II SA/Ol 109/23

II SA/Ol 109/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia kotłowni oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB); działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2020, dalej: k.p.a.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), art. 37, art. 40, art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229); po rozpoznaniu odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w dniu 28 lipca 2022 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia kotłowni z kominem wybudowanego od strony zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (działka nr [...]) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 2 sierpnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (działka nr [...]), polegające na wybudowaniu od strony zachodniej budynku pomieszczenia kotłowni z kominem, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. A. R. właścicielka przedmiotowego budynku poinformowała organ, iż nieruchomość nabyła w 2018 r. Z wyjaśnień strony wynika, iż pomieszczenie kotłowni zostało wykonane w latach 70-tych lub 80-tych przez poprzednich właścicieli. W dniu 9 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. W trakcie kontroli ustalono, iż budynek został rozbudowany na przełomie lat 1982/83. Rozbudowana część posiada wymiary 4.51 m x 1,51 m, murowane ściany, dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej pokryty papą, obróbki blacharskie, rynnę spustową i wyposażona jest w piec centralnego ogrzewania na paliwo stałe. Dnia 6 października 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie wpłynął wniosek A. R. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego "pomieszczenia wykorzystanego na cele ogrzewania mieszkania" zlokalizowanego na przedmiotowej działce.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 7 października 2021 r. wezwał A. R. o doprecyzowanie we wniosku przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Organ wyjaśnił, iż postępowanie legalizacyjne dot. rozbudowy budynku, a użycie we wniosku o legalizację pojęcia pomieszczenia jest nieprecyzyjne. A. R. w piśmie z dnia 23 października 2021 r. złożyła pisemne wyjaśnienia, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i potwierdzenie nabycia spadku, w który wchodziła przedmiotowa nieruchomość.
WINB w związku wyłączeniem się ze sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r. wyznaczył do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB, organ I instancji).
PINB pismem z dnia 16 marca 2022 r. ponownie wezwał A. R. o sprecyzowanie wniosku w zakresie przedmiotu legalizacji oraz przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego po rygorem odpowiedzialności karnej w zakresie działki na której zrealizowana została nadbudowa.
Dnia 12 kwietnia 2022 r. PINB przesłuchał A. R. oraz K. K. (współwłaścicielkę nieruchomości na której zlokalizowana przedmiotową rozbudowę) w charakterze świadków. W toku przesłuchania potwierdzono, iż budynek powstał w pierwszej połowie lat 80-tych XXw. Ponadto K. K., która została współwłaścicielką nieruchomości gruntowej w 2018 r. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na legalizację. PINB w dniu 19 maja 2022 r. przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości. W protokole z oględzin wskazano, iż w związku nieuzupełnieniem wezwania o sprecyzowanie wniosku legalizacyjnego postępowanie będzie prowadzone w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto stwierdzono, iż stan techniczny rozbudowanej części jest dobry. Pismem z dnia 2 czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta w odpowiedzi na pismo PINB poinformował organ, iż rozbudowa przedmiotowego budynku od strony zachodniej o pomieszczenie kotłowni pozostaje w zgodzie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. A. R. przedłożyła Protokół z przeglądu stanu technicznego i wartości użytkowej rozbudowanej części przedmiotowego budynku, Przegląd eksploatacyjny instalacji, urządzeń elektrycznych oraz opinię kominiarską dot. połączenia pieca centralnego ogrzewania węglowego zlokalizowanego w rozbudowanej części przedmiotowego budynku. Pismem z dnia 30 maja 2022 r. K. K. wniosła swoje stanowisko do sprawy wskazując m.in., że A. R. posiadała również inne źródło ogrzewania w formie pieca gazowego.
PINB decyzją nr 1/202 z dnia 28 lipca 2022 r. działając w oparciu o art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane udzielił A. R. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia kotłowni z kominem wybudowanym od strony zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. wskazała, że rozbudowa znajduje się na nieruchomości gruntowej stanowiącej współwłasność co w przypadku braku jej zgody (jako współwłaścicieli) uniemożliwia legalizację. Ponadto wskazała, że w jej ocenie postępowanie legalizacyjne powinno zostać prowadzone w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem A. R.
WINB pismem z dnia 5 października 2022 r. zwrócił się A. R. z zapytaniem czy wnosi o ponowne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym zgodnie ze złożonym przez nią w dniu 6 października 2021 r. wnioskiem (który pozostawiony został bez rozpoznania z uwagi na jego nieuzupełnienie). A. R. w piśmie z dnia 14 października 2022 r. wyjaśniła, iż nie jest zainteresowana przeprowadzeniem postępowania w trybie uproszczonym dlatego nie uzupełniła na wezwanie organu I instancji złożonego przez nią wniosku.
W uzasadnieniu decyzji z 16 listopada 2022 r. WINB wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić należy regulację normatywną zawartą w ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, która odpowiada zakresowi unormowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art. 49 f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Podniósł, że o ile A. R. żądała wszczęcia postępowania uproszczonego o tyle, jak wynika z jej wyjaśnień, wycofała się z tego żądania poprzez nieuzupełnienie wniosku na wezwanie organu I instancji. W tym przypadku decydujące znaczenie dla odszyfrowania woli strony w zakresie jej żądania ma jej pisemne stanowisko, a nie stanowisko strony przeciwnej. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje ocena treści wniosku i samego wezwanie skoro nie ma wątpliwości co woli strony w zakresie cofnięcia żądania wszczęcia postępowania uproszczonego. Uznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu doprowadziłoby do ograniczenia dyspozycyjności strony postępowania do rozporządzania sprawą administracyjną dotyczącą jej interesu prawnego. O ile strona odwołująca ma prawo działać w zakresie własnego interesu o tyle nie może decydować o treści żądania innej strony, szczególnie jeżeli jest z nią skonfliktowana. Stwierdził, że nie ma wątpliwości co do tego, iż przedmiotowa rozbudowa zlokalizowana została na nieruchomości stanowiącej współwłasność oraz, że obecna współwłaścicielka K. K. nie wyraża zgody na legalizację samowoli. Niemniej przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiada lub posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiada/posiadał takiego prawa. Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa rozbudowa: nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pismo Burmistrza Miasta z dnia 26 maja 2022 r. znak: PBI.6724.2.11.2022); nie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia; nie ma potrzeby wprowadzenia zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami; jest zdatna do użytkowania. Biorąc pod uwagę powyższe prawidłowo organ I instancji uznał konieczność końcowego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części budynku.
Skargę na powyższą decyzję WINB wywiodła do tut. Sądu K. K. (skarżąca) zarzucając jej naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wprost wynika, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i winna być uchylona;
art. 15 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady dwuinstancyjności postępowania i dokonanie przez organ II instancji jedynie kontroli orzeczenia, a nie prowadzeniem postępowania odwoławczego tak aby załatwić sprawę co do istoty, w szczególności poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów wskazywanych przez skarżącą w odwołaniu;
naruszenie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie na etapie złożenia przez A. R. wniosku o legalizację w trybie uproszczonym, złożonego na podstawie art. 49f ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co poskutkowało brakiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku.
naruszenie przepisu art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo złożonego przez A. R. wniosku o uproszczoną legalizację, a tym samym nieuprawnione rozstrzygnięcie sprawy o ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w konsekwencji naruszenie przepisu art. 49g, 49h oraz 49i Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo złożonego przez A. R. wniosku o uproszczoną legalizację
naruszenie art. 7 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez odstąpienie od nałożenia na A. R. obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz ustalenia czy pomieszczenie kotłowni, w którym zlokalizowano piec c.o. oraz wybudowano komin spełnia wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz czy komin wybudowany w warunkach samowoli nie stwarza zagrożenia pożarowego dla nieruchomości wspólnej oraz nieruchomości sąsiednich.
naruszenie art. 7 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez odstąpienie od zbadania czy A. R. albo jej poprzednicy prawni dysponowali zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wobec zajęcia części wspólnej, jak i czy wobec powinności prowadzenia postępowania legalizacyjnego obecna współwłaścicielka wyraża na to zgodę; przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu okoliczności przemawiających za uznaniem, że wybudowana w warunkach samowoli kotłownia z kominem spełnia wszystkie warunki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
naruszenie przepisu art. 107 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia dającej możliwość orzeczenia w oparciu o stan prawny nieobowiązujący w dniu wydania decyzji.
naruszenie art. 21 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucja RP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez organ administracji publicznej, że wydanie pozwolenia na użytkowanie kotłowni z kominem nie wymaga ze strony organu badania istnienia po stronie inwestora tytułu prawnego do zajętej przez obiekt części nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącej bez wyraźnej podstawy ustawowej
naruszenie art. 37 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że dla legalizacji obiektu budowlanego nie jest konieczne wykazanie się przez inwestora prawem do terenu inwestycji, na której znajduje się obiekt budowlany będący samowolą budowalną, ponadto przyjęcie przez organ, że kotłownia z kominem nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a także nieodwracalnego pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 28 lipca 2022 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia kotłowni z kominem i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone ani przepisy procedury administracyjnej, ani przepisy prawa materialnego, co powoduje że skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie zauważyć należy, że o ile A. R. żądała wszczęcia postępowania uproszczonego, o tyle jak wynika z jej wyjaśnień wycofała się z tego żądania poprzez nieuzupełnienie wniosku na wezwanie organu I instancji. Możliwość ustalenia rzeczywistych intencji strony daje organom administracji art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącą do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że to nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy też wywołać składanym wnioskiem. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. O tym jaki charakter ma pismo decyduje sama strona. Przy czym organ – na podstawie art. 9 k.p.a. – ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody, w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 2257/12, publ.: orzeczenia.nsa.goc.pl, CBOSA; B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 308). Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawczyni umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Zasadnie zatem organy uznały, że wolą A. R. było prowadzenie postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe pomieszczenie kotłowni z kominem - strona zachodnia budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (działka nr [...]) - wybudowane zostało w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, budynek został rozbudowany na przełomie lat 1982/83, czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (przed dniem 1 stycznia 1995 r.). Zatem zgodnie z art. 2. ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 obowiązujących w tym zakresie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych winien legitymować się pozwoleniem na budowę obiektu objętego zamiarem jej realizacji. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego z 1974 r., w tym także przepisy określające warunki techniczno-budowlane wydane w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie.
Wskazana ustawa przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację. Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1 pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 40 tej ustawy, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89, publ. w ONSA 1989/1/38). Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność.
W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego bada zgodność spornego obiektu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym sąd podziela tę linię orzecznictwa, która przyjmuje, iż należy badać zgodność samowoli z obecnie (w dacie orzekania) obowiązującym stanem prawnym, z planami zagospodarowania, jeżeli taki istnieje w dacie wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 234/09; WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Łd 750/11 - CBOSA). W powyższym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (CBOSA) uznając, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy dostrzec, iż w sprawie odwołano się do pisma Burmistrza Miasta z dnia 26 maja 2022 r., znak: PBI.6724.2.11.2022, stwierdzające, że rzeczona rozbudowa nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Tak więc wniosek organu, że nie zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest trafny. Trafnie również organ ustalił, powołując się na: Protokół oględzin z dnia 19 maja 2022 r., Opinię kominiarską nr 54/2022 z dnia 13 czerwca 2022 r., Ocenę techniczną nr 57/2022 z dnia 25 maja 2022 r., Protokół z przeglądu stanu technicznego i wartości użytkowej obiektu budowlanego z dnia 4 czerwca 2022 r., że będąca przedmiotem sporu rozbudowa nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 "starej" ustawy, tj. jej istnienie nie zagraża bezpieczeństwu ani zdrowiu, nie powoduje pogorszenia warunków bytowych. Jej stan techniczny nie stanowi takiego niebezpieczeństwa, o którym mowa w powołanym przepisie. Dla jego zastosowania niezbędnym jest stwierdzenie realnego, a nie potencjalnego niebezpieczeństwa, takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez dokonanie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (v: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989 r. w sprawie IV SA 83/89, opubl. w ONSA 1989/1/38). Również sama sprzeczność z normami technicznymi nie przesądza o konieczności rozbiórki.
Pomocnym tutaj będzie wskazanie ogólnego kierunku wykładni art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez sięgnięcie do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 160/17 (CBOSA): "Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Warunkiem sięgnięcia do tej instytucji musi być niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Dlatego też nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność". Inaczej mówiąc, o ile nie zachodziły przesłanki obligatoryjnej rozbiórki z ust. 1 pkt 1 i 2 art. 37, postepowanie winno zakończyć się legalizacją obiektu. Stąd też można skonstruować tezę o absolutnej wyjątkowości stosowania ustępu 2 wspomnianego przepisu, zarezerwowanego dla sytuacji nadzwyczajnych, nietypowych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje.
W świetle powyższych rozważań ustalenia organu odwoławczego w zakresie braku przesłanek do zastosowania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie budzą zastrzeżeń. Niezasadny jest tym samym zarzut skargi dotyczący braku zbadania okoliczności określonych w art. 37. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. (por: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1094/06, CBOSA).
W sprawie niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem samowolna rozbudowa budynku nie wymaga zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przewidziane zaś w art. 40 ustawy wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 775/05 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/08, CBOSA). Z ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 19 maja 2022 r. przez pracowników nadzoru budowlanego wynika, że stan techniczny dobudowanej części (pomieszczenia kotłowni) jest dobry i w związku z powyższym PINB odstępuje od nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy obiektu. Skarżąca zarzucając w skardze wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała w żaden sposób, by ustalenia te nie były zgodne z rzeczywistością. Przede wszystkim nie podważyła merytorycznej treści oceny technicznej poprzez przedłożenie kontropinii.
W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, iż przedmiotowa rozbudowa zlokalizowana została na nieruchomości stanowiącej współwłasność oraz, że obecna współwłaścicielka - skarżąca nie wyraża zgody na legalizację samowoli. Trzeba tutaj wskazać na wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1753/15 (CBOSA) z tezą: "Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa". Podobne stanowisko jest dość jednolicie prezentowane w orzecznictwie, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II OSK 2330/14, czy też wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 999/16, czy z dnia 30 maja 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1501/16 (CBOSA). Tej tematyki dotyczy zresztą wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1095/15 (CBOSA): "Niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli zaś brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę. Brak pozwolenia na budowę nie jest wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego i może być konwalidowany, jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 w/w ustawy. Tryb postępowania w takiej sytuacji przewidywał art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Należy również podkreślić, że do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości, i organy te nie są uprawnione do badania, czy nastąpiło naruszenie własności nieruchomości". Jest tak dlatego, że postępowanie legalizacyjne służy umożliwieniu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza techniczno – budowlanymi, a nie z zakresu prawa cywilnego, do czego są przewidziane stosowne postępowania cywilne. Tak też wypowiedział się WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 września 2016 r., sygn. II SA/Rz 806/16 (CBOSA): "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego orzekanie o skutkach cywilnoprawnych ewentualnej bezprawności działań podmiotów. Również postępowanie rozbiórkowe i legalizacyjne prowadzone na podstawie przepisów art. 37, 40 i 42 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. nie może służyć sankcjonowaniu naruszeń prawa własności". Natomiast organy budowlane nie rozstrzygają interesów żadnej ze stron, lecz kierują się przepisami prawa budowlanego.
Wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 15, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 oraz art. 138 k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zgromadziły oraz rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co dawało podstawy do zastosowania wymienionych w obu decyzjach przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.