II SA/Ol 1073/21

II SA/Ol 1073/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1060/22 - Wyrok NSA z 2023-05-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art,. 12 ust. 4f
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1575
art. 998 § 1, art. 999 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 138 § pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewoda z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Starosta (dalej jako: "Starosta", "organ
I instancji"), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej jako: "specustawa drogowa"), ustalił z urzędu odszkodowanie na rzecz W. S. w wysokości 52.300,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 0,0083 ha, i nr [...] o pow. 0,0465 ha, położone w obrębie E., przejęte z mocy prawa przez Gminę Miasto na podstawie decyzji Starosty z [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej – [...] wraz z oświetleniem ulicznym, kanalizacją deszczową, kanałem technologicznym, budową pętli autobusowej oraz przebudową uzbrojenia kolidującego z projektowanym układem komunikacyjnym".
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił w jaki sposób ustalono wysokość odszkodowania. Wskazał, że w dniu 8 czerwca 2017 r., tj. w dniu, w którym decyzja Starosty z [...] r. o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, ww. działki stanowiły własność W. S. W dniu 2 marca 2018 r. Spółka A(dalej jako: "Spółka", "skarżąca") wystąpiła z wnioskiem o przyznanie przymiotu strony w tym postępowaniu w miejsce W. S. Skarżąca powołała się na fakt nabycia nieruchomości w drodze licytacji. Postanowieniem z [...] r. Starosta odmówił Spółce przymiotu strony w tym postępowaniu. Wojewoda utrzymał to postanowienie w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/OI 475/18. Na skutek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz postanowienia Starosty z [...]r., uznając, że postanowienia te zostały wydane bez podstawy prawnej. W związku z tym organ I instancji wyjaśnił, że Spółce nie przysługuje odszkodowanie, gdyż do czasu, kiedy decyzja Starosty z [...] r. stała się ostateczna, nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do gruntów oznaczonych jako działki nr [...]. Wskazano, że licytacja komornicza, obejmująca między innymi przedmiotowe działki, odbyła się 18 maja 2017 r., zaś postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 24 lipca 2017 r., sygn. akt [...], o przysądzeniu własności stało się prawomocne 3 stycznia 2018 r. Starosta podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Prawo do odszkodowania jest bowiem ściśle związane z prawem do nieruchomości
i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania, a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym
w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości
i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy lub ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji
i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej polegające na błędnej wykładni tych przepisów, skutkującej wadliwym przyjęciem, że stroną uprawnioną do odszkodowania jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyłączeniem następców prawnych tego podmiotu, co skutkowało odmową przyznania Spółce odszkodowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym, pomimo faktu, że Spółka w drodze licytacji komorniczej nabyła prawo własności m. in. działek nr [...], stając się tym samym następcą prawnym W. S., uprawnionym do uzyskania odszkodowania;
2. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. polegające na niezastosowaniu tych przepisów i pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ogólnych reguł odszkodowawczych za wywłaszczenie;
3. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę wypłacenia Spółce słusznego odszkodowania pomimo faktu, że w przedmiotowej sprawie jest ona jedyną stroną, która poniosła szkodę w związku z wywłaszczeniem działek nr [...];
II. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez:
- brak zbadania okoliczności sprawy dotyczących przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, w toku którego Spółka nabyła sporne grunty, tj. egzekucji prowadzonej wobec W. S., w tym postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny pod sygnaturą [...];
- nieustalenie, która ze stron toczącego się postępowania poniosła faktyczną szkodę
w związku z wywłaszczeniem, uprawniającą do wypłacenia odszkodowania w oparciu
o art. 12 ust. 4f specustawy drogowej;
- nieustalenie, czy W. S. utracił prawo do nieruchomości w związku z jej przejęciem na podstawie specustawy drogowej, czy wcześniej w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym;
- pominięcie zgłoszonych w toku sprawy zarzutów strony skarżącej do operatu szacunkowego - prawidłowe rozpoznanie zgłoszonych zastrzeżeń wymagało wiedzy specjalistycznej, a tym samym ustosunkowania się rzeczoznawcy, czego organ zaniechał.
Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda (dalej jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Wojewoda"), na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania, wskazując na brak legitymacji skarżącej. Podniesiono, że w przypadku, gdy odwołanie jest wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania, jest ono niedopuszczalne i nie zasługuje na uwzględnienie.
Wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 314/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższe postanowienie. Uzasadnił, że jest związany oceną prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny
w powołanym wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18. W wyroku tym NSA wskazał, że przepisy art. 28 k.p.a. i art. 123 k.p.a. nie dają podstawy do tego, aby o statusie strony w toczącym się już postępowaniu administracyjnym organ mógł orzekać odrębnym rozstrzygnięciem. Ocena statusu podmiotu, który wnioskuje
o dopuszczenie go do toczącego się postępowania jako strony postępowania administracyjnego, winna być przez organ dokonana i wyrażona w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty lub kończącej sprawę w danej instancji. Reasumując, WSA wyjaśnił, że skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona tego postępowania. Odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Spółki, organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze decyzją z [...] r., nr [...]. Wojewoda podzielił ustalenia i ocenę prawną organu I instancji co do braku posiadania przez Spółkę statusu strony w sprawie. Wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej, w oparciu o które została wydana decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, nie zawierają definicji strony postępowania. Zatem katalog stron postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie jest związany powołanym przepisem art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który w sposób jednoznaczny określa krąg podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie. Wskazał, że w wyroku z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2843/13 NSA wyjaśnił, iż w przepisie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej ustawodawca rozstrzygnął, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabywa własność z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nabycie własności nieruchomości stanowi więc skutek prawny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i następuje w dacie, gdy decyzja ta, zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, stanie się ostateczna. Powołując się na treść art. 12 ust. 4f oraz art. 12 ust. 5 specustawy drogowej NSA wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę na mocy specustawy drogowej przysługuje wyłącznie tym osobom, którym przysługiwało do niej prawo rzeczowe w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Wojewoda wskazał, że spółka nabyła przedmiotowe działki z dniem 3 stycznia 2018 r., tj. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego o przysądzeniu własności. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że na dzień wydania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem przedmiotowych działek był W. S., a nie skarżąca Spółka. Zauważono też, że w niniejszej sprawie Spółka nie może wykazać się następstwem prawnym o charakterze sukcesji uniwersalnej. W tej sytuacji Spółka nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za przejęcie nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione
w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła organom orzekającym brak rzetelnej oceny sprawy w kontekście potencjalnego następstwa prawnego Spółki po W. S., brak jakichkolwiek wyjaśnień w uzasadnieniu w zakresie nieuwzględnienia następstwa prawnego. Zarzuciła także naruszenie:
- art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym zrozumieniem pojęcia "interesu prawnego", co w efekcie doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego;
- art. 30 § 4 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie tego przepisu przy analizie stanu prawnego sprawy, skutkujące uznaniem, że uprawnienia wynikające z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej nie mogą przysługiwać następcom prawnym strony; wskutek błędnych działań organów obu instancji w toku niniejszej sprawy nie wykluczono W. S., w miejsce którego z mocy prawa wstąpiła Spółka A.
W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że jest jedyną stroną, która
w przedmiotowej sprawie poniosła rzeczywistą szkodę w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępuje jej następca prawny. Prawidłowe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. powinno skutkować wykluczeniem W. S., ponieważ skarżąca wstąpiła w jego miejsce z mocy samego prawa. Podkreśliła, że pojęcie "zbycia" należy interpretować w sposób szeroki i nie utożsamiać tylko z odpłatną czynnością prawną. Spółka podniosła, że niewątpliwie wskutek przeprowadzonego przez komornika sądowego postępowania egzekucyjnego, jako nabywca w licytacji komorniczej przedmiotowych działek, stała się następcą prawnym poprzedniego właściciela i stosownie do art. 30 ust. 4 k.p.a. wstąpiła w jego prawa dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie (sukcesja singularna) - zyskując przymiot strony we wszelkich toczących się w tej sprawie postępowaniach administracyjnych. Fakt ów ziścił się z chwilą uprawomocnienia postanowienia o przysądzeniu własności. Przeciwne rozumowanie może doprowadzić do sytuacji, w której odszkodowanie za wywłaszczenie otrzyma osoba nie posiadająca tytułu prawnego do wywłaszczanej nieruchomości, co spowoduje po jej stronie bezpodstawne wzbogacenie, zaś po stronie Spółki spowoduje powstanie roszczenia do Powiatu o naprawienie wyrządzonej w ten sposób Spółce szkody. Skarżąca wywiodła, że z wykładni gramatycznej art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wskazany w nim stan nieruchomości ma znaczenie jedynie dla ustalenia jej wartości, nie zaś dla ustalenia, komu to odszkodowanie ma zostać wypłacone. Stwierdzono, że przyjęta przez organy obu instancji wykładnia art. 12 ust. 4f specustawy drogowej literalnie traktuje definicję "dotychczasowego właściciela nieruchomości". Natomiast w ocenie skarżącej należy przez to rozumieć nie tylko osobę będącą jej właścicielem w chwili wywłaszczenia, ale również jej następców prawnych. Spółka powołała się na tezę wyroku NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2090/12, zgodnie z którą prawo do odszkodowania przechodzi na spadkobiercę właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącej analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nie ma bowiem podstawy do wypłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości z chwili wywłaszczenia, gdyż wskutek wywłaszczenia nie poniósł on żadnego uszczerbku majątkowego. Taki uszczerbek poniosła Spółka, która straciła prawo własności części nabytej nieruchomości. Wypłata odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi doprowadzi do jego wzbogacenia bez podstawy prawnej i będzie naruszała przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podkreślono, że odszkodowanie przyznane zaskarżoną decyzją nie może być uznane za słuszne, ponieważ zostało przyznane podmiotowi, który nie poniósł szkody. Błąd ten może być związany z naruszeniem przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przy jej rozpatrywaniu nie uwzględniono logicznego ciągu zdarzeń - postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowych działek toczyło się równolegle z ich egzekucją w postępowaniu komorniczym. W efekcie Spółka nabyła wymienione działki w drodze licytacji komorniczej po ich rynkowej cenie, a następnie utraciła je w związku z wywłaszczeniem. Podniesiono, że zgodnie z ogólną wykładnią wynikającą z art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone, a zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. Skarżąca przekonywała, że specyfika stanu faktycznego niniejszej sprawy, czyli nabycie nieruchomości w drodze egzekucji komorniczej, skłania do zastosowania wykładni rozszerzającej art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Zastosowanie spornego przepisu zgodnie z wykładnią dokonaną przez organ I instancji zaprzeczy idei odszkodowania – zgodnie z zasadą logicznego rozumowania odszkodowanie powinien otrzymać ten, kto faktycznie poniósł szkodę.
W niniejszej sprawie nie ustalono, jaki podmiot ostatecznie został pozbawiony nieruchomości - właściciel z chwili udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji, czy jego następca prawny, a tym samym któremu z nich przysługuje rekompensata.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wydana została zgodnie z przepisami specustawy drogowej i z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Rozpatrując skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu uznania przez organ odwoławczy braku legitymacji procesowej po stronie osoby wnoszącej odwołanie, czyli uznania, że jest ona nieuprawniona do wniesienia odwołania, Sąd nie może kontrolować decyzji organu I instancji, a więc oceniać kwestii materialnoprawnych ukształtowanych decyzją organu I instancji. Decyzja umarzająca postępowanie ma charakter formalny i w ramach tej decyzji Sąd może rozważać tylko zasadność stanowiska organu II instancji co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, publ.
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W związku z tym należało uznać, że organ II instancji wyjaśnił sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadnił. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i został rozważony w całokształcie i adekwatnie do treści art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, określającego jednoznacznie komu przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego w związku z uostatecznieniem się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi wyraźnie, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Tylko te podmioty mogą domagać się przyznania odszkodowania
i kwestionować jego wysokość, a tym samym być uznane za stronę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.
Wyjaśnić należy, że art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, ustanawia ogólną zasadę, która może zostać ograniczona przepisem szczególnym. Art. 12 ust. 4f specustawy drogowej wprowadza właśnie takie ograniczenie. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4435/18 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że specustawa drogowa jest aktem prawnym szczególnym i jako akt szczególny nie może być wykładana w sposób rozszerzający, w tym również w części odnoszącej się do zagadnienia ustalania i wypłaty odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości. Z tego zatem powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że krąg osób, którym w niniejszym postępowaniu winien przysługiwać status strony nie powinien ograniczać się tylko do podmiotów wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy, ale winien być poszerzony jeszcze o inne osoby. NSA wskazał, że wprowadzając do ustawy unormowanie zawarte w art. 12 ust. 4f - projektodawcy w taki właśnie sposób świadomie doprecyzowali kwestie związane ze wskazaniem kręgu osób, którym przysługuje odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości. Zabieg ten, w ocenie projektodawców, miał na celu jednoznaczne wskazanie podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie i w ten sposób wyeliminowanie pojawiających się wątpliwości (vide: Sejm RP VI Kadencji nr druku 671). NSA stwierdził, że ustawodawca przyjął w tym przypadku koncepcję, iż tylko prawa rzeczowe obciążające nieruchomość są sposobem korzystania z niej wyłączającym lub ograniczającym faktyczne korzystanie z nieruchomości przez właściciela.
Za "dotychczasowego właściciela nieruchomości", w rozumieniu art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, należy uznać podmiot, któremu prawo własności do nieruchomości przysługiwało na dzień, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (por. Wyrok NSA z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2843/13, publ. w CBOSA). Z tym dniem bowiem, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomość z mocy prawa staje się własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Odszkodowanie przysługuje zaś odpowiednio za utratę prawa własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego do nieruchomości przewłaszczonej. Dlatego decydującą datą w sprawie jest dzień 8 czerwca 2017 r., kiedy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W tej dacie dotychczasowy właściciel nieruchomości został pozbawiony prawa własności, które przeszło na Gminę Miasto. Bezspornym w sprawie jest, że w tym czasie skarżącej nie przysługiwało żadne z praw do nieruchomości, wymienione w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.
Stan faktyczny sprawy jest taki, że decyzja lokalizacyjna wydana została 15 maja 2017 r. Licytacja przedmiotowych nieruchomości odbyła się 18 maja 2017 r. (k. 56 akt administracyjnych). Spółka mogła zatem posiadać informacje o toczącym się postępowaniu w sprawie budowy drogi, którego wszczęcie podlegało obwieszczeniu (art. 11d ust. 5 specustawy drogowej) i wydaniu decyzji, która podlegała również obwieszczeniu (art. 11f ust. 3 specustawy drogowej), i uwzględniać związane z tym konsekwencje przy rozważaniu ceny nabycia. Istotnym przy tym w sprawie jest, że przysądzenie własności na rzecz Spółki m. in. działek gruntu nr [...],
z których wydzielone zostały odpowiednio działki nr [...], podlegające wycenie, nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego z 24 lipca 2017 r. (k. 66 akt administracyjnych), a zatem po przejściu już własności wycenianych działek na rzecz Gminy Miasto. Zgodnie z art. 999 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, dalej: k.p.c.) dopiero prawomocne postanowienie
o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności w katastrze nieruchomości oraz przez wpis w księdze wieczystej. W myśl art. 999 § 2 k.p.c. dopiero od chwili uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności na rzecz nabywcy przysługują mu prawa i ciążą obowiązki względem nieruchomości. W tym też czasie wygasają wszelkie prawa ciążące na nieruchomości (art. 1000 § 1 k.p.c.). Do czasu więc uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności działek nr [...], z których wydzielone zostały uprzednio działki pod inwestycję drogową, skarżąca nie dysponowała prawem rzeczowym do nieruchomości. Potwierdza to treść księgi wieczystej przytoczona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym (k. 46 akt administracyjnych). Do wydzielonych pod drogę działek, co podkreślić należy, skarżącej nie przysługiwały nigdy żadne prawa rzeczowe. Okoliczność, że skarżąca przystąpiła do licytacji nieruchomości objętych decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i nabyła działki pomniejszone już o części wydzielone pod drogę, po przejściu prawa ich własności na jednostkę samorządu terytorialnego, nie uzasadnia uznania skarżącej za uprawnioną do odszkodowania z tej przyczyny. Na skutek decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej skarżąca nie została pozbawiona prawa własności ani innego prawa rzeczowego do nieruchomości, która to okoliczność warunkuje ustalenie odszkodowania i daje legitymację do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania.
Wbrew przekonaniu skarżącej, przy ustalaniu kręgu stron postępowania odszkodowawczego prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, nie ma potrzeby odwoływania się do treści przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1990). Przepisy specustawy drogowej zawierają pełną regulację w omawianym zakresie. Stosownie do art. 23 specustawy drogowej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie jedynie w sprawach nieuregulowanych. Niemniej jednak powoływany przez skarżącą art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) także mówi o odszkodowaniu na rzecz osoby wywłaszczonej. Na kanwie tych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał (np. w wyroku z dnia 11 października 2017r., sygn. akt I OSK 3233/15, publ. CBOSA), że prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy – wywłaszczonego właściciela. Prawidłowość tego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20 (publ. CBOSA), w której wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości może być ustalone dla spadkobiercy właściciela nieruchomości, a nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po zajęciu nieruchomości na cel wywłaszczenia. NSA w uzasadnieniu tej uchwały podnosił, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia stanowi prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym i podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa. Jednak z uwagi na konstytucyjną ochronę prawa własności i prawa dziedziczenia, także spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości. NSA wskazał, że zupełnie odmienna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej), jest pozycja prawna aktualnego właściciela, który prawo własności nabył w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). Takiemu następcy prawnemu nie przysługuje odszkodowanie. Przytoczone argumenty należy odnosić analogicznie do treści art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który de facto także dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
W związku z powyższym skarżąca niezasadnie powołuje się na treść art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępuje jej następca prawny. Na zasadzie tego przepisu skarżąca nabyłaby prawa strony, gdyby do momentu uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszło na nią prawo własności działek, z których wydzielone zostały działki pod drogę. Po tym czasie skarżąca nie może powoływać się na następstwo prawne z uwagi na specyfikę prawa do odszkodowania. Organ II instancji prawidłowo więc podniósł, że w niniejszej sprawie Spółka nie może wykazać się następstwem prawnym o charakterze sukcesji uniwersalnej, a tym samym nie ma interesu prawnego do wniesienia odwołania. W konsekwencji prawidłowo organ II instancji postępowanie odwoławcze umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bez rozstrzygania co do istoty sprawy.
Z podanych przyczyn Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a.
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu, wobec braku sprzeciwu strony skarżącej.