II SA/OL 1055/04

II SA/Ol 1055/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Hanna Raszkowska
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. ulica S. — Centrum Handlowe"; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Rada Miasta uchwałą Nr "[...]" z dnia 25 sierpnia 2004 r., podjętą na podstawie art. 20 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. ulica S. - Centrum Handlowe.
Uchwałę tę zaskarżył Wojewoda, zarzucając w uzasadnieniu, naruszenie art. 20 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozstrzygnięcia o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu i brak ewentualnych dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z ich uwzględnieniem oraz brak rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy i zasadach ich finansowania. Stwierdził też, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż nie odnosi się do wszystkich zagadnień. W dokumentacji brak jest ponadto opieczętowanego egzemplarza planu miejscowego, który był wyłożony do publicznego wglądu, jak również rozstrzygnięć Rady o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Zarzucił też, że uzgodnienie Miejskiego Zarządu Dróg Mostów i Zieleni w O. przedstawiono w formie pisma a nie postanowienia, jak nakazuje art. 24 ust. l cyt. ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że rysunek potwierdzający zgodność miejscowego planu ze studium, wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu oraz prognoza skutków finansowych realizacji planu znajdują się w dokumentacji planistycznej. Zakres uwzględnienia uwag do projektu znajduje natomiast odbicie bezpośrednio w treści uchwały. Rada wyjaśniła ponadto, że uchwała nie odnosi się do tych postanowień art. 15, które są bezprzedmiotowe i nie mają zastosowania na obszarze planu. W dotychczasowej procedurze poprzednich planów informacja w dokumentacji planistycznej dotycząca projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu była uznawana przez organ nadzoru za wystarczającą. Stwierdziła również, że jednostka podległa bezpośrednio Prezydentowi Miasta może określić swoje stanowisko w sprawach leżących w gestii Prezydenta jedynie w formie opinii.
Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił "A" Spółkę Akcyjną w L. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2004 r., Nr "[...]".
W piśmie procesowym pełnomocnik uczestnika postępowania zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 20 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z naruszeniem art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. ulica S. - Centrum Handlowe.
Zakres i procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały szczegółowo określone przepisami art. art. 15-20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie jego trybu bądź właściwości w tym zakresie zagrożone jest stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. l cyt. ustawy). Kontroli pod względem legalności podlega zatem zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak również załączniki do tej uchwały (treść graficzna i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych) oraz prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej.
Stosownie do art. 20 ust. l powołanej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Treść cytowanego art. 20 ust. l wskazuje, że rada gminy przed uchwaleniem planu w odrębnym akcie powinna stwierdzić zgodność ostatecznej wersji projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwalenie planu następuje natomiast jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu. Rozstrzygnięcie to ma charakter merytoryczny, gdyż rada ocenia zasadność wniesionych do projektu uwag. Uwzględnienie przez radę uwag może prowadzić do zmian w projekcie planu miejscowego, co z kolei może skutkować powtórzeniem niektórych czynności przewidzianych w art. 17 ustawy. Uchwalenie planu obejmuje zatem dwa etapy: ocenę projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium i rozpatrzenie uwag do planu (ewentualne zmiany w projekcie dokonywane są w trybie art. 19 ust. l i 2 ustawy) oraz podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu. Brak wyraźnego stwierdzenia przez radę w odrębnym od uchwały w sprawie planu miejscowego akcie zgodności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz brak rozpatrzenia uwag, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co stosownie do art. 28 ust. l cytowanej ustawy, daje podstawę do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały.
Mając na uwadze powyższe należy podzielić zarzuty skargi odnośnie do naruszenia art. 20 ust. l powołanej ustawy. Stwierdzenie o zgodności uchwalanego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie było przedmiotem odrębnej uchwały Rady Miasta, także w treści zaskarżonej uchwały nie ma rozstrzygnięcia w tym zakresie. Załączenie do dokumentacji planistycznej wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (rysunek mapy), który zdaniem organu gminy ma potwierdzać zgodność projektu planu miejscowego ze studium, nie może być uznane za spełnienie wymogu określonego w powołanym wyżej przepisie.
Za zasadny należy również uznać zarzut braku rozstrzygnięcia Rady Miasta odnośnie do uwag wniesionych do projektu planu. W procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały uwagi zgłoszone przez "A" SA w L., Spółdzielnię Mieszkaniową w O. oraz Spółkę Handlową A Sp. z o.o. w O. były rozpatrywane jedynie przez organ wykonawczy, brak jest natomiast rozstrzygnięcia Rady Miasta w tym zakresie. Protokół obrad, podczas których została podjęta zaskarżona uchwała, nie może zastąpić uchwały rozstrzygającej o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i nie stanowi załącznika do uchwały, o którym mowa w art. 20 ust. l ustawy.
Stosownie do cytowanego art. 20 ust. l ustawy rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga jednocześnie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. Niemniej jednak, skoro zaskarżona uchwała nie przewiduje żadnych inwestycji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, nie można skutecznie zarzucać naruszenia ustawowej regulacji w tym zakresie.
Rada Miasta naruszyła natomiast art. 19 ust. l ustawy, wprowadzając do uchwalanego planu miejscowego zmiany dotyczące wskaźnika minimalnej ilości miejsc postojowych i ich lokalizacji oraz w zakresie adaptacji zielem i przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZU. W myśl powołanego przepisu, stwierdzenie przez radę konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, skutkuje ponowieniem czynności, o których mowa w art. 17, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Ocena zakresu czynności proceduralnych, które należy ponowić, należy do organu sporządzającego projekt.
Ponadto w dokumentacji planistycznej brak jest uzasadnienia uchwały Rady Miasta o uchwaleniu planu miejscowego, o którym mowa w § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W przedłożonej Sądowi do kontroli dokumentacji planistycznej znajduje się wprawdzie "Uzasadnienie do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. ulica S. - Centrum Handlowe", jednakże jest ono podpisane przez Prezydenta Miasta. Przyjąć zatem można, że dokument ten nie pochodzi od organów stanowiących i może być uznany tylko za uzasadnienie do projektu planu miejscowego, który jest sporządzany przez organ wykonawczy.
Podzielić również należy stanowisko organu nadzoru, że brak w dokumentacji planistycznej przedłożonej temu organowi opieczętowanego projektu planu miejscowego, który był wyłożony do publicznego wglądu, oraz uwag wniesionych do tego projektu, uniemożliwia dokonanie oceny zgodności uchwały z przepisami prawa, w szczególności prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej. Organ wykonawczy gminy obowiązany jest, stosownie do art. 20 ust. 2 cyt. ustawy, do przedstawienia wojewodzie uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną. Zatem obowiązek ten nie może być realizowany wyłącznie przez pisemną informację o zaistnieniu określonego faktu, bez względu na wcześniejszą praktykę organów w tym zakresie.
Nie można natomiast odmówić słuszności motywacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że brak odniesienia się w zaskarżonej uchwale do niektórych elementów treści planu przewidzianych w art. 15 ust. 2 ustawy (np. ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej) nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności tej uchwały. Zdaniem Sądu zawarty w powołanym przepisie obowiązek przedstawienia przewidzianych w nim zagadnień nie jest bezwzględny, gdyż jego zakres zależny jest od warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Wymienione w nim ustalenia są obowiązkowe o tyle, o ile istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.
Za właściwe należy również uznać uzgodnienie projektu zaskarżonego planu przez Miejski Zarząd Dróg Mostów i Zieleni w formie pisma a nie postanowienia. Podmiot ten, utworzony przez gminę w celu wykonywania ciążących na niej zadań (art. 9 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./) jest wprawdzie organizacyjnie wyodrębniony, jednakże nie ma samoistnych kompetencji.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy stwierdzić naruszenie zasad sporządzania zaskarżonej uchwały, co stosownie do art. 28 ust. l powołanej ustawy, skutkuje jej nieważnością. Jednocześnie Sąd wskazuje, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tego aktu. W obrocie prawnym pozostają natomiast pozostałe podejmowanej w procesie planowania uchwały i czynności, które przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego, pozostają aktualne i mogą być uznane za nie wymagające powtórzenia.
Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.