II SA/Ol 1083/23

II SA/Ol 1083/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1, 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 32, art. 33, art. 64a, art. 64b par. 3, art. 64e, art. 151a par. 1, 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D.Z. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 listopada 2023 r., nr WIN-II.7840.4.118.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z 9 listopada 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w G., reprezentowanego przez pełnomocnika, wniesionego od decyzji Starosty G. z 28 lutego 2023 r., znak: WB.6740.648.2020, orzekającej o uchyleniu w całości decyzji Starosty G. Nr 694.2020 z 30 grudnia 2020 r., znak: WB.6740.648.2020 udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości G. na działce nr [...] obręb [...], gmina miejska G., przeniesionej kolejno na nowego inwestora decyzjami: nr 70.2021 z 10 lutego 2021 r., znak: WB.6740.47.2021 i nr 668.2021 z 28 października 2021 r., znak: WB.6740.680.2021 oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości G. na działce nr [...] obręb [...]., gmina miejska G. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z 30 grudnia 2020 r. Starosta G. (dalej jako: Starosta, organ I instancji) udzielił A.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości G. na działce nr [...], obręb [...]. Decyzją z 10 lutego 2021 r. starosta przeniósł wymienioną decyzję na nowy podmiot – B. Sp. z o.o. Następnie decyzją z 28 października 2021 r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na A Sp. z o.o. (dalej: inwestor).
Pismem z 26 listopada 2021 r. D.Z. wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z 7 grudnia 2021 r. Starosta wznowił postępowanie. Następnie decyzją z 30 marca 2022 r. organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 30 grudnia 2020 r. w uzasadnieniu wskazał, że interes prawny wnioskodawcy nie został naruszony, wobec czego nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania (wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania).
Decyzją kasacyjną z 24 czerwca 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: organ odwoławczy, Wojewoda) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że nieruchomość należąca do D.Z. mieści się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji
i nieprawidłowe jest stanowisko starosty w zakresie odmowy przyznania mu statusu strony postępowania. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta powinien wyeliminować naruszenia prawa związane z nieuznaniem wnioskodawcy za stronę postępowania i przeprowadzić postępowanie na nowo z zapewnieniem mu czynnego udziału w postępowaniu. Podniósł, że organ I instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego
i zastosowanie prawa materialnego, które obowiązuje w chwili orzekania. Należy wziąć pod uwagę w toczącym się wznowionym postępowaniu zmianę stanu prawnego, jaką jest wejście w życie uchwały z dnia [...] 2021 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wokół parku przy
ul. G.
Sprzeciw od decyzji Wojewody wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia. Zakwestionował stanowisko Wojewody odnośnie do statusu D.Z. jako strony postępowania.
Wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 524/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Wojewody. Podniósł, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki bądź ograniczenia związane z zagospodarowaniem
i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to w sprawach pozwolenia na budowę właściciel działki sąsiedniej ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi. Sąd wskazał, że trafnie Wojewoda zarzucił, iż organ I instancji niezasadnie uznał, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie wydania pozwolenia na budowę, bo jego interes prawny nie został naruszony przez pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z 12 września
2022 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z aktualnymi przepisami, w tym z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – w terminie do 9 stycznia 2023 r.
Następnie, decyzją z 28 lutego 2023 r. Starosta orzekł o uchyleniu w całości decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 grudnia 2020 r., zmienionej kolejnymi decyzjami,
i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości G. na działce nr [...], obręb [...]. Podkreślił, że inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Strony postępowania w ustawowo przewidzianym terminie nie złożyły też uwag i zastrzeżeń, dlatego należało orzec jak w sentencji. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał m. in. art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a.
Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik inwestora, podnosząc,
że z uzasadnienia decyzji wynika, iż przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła, a uchylenie aktu nastąpiło na podstawie przesłanki, jaka nie mogła być badana. Wskazał, że Starosta nie mógł rozpatrywać przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., bo ta może być badana wyłącznie w przypadku wznowienia postępowania z urzędu, względnie na skutek wznowienia postępowania - o ile podanie skierowała strona postępowania.
Decyzją z 16 czerwca 2023 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że analizując treść uzasadnienia decyzji starosty z 28 lutego 2023 r. nie sposób doszukać się stanowiska organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że nie jest rolą organu odwoławczego ustalenie dlaczego Starosta nie uwzględnił stanowiska Wojewody zawartego w decyzji z 24 czerwca 2022 r. ani wyroku WSA
w Olsztynie z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 524/22. Podkreślił, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do opisu przebiegu postępowania. Dla porządku wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z 24 czerwca 2022 r., że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji sięga nieruchomości D.Z. Organ odwoławczy za bezpodstawne uznał też powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sytuacji gdy nie była ona podstawą wznowienia postępowania na wniosek lub z urzędu, nawet wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują na jej zaistnienie. Organ odwoławczy zarzucił również organowi I instancji, że wniosek o wznowienie dotyczył tylko decyzji
o pozwoleniu na budowę, natomiast Starosta rozszerzył rozstrzygnięcie o dwie własne decyzje z 10 lutego 2021 r. i z 28 października 2021 r.
Wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/OI 678/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody z 26 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że kwestia przymiotu strony D.Z. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty G. z 30 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę została już rozstrzygnięta wiążąco na wcześniejszym etapie i wynika to z decyzji Wojewody z 24 czerwca 2022 r. i prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/OI 524/22. Sąd uznał, że w realiach sprawy zaistniały okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez to nie było w ogóle potrzeby powoływania się przez organ I instancji na odrębną podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie Sądu również wskazanie przez Starostę, że uchyla w całości decyzję udzielającą pozwolenia na budowę "przeniesioną kolejno na nowego inwestora decyzjami z 10 lutego 2021 r. i z 28 października 2021 r. miało jedynie walor informacyjny.
W uzasadnieniu decyzji z 9 listopada 2023 r. Wojewoda podniósł, że organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z 12 września 2022r., którym nałożył na inwestora - A Sp. z o.o. w G. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w tym doprowadzenie projektu do zgodności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu objętego uchwałą nr [...] Rady Miasta w G. z [...] 2021 r. Obowiązki nałożone powyższym postanowieniem należy ocenić jako zasadne i brak ich wypełnienia w wyznaczonym terminie (do 9 stycznia 2023 r.) uzasadniał odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyższego należało uznać, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty G. z 28 lutego 2023 r. odpowiada prawu. Jednakże w trakcie postępowania odwoławczego od powyższej decyzji Starosty do Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora - A Sp. z o.o. w G., który powołując się na uregulowania zawarte w art. 136 k.p.a., wniósł o dopuszczenie dowodu ze zmienionej dokumentacji projektowej uwzględniającej aktualny stan prawny, obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] obręb [...], gm. G.. Czyli na etapie postępowania odwoławczego przedstawił dokumentację projektową uwzględniającą obowiązki nałożone postanowieniem z 12 września 2022 r., w tym ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] 2021 r. Podkreślenia wymaga, że termin określony w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Zatem dowód w postaci dokumentacji projektowej uwzględniającej aktualny stan prawny, który wpłynął do urzędu wojewódzkiego w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty G. z 28 lutego 2023 r. wydanej w postępowaniu wznowionym w sprawie zakończonej decyzją z 30 grudnia 2020 r., orzekającej o pozwoleniu na budowę, winien być w tym postępowaniu uwzględniony. Podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 35 prawa budowlanego, a taka jest przedmiotem oceny toczącego się postępowania wznowieniowego, dotyczy nie tylko udzielenia pozwolenia na budowę, ale także zatwierdzenia projektu budowlanego. Zatem przedmiotem orzekania w postępowaniu odwoławczym musi być ten sam projekt, który stanowił podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Dodatkowo w postępowaniu wznowieniowym ustawodawca akcentuje rolę organu właściwego, którym w niniejszej sprawie jest Starosta, w pierwszej kolejności zobligowany do kontroli projektu budowlanego. Przedłożenie przez inwestora dokumentacji projektowej, uwzględniającej zmieniony stan prawny, co wiąże się z obowiązkami nałożonymi postanowieniem Starosty z 12 września 2022 r., uzasadnia konieczność uchylenia decyzji tego organu z 28 lutego 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Obowiązkiem organu właściwego, którym w toczącym się postępowaniu wznowionym w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę jest Starosta, będzie kontrola czy przedłożony projekt spełnia wymagania art. 35 prawa budowlanego oraz ustalenie wpływu tego dokumentu na rozstrzygnięcie o istocie sprawy.
W sprzeciwie od powyższej decyzji D.Z. zarzucił jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności sprawy zostały już całkowicie wyjaśnione i tym samym brak jest w sprawie jakiegokolwiek zakresu do wyjaśniania, nie wspominając o zakresie koniecznym mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniósł, że w niniejszej sprawie Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z 9 listopada 2023 r. stwierdził jednoznacznie i kategorycznie, że "rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty G. z 28 lutego 2023 r. znak WB.6740.648.2020 odpowiada prawu". Skoro zatem zaskarżona przez inwestora decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a odwrotnie - została wydana z poszanowaniem wszelkich przepisów (nie tylko postępowania, ale i materialnych), to brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Ponadto organ odwoławczy słusznie wprawdzie zauważył, że dopuszczalnym jest uzupełnienie braków dokumentacji na etapie postępowania odwoławczego, niemniej sam Wojewoda stwierdził, że przedmiotem orzekania w postępowaniu odwoławczym musi być ten sam projekt, który stanowił podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Tymczasem równocześnie Wojewoda uznał, że dopuszczalne jest złożenie przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego całkiem nowego projektu i orzekanie na jego podstawie. Dodał, że w dniu 16 lipca 2023 r. inwestor złożył w Starostwie Powiatowym w G. całkowicie nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach położonych w G. przy ul. [...] o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], a zatem w szerszym zakresie niżeli procedowany projekt w niniejszej sprawie. Do wniosku został załączony całkowicie nowy projekt planowanego budynku - nie tylko o innej kubaturze, położeniu, technologii wykonania, ale także innego autorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprzeciw podlega oddaleniu.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy mających wpływ na wynik sprawy, uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego zakres obejmuje okoliczności mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę co do zasady podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Jednakże należy podkreślić, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, o tyle art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie podlegają weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 2311/21, CBOSA).
Należy podkreślić, że przepis art. 32 p.p.s.a. stanowi, iż w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W orzecznictwie podnosi się, że wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnych jest szczególnie kontrowersyjne w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach, gdyż może to prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem.
W związku z tym w orzecznictwie wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak NSA w wyroku z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, CBOSA).
Uwzględniając powyższe uwagi w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia.
W niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w postępowaniu odwoławczym. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedstawił dokumentację projektową uwzględniającą obowiązki nałożone postanowieniem z 12 września 2022 r. Termin określony w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 – Pb.) nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Zatem dowód w postaci dokumentacji projektowej uwzględniającej aktualny stan prawny, który wpłynął do urzędu wojewódzkiego w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty G. z 28 lutego 2023 r. wydanej w postępowaniu wznowionym w sprawie zakończonej decyzją z 30 grudnia 2020 r., orzekającej o pozwoleniu na budowę, winien być w tym postępowaniu uwzględniony.
Zauważyć zatem należy, że w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 35 ust. 1 Pb., mają obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie – to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności organ ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego, posiadanie opinii, uzgodnień, sprawdzeń oraz bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Z kolei art. 35 ust. 3 Pb. przesądza, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego, że wskazane dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu, nie jest trafne stanowisko, że każdorazowo, gdy wezwanie do usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w art. 35 ust. 3 Pb. pozostaje nieskuteczne, obowiązkiem organu jest zastosowanie art. 35 ust. 3 in fine Pb., tj. odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwalnia na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, że postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb. ma pozwolić inwestorowi na usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 Pb. powinien zostać określony w sposób, który umożliwi zobowiązanemu inwestorowi rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku. Wyznaczony przez organ termin nie ma charakteru ani terminu prekluzyjnego, po upływie którego uprawnienie podmiotu wygasa, ani też charakteru terminu ustawowego, po upływie którego dokonana czynność jest bezskuteczna. Termin ten może być na wniosek strony przedłużany. Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pb. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie to ma bowiem umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1185/17, CBOSA). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, mimo, że skierowane do strony, tak naprawdę zwykle dotyczy przedłożonego projektu budowlanego i wymaga przede wszystkim aktywności projektanta. Wykonanie obowiązku nie zależy zatem od dobrej woli i zaangażowania inwestora, a osoby trzeciej odpowiedzialnej za wykonany projekt budowlany. Nie może ulegać wątpliwości, że przy ustalaniu terminu o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb. organ winien uwzględnić te specyficzne okoliczności, a także odpowiednio reagować na zgłaszane przez inwestora problemy z dotrzymaniem wyznaczonego terminu (v: wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1262/20, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2021 r. (II OSK 3517/19, CBOSA) "uzupełnienie dokumentacji w sposób określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb., nawet po upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (...) Jeśli jednak przed wydaniem takiej decyzji, choć już po upływie terminu inwestor usunie nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Wydanie takiej decyzji nie ma oparcia w przepisach prawa i raziłoby nadmiernym rygoryzmem".
Jak wynika z akt sprawy, w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty G. z 28 lutego 2023 r. do Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora - A Sp. z o.o. w G., który powołując się na uregulowania zawarte w art. 136 k.p.a., wniósł o dopuszczenie dowodu ze zmienionej dokumentacji projektowej uwzględniającej aktualny stan prawny, obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] obręb [...], gm. G. Czyli na etapie postępowania odwoławczego przedstawił dokumentację projektową uwzględniającą obowiązki nałożone postanowieniem z 12 września 2022 r., w tym ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] 2021 r.
Sprzeczność stanowisk pomiędzy stronami - sprzeciwiającym się a organem odwoławczym - zasadza się na kwestii zasadności celowości i możliwości oceny złożonej przez inwestora dokumentacji projektowej uwzględniającej aktualny stan prawny (w świetle art. 35 Pb).
Należy wyjaśnić zatem, że tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Pb. powinien być co do zasady wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pb. nie podlega bowiem, jak już wskazano, odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2019 r., II OSK 302/17; z 27 marca 2019 r., II OSK 1214/17, CBOSA). W konsekwencji, postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4, powinno być przeprowadzonej przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, a więc przed wydaniem przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie w przypadku wad nieistotnych, które są związane z wymogami o charakterze formalnym organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieprawidłowości projektu budowlanego. Istotne wady projektu budowlanego powinny być wyjaśniane na etapie postępowania przed organem I instancji, tak aby zapewnić zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2022 r., II SA/Po 499/22, CBOSA).
Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16, CBOSA). Nie można jednak zgodzić się z wnoszącym sprzeciw, który na etapie postępowania odwoławczego oczekuje odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Jak słusznie wskazał Wojewoda, dopiero w wyniku przedłożenia przez inwestora poprawionej dokumentacji projektowej, w zależności od dokonanych ustaleń, organ I instancji będzie mógł zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę bądź odmówić zgody na planowaną inwestycję.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.