II SA/OL 107/25

II SA/Ol 107/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 5 i 6, art.147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art.4 ust.1, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art.40 ust.1-2, art.91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.87 ust.2, art.94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Stare Juchy z dnia 11 października 2023 r., nr LI.323.2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 11 października 2023 r. Rada Gminy Stare Juchy (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - u.s.g.), podjęła uchwałę Nr LI.323.2023 sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej. W § 5 określono, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Na powyższą uchwałę Wojewoda Warmińsko-Mazurski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 5. Podniósł, że z analizy ww. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wynika, że stanowi on podstawę do podejmowania uchwał w trzech kategoriach. Pierwsza - w sprawach herbu gminy, druga - nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych oraz trzecia - w sprawach wznoszenia pomników. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchwały w sprawie herbu gminy oraz nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych są aktami prawa miejscowego mającymi moc obowiązującą na terenie, dla którego zostały one podjęte. Jako akty prawa miejscowego uchwały te podlegają publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Natomiast uchwała w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, jak również obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, iż uchwała zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego i podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla uznania aktu normatywnego za przepis powszechnie obowiązujący spełnione muszą zostać określone wymogi. Musi on m.in.: być wydany przez kompetentny organ na podstawie upoważnień ustawowych, w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Samo zaś upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i konkretne, tzn. musi ono wskazywać jednoznacznie, a nie w sposób dorozumiany, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna, że zostały mu przyznane kompetencje do uchwalenia nie jakichkolwiek treści, ale treści prawodawczych, to jest wyznaczających ich adresatom pewien sposób zachowania się, w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. Tymczasem, ani przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., ani też żaden inny obowiązujący przepis prawa nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej. Należy bowiem pamiętać, że ustawa o samorządzie gminnym ma wyłącznie charakter normy kompetencyjnej. Tym samym, Rada postanawiając w § 5 przedmiotowej uchwały, że: "...wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego" ustanowiła wejście uchwały w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla uchwały nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w ustawie z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), ustawodawca w art. 5a ust. 2 przyjął, że przez pomniki rozumie się również tablice pamiątkowe. Uzasadnienie ww. uchwały wskazuje, że tablica ta ma służyć uczczeniu i ocaleniu od zapomnienia, budowniczego szkoły "Tysiąclecia", wychowawcy wielu pokoleń, który całe swoje życie zawodowe poświęcił uczniom i szkole w Starych Juchach - mgr inż. S.L. - wieloletniego Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w Starych Juchach. Z informacji umieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika natomiast, że S. L. jest osobą widniejącą w katalogu kierowniczych stanowisk partyjnych i państwowych PRL.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że uchwały rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej wywołują istotne rozbieżności w orzecznictwie. I tak w orzecznictwie zarówno organów administracji publicznej, jak również sądów administracyjnych pojawiało się stanowisko, iż nie do przyjęcia jest taka wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., żeby pod pojęciem "pomnika" rozumieć również tablice. W ostatnim jednak czasie ugruntowała się jednak interpretacja, która uznaje, że umieszczenie tablicy pamiątkowej na obiektach stanowiących mienie komunalne mieści się w kompetencjach rady gminy. Odnośnie kwestii uznania uchwały w sprawie wyrażenie zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej jako aktu prawa miejscowego podlegającego ogłoszeniu we właściwym urzędowym dzienniku wojewódzkim nie sposób przejść obojętnie wobec przyjętej w ostatnim czasie praktyki - w pełni akceptowanej przez organu nadzoru - w odniesieniu do uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego położone na terenie województwa mazowieckiego. Uchwały podjęte zostały jako akty prawa miejscowego i zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Jakkolwiek odnaleźć można poszczególne judykaty sądów administracyjnych odmawiających uchwałom w sprawie tablic pamiątkowych waloru aktu prawa miejscowego, to są to jedynie orzeczenia zapadłe w konkretnych sprawach, które nie są uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego mającymi moc wiążącą wobec innych sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
W rozpoznanej sprawie przedmiotem oceny była uchwała w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej. Spór w sprawie przede wszystkim dotyczył posiadania przez zaskarżoną uchwałę waloru normatywnego, tj. statusu aktu prawa miejscowego. Tak sformułowany został w skardze zasadniczy zarzut organu nadzoru. Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie, w którym organ nadzoru zakwestionował, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co implikowało konieczność stwierdzenia nieważności tejże uchwały w całości.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. W myśl art. 87 ust 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie natomiast aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym, pn. "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Zauważyć także należy, że przepisy u.s.g. nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Niewątpliwie, przepis art. 40 ust. 2 u.s.g., stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Z przepisu tego nie należy wnioskować, aby stanowiły akty prawa miejscowego uchwały we wszystkich sprawach wymagających uregulowania przez gminę.
Nie wszystkie zatem akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym, podkreślić należy, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny mają te normy, które określają adresatów przez wskazanie cech a nie przez wymienienie z nazwy.
Oceniając charakter prawny zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż w opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne. Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. Przy czym podkreślić należy także, że akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, bowiem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt ten obowiązuje. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.
Konstytutywną cechą aktów wewnętrznych jest to, że wiążą one wyłącznie w ramach określonej struktury ustrojowej, a więc tylko te organy, do których zostały skierowane. Nie mają mocy powszechnego obowiązywania i nie są źródłem praw i obowiązków podmiotów trzecich, spoza struktur administracji. W kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale rada gminy wyraziła zgodę na umieszczenie tablicy pamiątkowej. Z przedmiotowej uchwały wynika więc, że rada zaaprobowała umieszczenie tablicy pamiątkowej i wskazała jej konkretną lokalizację. Stanowi więc ona wyłącznie wyraz aprobaty dla zamiaru umieszczenia tablicy pamiątkowej w określonej lokalizacji i aktywuje kompetencję organu wykonawczego do podjęcia działań zmierzających do realizacji tak zakreślonego zadania (§ 4 uchwały powierzający jej wykonanie wójtowi).
Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem prawa miejscowego. Nie posiada ona norm wiążących, kierowanych do nieokreślonego konkretnie adresata, określających stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumujących się przez jednorazowe stosowanie. Powyższe wnioski implikują stanowisko, że Rada nie była uprawniona do ogłoszenia przedmiotowej uchwały - stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 – u.o.a.n.) - w wojewódzkim dzienniku urzędowym (co rodziłoby domniemanie, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego), a w konsekwencji brak jest możliwości przyjęcia uzależnienia wejścia w życie tej uchwały od upływu 14-dniowego terminu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, o czym stanowi § 5 uchwały (stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy). Z powodu braku podstawy prawnej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może też zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W piśmiennictwie przyjmuje się, że chociaż nie wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy mają walor prawa miejscowego, do wszystkich tych aktów należy odnieść wymóg zawarcia przepisów dotyczących daty ich wejścia w życie (zob. A. Wierzbicka – Komentarz [w:] System Informacji Prawnej LEX Omega, podobnie G. Wierczyński [w:] j. w.). Bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego takie postanowienie, ale nieważnością całej uchwały, gdyż wyeliminowanie wyłącznie jej § 5 skutkowałoby brakiem możliwości ustalenia daty wejścia tej uchwały w życie (szczególnych regulacji w tym zakresie nie zawierają ani przepisy u.s.g., ani u.o.a.n.). Uwarunkowanie zatem wejścia w życie uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego od bezpodstawnej publikacji powoduje nieważność całej uchwały (por. wyroki: NSA z 23 lutego 2016 r., I OSK 2742/15 i z 14 października 1999 r., II SA/Wr 113/98, WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Po 109/16 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że ocena pozostałych zarzutów skargi byłaby przedwczesna.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.