II SA/Ol 1059/10

II SA/Ol 1059/10 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2011-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Służba więzienna
Sygn. powiązane
I OZ 572/11 - Postanowienie NSA z 2011-08-04
I OZ 294/11 - Postanowienie NSA z 2011-04-28
I OSK 1979/11 - Wyrok NSA z 2012-04-27
I OZ 597/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-11
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 127  § 1, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
art. 137 ust. 1 i 2, art. 217 ust. 1, art. 218 ust. 1, art. 219 ust. 1, art. 220
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2010r. A. Z. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego . o ustalenie ilości nadgodzin wypracowanych ponad normę czasu pracy oraz odpłatności za nie.
Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego umorzył postępowanie z tego wniosku jako bezprzedmiotowe wobec braku podstawy prawnej do orzekania w sprawie. Wyjaśniono, iż A. Z. został zwolniony ze Służby Więziennej z dniem 23 maja 2009r., w związku z orzeczeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Na dzień zwolnienia ze służby posiadał wypracowane godziny ponad normę pracy w ilości 4 godzin. Organ wskazał, że nie było możliwości udzielenia funkcjonariuszowi wolnego od służby za wypracowane nadgodziny z uwagi na uprzednie zawieszenie w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy – do 23 maja 2009r., a następnie zwolnienie wnioskodawcy z tym dniem. Podkreślono też, że obowiązujące przepisy w Służbie Więziennej nie regulują wypłaty ekwiwalentu pieniężnego tego tytułu, wobec tego brak jest podstawy prawnej do jego wypłaty.
Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną na skutek odwołania A. Z., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że odpadła przesłanka bezprzedmiotowości, gdyż w dniu 13 sierpnia 2010r. weszła w życie nowa ustawa
o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010r. (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w art. 137 ust. 1 i 2 reguluje kwestię wypłaty zwolnionym ze służby funkcjonariuszom ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby ponad ustawowy wymiar.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, pismem z dnia 9 września 2010r., znak: "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego, działając na podstawie art. 137 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010r., przyznał A. Z. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny w ilości 4 godzin w kwocie 129,10 zł. Pouczono też stronę, że spory w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny rozstrzygają zgodnie z powołaną ustawą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy.
A. Z. wniósł odwołanie na to pismo, uznając je za decyzję administracyjną. Wniósł o jej uchylenie w związku z rażącym naruszeniem art. 137 ust. 1 i 2, art. 120 ust. 1, art. 121 ust. 1-4 oraz art. 125 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej. Zdaniem odwołującego jego wniosek powinien zostać rozpatrzony według przepisów ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996r. (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.)
W odpowiedzi na to odwołanie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
, pismem z dnia "[...]" nr "[...]", poinformował odwołującego, że nie przysługuje mu w trybie administracyjnym odwołanie od rozstrzygnięcia Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 9 września 2010r. nr "[...]" w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za posiadany w dniu zwolnienia ze służby niewykorzystany czas wolny od służby ponad ustawowy wymiar. Zgodnie bowiem z art. 220 obowiązującej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wskazano, że zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie Dyrektora Aresztu Śledczego, skarżący może dochodzić swojego roszczenia przed Sądem Rejonowym IV Wydział Pracy w B., w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego.
A. Z. wniósł skargę na to pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zarzucił, iż wydanymi pismami organy ponownie rozstrzygnęły jego wniosek z dnia 18 kwietnia 2010r. w formie decyzji administracyjnej, mimo że nie zachowały w tym względzie przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem skarżącego organy z rażącym naruszeniem prawa orzekały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79, poz.523 ze zm.), a nie według stanu prawnego na dzień zgłoszenia wniosku, kiedy to obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wobec barku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie. Organ wyjaśnił, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 18 kwietnia 2010r.
o wydanie decyzji w przedmiocie wypracowanych na dzień zwolnienia ze służby nadgodzin i należnego za to ekwiwalentu, Dyrektor Aresztu Śledczego wydał decyzję z dnia "[...]"., którą umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane 4 godziny ponad normę czasu pracy. W wyniku wniesionego odwołania z dnia 14 lipca 2010 r. od tej decyzji, Dyrektor Okręgowy SW uchylił zaskarżoną decyzję i postanowił przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wobec stwierdzenia, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 253), która reguluje poruszaną w odwołaniu kwestię wypłaty funkcjonariuszom zwolnionym ze służby ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby ponad ustawowy wymiar. Powyższa decyzja Dyrektora Okręgowego SW została zaskarżona przez A. Z. do tutejszego sądu administracyjnego i oczekuje na rozpatrzenie pod sygn. akt II SA/Ol 950/10.
Organ wskazał też, iż wobec treści art. 268 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r.
o Służbie Więziennej, zgodnie z którym sprawy ze stosunku służbowego określone
w art. 217 ust. 2, prowadzone na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o SW są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy - organ I instancji ponownie rozpoznał sprawę i pismem z dnia 09.09.2010r., na podstawie art. 137 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - przyznał skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny w ilości 4 godzin w kwocie 129,10 zł. Jednocześnie skarżący został pouczony o możliwości odwołania do sądu pracy właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]"., nr "[...]", informujące skarżącego, że nie przysługuje mu w trybie administracyjnym odwołanie od rozstrzygnięcia Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia "[...]"., nr "[...]", który na podstawie art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523) przyznał skarżącemu ekwiwalent pieniężny za posiadany w dniu zwolnienia ze służby niewykorzystany czas wolny od służby ponad ustawowy wymiar.
Rozważając stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na kwestionowane pismo, będące w istocie postanowieniem, do którego wydania obligował organ II instancji art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stosownie do tego przepisu - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego
w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.
Zatem organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in., czy odwołanie jest dopuszczalne. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać
z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał ten pierwszy przypadek.
W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa, a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy bowiem, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.
W niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku skarżącego w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skarżący domagał się ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby ponad ustawowy wymiar. Wniosek ten został rozpatrzony przez Dyrektora Aresztu Śledczego
w trybie art. 137 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r.
o Służbie Więziennej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek skarżącego z dnia 18 kwietnia 2010r., organy prawidłowo rozpatrzyły w trybie tych przepisów, gdyż do momentu wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy pragmatycznej, tj. do dnia 13 sierpnia 2010 r. nie został on merytorycznie rozpatrzony. W związku z tym zgodnie z art. 268 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, iż sprawy ze stosunku służbowego wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy - nie ma potrzeby, a nawet możliwości badania, czy i na jakich zasadach można było dochodzić ekwiwalentu za wypracowane nadgodziny przez funkcjonariuszy SW na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej z 1996r. Natomiast art. 137 obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że: funkcjonariusz zwolniony ze służby, który przed dniem zwolnienia nie wykorzystał czasu wolnego od służby za pełnienie służby ponad ustawowy wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny, nie więcej jednak niż za 3 lata (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby ustala się w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (ust. 2). Unormowania te nie precyzują w jakiej formie przełożony służbowy rozstrzyga o ekwiwalencie przysługującym byłemu funkcjonariuszowi. Jedynie w art. 217 ust. 1 powołanej ustawy prawodawca zastrzegł, iż sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. W art. 218 ust. 1 omawianej ustawy zastrzeżona została zaś forma decyzji administracyjnej jedynie dla czterech kategorii spraw wynikających ze stosunku służbowego. Dotyczy to zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zawieszenia w czynnościach służbowych. Natomiast w art. 219 ust. 1 unormowano sprawy wynikające ściśle
z podległości służbowej, dla których formą rozstrzygnięcia jest rozkaz personalny. Konsekwentnie w art. 220 cytowanej ustawy ustawodawca przyjął, że spory
o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych
w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Powyższe oznacza, że obecnie kwestia uposażenia i innych świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego, należnych funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy tej ustawy nie przewidują bowiem możliwości realizacji na drodze administracyjnej zgłoszonego przez skarżącego żądania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane na dzień zwolnienia ze służby nadgodziny. W świetle art. 220 ustawy roszczenie takie może być realizowane w trybie cywilnoprawnym, a spory rozstrzygane przed sądem powszechnym. W związku z tym przełożony funkcjonariusza nie może działać w tym względzie jako organ administracji publicznej, ale jako pracodawca i z tego powodu może wypowiedzieć się w sprawie zgłoszonego roszczenia jedynie w zwykłej formie pisemnej, o czym stanowi wyraźnie art. 217 ust. 1 omawianej ustawy. Tym samym kwestionowane odwołaniem pismo Dyrektora Aresztu Śledczego nie jest decyzją administracyjną i nie można wnieść od niego odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.