy faktyczny, aby umożliwić obywatelom kontrolę społeczną funkcjonowania organów publicznych, przestrzegania przez nich prawa, realizowania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym, to nie można twierdzić, że wnioskodawca działa w innym celu, dopóki tego innego celu nie można będzie obiektywnie zrekonstruować na podstawie zaistniałych okoliczności.
W rzeczonej sprawie organy orzekające nie wykazały, aby skarżący działał w celu zaspokojenia własnego partykularnego interesu sprzecznego z ustawą. Nie wiadomo
w ogóle jaki indywidualny interes zarzuca się skarżącemu. W szczególności nie można uznać, aby wnioskowane dane służyły do prowadzenia indywidualnych sporów skarżącego, gdyż brak jakichkolwiek danych ku temu. Nie wiadomo co organy mają na myśli, podnosząc, że celem działań skarżącego jest osiągnięcie pozainformacyjnego rezultatu. Argumenty organów orzekających nie świadczą też, że zamiarem skarżącego jest celowe zakłócanie funkcjonowania organów, czy szykanowanie osób piastujących funkcje publiczne. Brak jest danych ku temu. Nie świadczy o tym w szczególności sygnalizowane żądanie informacji o osobach prowadzących postępowanie albo wskazywanie przez skarżącego w przeszłości danych odmiennych od uzyskanych
w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie są to dane wiążące i mogą podlegać krytycznej ocenie. Poza tym przedstawiona szczątkowo, jednorazowa sytuacja nie może dowodzić złej wiary lub instrumentalnego traktowania prawa. Nie można również zaakceptować twierdzenia organu, że o nadużyciu prawa może świadczyć samo składanie obszernych wniosków, czy ponawianie wniosków (organy nie wyjaśniły na czym polega konkretnie ponawianie wniosków, a wskazano tylko na dwa wnioski, które dotyczyły różnych okresów), dopóki nie można tego powiązać ze złą wolą, a tego organy nie wykazały. Nie świadczy to o zamiarze zakłócania funkcjonowania organu czy procesowania się z nim. Z tych samych powodów nie można uznać, aby podana ilość wniosków była nadmierna, ustawodawca nie ogranicza ilości wniosków. Nie można też zgodzić się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej
z tego powodu, że zdaniem organu żądane informacje publiczne są mało poważne
i pozbawione znaczenia z punktu widzenia interesu publicznego (jak np. faktury za zakup kwiatów, owoców, słodyczy, napojów lub polecenia wyjazdów służbowych Burmistrza, Zastępcy Burmistrza czy Sekretarza Gminy za okres 20+ miesięcy). Wyjaśniono powyżej, że wnioskodawca nie musi wykazywać interesu publicznego przy informacjach prostych. Natomiast każda informacja, która obrazuje wydatkowanie środków publicznych może mieć znaczenie dla kontroli obywatelskiej i transparentności życia publicznego.
Na marginesie wskazać pozostaje, że tylko w sytuacji żądania informacji przetworzonych wnioskodawca musi wykazać szczególnie istotny interes publiczny w ich uzyskaniu, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W wyroku z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2563/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej.
Podkreślić należy, że nie można z samej okoliczności składania licznych czy obszernych wniosków w krótkich odstępach czasu wywodzić nadużycia prawa do informacji publicznej, gdyż u.d.i.p. przewiduje instrumenty umożliwiające uznanie takich działań za żądanie informacji przetworzonej i wymagające wykazania szczególnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jeżeli organ zobowiązany uzna, że realizacja wniosków dostępowych wymaga udostępnienia informacji przetworzonej, to musi przede wszystkim to wykazać. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ musi podać fakty, które będą ocenę tę potwierdzać. W wyroku z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2563/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że konieczne jest wykazanie przez organ jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetwarzanie będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi administracyjnemu na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.
Końcowo wyjaśnić trzeba, że wnioski złożone w krótkich odstępach czasu można połączyć do wspólnego rozpoznania i jeżeli jest to uzasadnione zakwalifikować jako informację przetworzoną, co zapobiega omijaniu prawa, a tym samym nie może być kwalifikowane jako nadużycie prawa.
Reasumując, podnoszone przez organy orzekające okoliczności nie świadczą, że uzyskanie przez skarżącego żądanych danych sprzeciwia się osiągnięciu zamierzonego przez ustawodawcę celu, co umożliwiałoby potraktowanie wnioskowanych informacji jako niepodlegających udostępnieniu.
Z podanych przyczyn zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające będą związane przedstawioną wykładnią przepisów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, orzeczono w pkt 2 zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).