II SA/Ol 1052/21

II SA/Ol 1052/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 24 ust. 2a, art.24 ust.2b pkt.2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.S. i D. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że 22 maja 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego (poz. [...]) opublikowano informację nr [...] Starosty G. z [...] r. w sprawie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków (dalej: EGiB) m.in. obrębu K., gm. M. Z treści ogłoszenia wynika, że dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji EGiB stają się danymi EGiB i podlegają ujawnieniu w bazie danych EGiB.
Pismem z [...] r. C. S. i I. S. wnieśli do Starosty G. o sprostowanie oczywistej omyłki (błędu) w powierzchni działki nr [...] poprzez wskazanie jej prawidłowej powierzchni tj. 0,8938 ha zamiast błędnie ustalonej na 0,9379 ha. Wnioskodawcy wskazali także, że działkę nr [...] sprzedali nadto poinformowali, że nabywcy działki wraz z geodetą stwierdzili przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] odmienny niż wyznaczony znakiem granicznym po wyodrębnieniu działek w 2018 r. Pismem z dnia 2 lipca 2021 r. Wnioskodawcy zażądali dodatkowo wpisania powierzchni 2,4622 ha dla działki nr [...].
Nabywcy działki nr [...] - D. S. i J. S. (dalej również jako Skarżący), pismem z 13 lipca 2021 r. poinformowali, że nie zgadzają się na ingerencję w zakresie przebiegu granic, jak i powierzchni działki.
Starosta G. (dalej: organ I instancji), na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 i art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z poźn zm. ) (dalej: u.p.g.k.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz., 735. dalej jako "k.p.a.") - [...] r. wydał decyzję o sprostowaniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], wykazując granice zgodnie ze szkicem podstawowym od pkt [...] do pkt [...], zamiast granicy od pkt [...] do pkt [...]. W punkcie 2 decyzji Starosta orzekł o zmianie pola powierzchni działki [...] z [...] ha na powierzchnię [...] ha.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m. in., że w dniu [...] r., na podstawie operatu technicznego [...], do baz danych EGiB (bazy opisowej i bazy graficznej) prawidłowo wprowadzono dane z podziału działki nr [...] dotyczące działek nr [...] i nr [...] . Następnie, podczas przeprowadzanej z urzędu w latach 2018-2020 modernizacji EGiB, omyłkowo przesunięto granicę dzielącą działki nr [...] i nr [...] z punktu nr [...] na punkt nr [...]. Zmieniono przy tym tylko pole powierzchni działki nr [...] z [...] ha na [...] ha. Pole powierzchni działki nr [...] było określone zgodnie z operatem [...] z podziału działki nr [...]. Ponadto, organ wyjaśnił, że w postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości, a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych.
Pismem z [...] r., Nabywcy działki nr [...], odwołali się od decyzji Starosty G. W odwołaniu zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3, w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie sporządzenia uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz dowodów, na których się oparł, a przez to wydanie orzeczenia, którego treść narusza zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób mający budzić zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK, organ II instancji) decyzją z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, w pierwszej kolejności, że EGiB jest specjalnie prowadzonym zbiorem danych m.in. o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Wpisy w EGiB mają charakter deklaratoryjny i potwierdzają przede wszystkim stan wynikający z dokumentów (art. 24 ust. 1 pkt 2 u.p.g.k.).
Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego, była zmiana (aktualizacja) informacji zawartych w EGiB dotyczących działek nr [...] i nr [...].
Organ zaznaczył następnie, że informacje o działce nr [...], co do których wnioskodawcy żądali zmiany to numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych, w zakresie części granicy wspólnej z działką nr [...], określony obecnie odcinkiem wyznaczanym przez dwa punkty graniczne nr [...] i nr [...] oraz pole powierzchni ewidencyjnej wynoszące obecnie [...] ha.
Podobnie w stosunku do działki nr [...] żądanie obejmowało zmiany powierzchni i przebiegu granicy.
WINGiK wywiódł następnie, że zmiana danych w EGiB miała polegać na zastąpieniu dla działki nr [...] obecnych informacji odpowiednio:
- odcinkiem wyznaczanym przez punkty graniczne nr [...] i nr [...] oraz
- polem powierzchni ewidencyjnej wynoszącym 0,8939 ha.
W stosunku do działki nr [...] zmiana miała polegać na zastąpieniu obecnych informacji odpowiednio:
- odcinkiem wyznaczanym przez punkty graniczne nr [...] i nr [...] oraz
- polem powierzchni ewidencyjnej wynoszącym 2.4622 ha.
Odnosząc się do tak zarysowanych granic sprawy administracyjnej Organ wskazał, że wniosek o zmianę pola powierzchni z 2,4622 ha na 2,4622 ha dla działki nr [...] był oczywiście bezzasadny.
WINGiK przedstawił następnie w formie wyliczenia kluczowe dla sprawy ustalenia faktyczne dotyczące działek nr [...] i nr [...]. W tym kontekście wskazał, że:
- Prace geodezyjne związane z modernizacją EGiB w obr. K. rozpoczęto w dniu 14 września 2018 r., gdy istniała jedynie działka nr [...].
- Równolegle do prac modernizacyjnych, w wyniku odrębnych prac geodezyjnych polegających na podziale działki nr [...], w dniu 29 listopada 2018 r. dotychczasowa działka nr [...] została zastąpiona w swoim obszarze przez działki nr [...] i nr [...], na podstawie dokumentacji geodezyjnej [...].
- Wszystkie dokumenty geodezyjne z prac podziałowych i zapisy z archiwalnej wersji bazy danych EGiB z 29 listopada 2018 r. wskazują, że odcinek wspólnej granicy działek nr [...] i nr [...] przebiega od punktu nr [...] do punktu nr [...], a pole powierzchni działki nr [...] wynosi 0,8939 ha.
- Operat techniczny [...] z podziału działki nr [...] został przekazany do wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją EGiB, który uwzględnił go w swojej analizie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK) przeprowadzanej w okresie od 18 listopada 2018 r. do 2 maja 2019 r. W analizie materiałów podano, że współrzędne punktów granicznych przyjęto do bazy PODGiK (Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) zgodnie z danymi zawartymi w operacie [...].
- Zgodnie z rejestrem gruntów projektu operatu opisowo-kartograficznego z [...] r. działka nr [...] ma pole powierzchni 0,8939 ha, a działka nr [...] ma pole powierzchni 2,4622 ha - zgodnie z operatem technicznym [...] z podziału działki nr [...].
- Baza danych geometrycznych EGiB (w tym numeryczne opisy granic działek, czyli ich geometria nazywana bazą graficzną, wizualizowaną na mapach w postaci linii granicznych) - utworzona z wykorzystaniem wyników prac geodezyjnych wykonanych w procesie modernizacji EGiB - w dniu 14 marca 2020 r. została ujawniona w bazie danych EGiB.
- Dane ujawnione w dniu 14 marca 2020 r. zastąpiły wszystkie dotychczasowe dane EGiB w obrębie K., w tym dane dotyczące odcinka wspólnej granicy działek nr [...] i nr [...]. Od 14 marca 2020 r. przedmiotowy odcinek jest wykazany niezgodnie z operatem, technicznym [...] z podziału działki nr [...]. Mianowicie przebiega on od punktu nr [...] do punktu nr [...]. Razem z punktem nr [...] wykazano także punkt nr [...], lecz w danych EGiB błędnie przypisano im informacje, że pochodzą z operatu technicznego [...], który dotyczy wznowienia znaków granicznych w miejscowości D. odległej od K. o ok. 15 km.
Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne WINGiK wywiódł, że w trakcie prac modernizacyjnych doszło do naruszenia przepisów prawa, bowiem zmiana (ustalenie) przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...] nastąpiła bez podstawy prawnej i w sposób oczywisty jest wynikiem błędu wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją EGiB. Organ podkreślił, że potwierdzeniem tej tezy jest fakt, że obecnie suma pól powierzchni działek wydzielonych (nr [...] i nr [...]) jest większa od pola powierzchni działki dzielonej (nr [...]). Jednak przede wszystkim, brak jest dokumentów uzasadniających obecny wpis do bazy danych EGiB ustalający przebieg spornej granicy odcinkiem wyznaczanym przez dwa punkty graniczne nr [...] i nr [...].
Organ stwierdził, że przeprowadzanie procedury modernizacji EGiB nie może stanowić samodzielnej podstawy do zmiany przebiegu granic. W przedmiotowej sprawie ustalenie przebiegu granic w trakcie modernizacji EGiB mogło nastąpić jedynie w ramach prac geodezyjnych na podstawie § 36 pkt 2, w związku z § 45 ust. 2 rozporządzenia 2001 ws. EGiB, czyli na podstawie dokumentacji i tak też się stało. Jednak dokumentacja geodezyjna [...], przyjęta do PZGiK i sporządzona w celu podziału nieruchomości - będąca podstawą zmian zgodnie z ww. przepisami prawa - nie została prawidłowo wprowadzona do bazy danych EGiB. Co więcej z wadliwej bazy danych EGiB wygenerowano wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczący tylko działki nr [...], w którym wykazano wadliwe pole powierzchni tej działki wynoszące 0,9379 ha, zaś pole powierzchni działki nr [...] pozostawiono zgodnie z dokumentacją.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli J. S. i D. S. zarzucając organowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- przepisu art. 24 ust. 2b pkt 2 u.p.g.k. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis pozwala na aktualizację przebiegu granic pomiędzy działką o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...] (K., gmina M.) w operacie ewidencji gruntów i budynków K., w sytuacji gdy aktualizacja ta podważa treść czynności prawnej, której przedmiotem było zbycie nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...], w tym oświadczenie woli skarżących o nabyciu konkretnie oznaczonej nieruchomości w zakresie granic i powierzchni - co uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego służącego aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji gruntów i budynków (jako niewłaściwego w kwestii rozstrzygania sporów dotyczących oświadczeń woli, czy granic nieruchomości)
II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- przepisu art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwej i wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności poprzez: oparcie ustaleń faktycznych dotyczących działki o numerze - ewidencyjnym [...] wyłącznie na podstawie danych zawartych w operacie technicznym nr [...], z całkowitym pominięciem danych zawartych w akcie notarialnym sporządzonym dnia [...] r., repertorium [...]; pominięcie podczas rozpatrywania materiału dowodowego zebranego w sprawie zdarzenia prawnego jakim jest sprzedaż nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], na podstawie aktu notarialnego sporządzonego dnia [...] r. to jest zdarzenia o którym wiedzę organ ma z urzędu w związku z ustawowym, uregulowanym w art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. obowiązkiem informowania organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o zmianach stanu prawnego nieruchomości co skutkowało bezpodstawnym dokonaniem aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków K. mimo występowania w sprawie sporu co do przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] i [...]oraz naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów;
- przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty G. z [...] r. w sytuacji, gdy z uwagi na niedopuszczalność administracyjnego dokonania aktualizacji danych w sprawie, w której występuje spór graniczny, Organ II Instancji winien uchylić wskazaną decyzję.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] r., a także zobowiązanie organu do wydania decyzji odmawiającej dokonania aktualizacji przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...].
W uzasadnieniu swojego stanowiska, Skarżący wskazali, że [...] roku w EGiB zostały ujawnione dane, zgodnie z którymi przebieg granic pomiędzy działką nr [...] i [...] został określony od punktu [...] do punktu [...], a powierzchnia działki nr [...] została wskazana jako 0,9379 ha. Powyższe dane zastąpiły wszystkie dotychczasowe dane EGiB. Aktem notarialnym, I.S. oraz C.S. zawarli ze Skarżącymi warunkową umowę sprzedaży nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,9379 ha, czyli zgodnej z danymi ujawnionymi w EGiB. Powierzchnia działki oraz przebieg jej granic od punktu [...] do punktu [...] zostały potwierdzone przedłożonym do aktu notarialnego wypisem i wyrysem z EGiB. Następnie [...] została przeniesiona na Skarżących własność nieruchomości, jednocześnie ponownie wskazano w akcie notarialnym, że powierzchnia nieruchomości wynosi 0,9379 ha.
W dalszej kolejności podniesiono, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter informacyjny. Rejestr ewidencji gruntów jest bowiem jedynie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Nie ma charakteru konstytutywnego, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny gruntów, budynków i lokali wynikający z dokumentów, które stanowiły podstawę do odnotowania stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma natomiast charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Rolą ewidencji nie jest przy tym rozstrzyganie sporów o prawa do gruntów, czy nadawanie tych praw. Oznacza to, że w ramach postępowania ewidencyjnego nie może dojść do zmian prawno-właścicielskich nieruchomości, jak również do rozstrzygnięcia sporu o granice nieruchomości.
Dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez korygowanie błędów jest dopuszczalne, jednak wyłącznie w sytuacji, gdy pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.
Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż powierzchnia działki nr [...] określona jako 0,9379 ha o granicach przebiegających od punktu [...] do punktu [...], ujawniona została w EGiB 14 marca 2020 roku i od tego czasu wskazane dane nie uległy zmianie. W wyniku zdarzenia prawnego, jakim jest sprzedaż nieruchomości, Skarżący stali się wyłącznymi właścicielami działki nr [...], o cechach zdefiniowanych przez dane ujawnione w EGiB, które zostały recypowane w akcie notarialnym.
Skarżący wywiedli, że aktualizacyjna zmiana granic i powierzchni działki, z uwagi na fakt dokonania przeniesienia własności nieruchomości stanowi ingerencję w treść czynności prawnej oraz oświadczenia woli stron o zbyciu i nabyciu konkretnie zdefiniowanej nieruchomości gruntowej. Jest zatem niedopuszczalna. Organy nie były zatem uprawnione do wydania decyzji aktualizującej przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] i [...].
Pismem z 17 stycznia 2022r. uczestnicy postępowania I. i C. S. złożyli replikę na skargę wnosząc o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazali, że celem Skarżących jest doprowadzenie do sytuacji w której uznane zostanie istnienie nieistniejącej powierzchni 440 m2 działki [...], poprzez zmniejszenie o te 440 m2 bez czynności prawnej zawartej w formie aktu notarialnego powierzchni działki [...], która obecnie stanowi ich własność. W konsekwencji celem skarżących jest wywłaszczenie uczestników z 440 m2 powierzchni działki [...].
Uczestnicy postępowania za oczywiste uznali, że granice i powierzchnie działek stykających się ze sobą i bezpośrednio sąsiadujących [...] (0,8939 ha) i [...] (2,4622 ha) muszą być równe powierzchni działki dzielonej [...]. Podkreślili następnie, że tylko na skutek błędów organu, w EGiB wpisano błędne granice i powierzchnię, działki [...] - wskazując, iż ma ona nie 0,8939 ha, a 0,9379 ha.
W odpowiedziach na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. WINGiK podkreślił, że uwzględnił okoliczność nabycia części nieruchomości przez skarżących. W opinii organu, ta czynność prawna nie mogła być podstawą wykazywania przebiegu granic ani pola powierzchni działki nr [...]. Z przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 u.p.g.i.k. wynika bowiem, że ujawnieniu w EGiB podlegają prawa do nieruchomości zawarte w treści aktu notarialnego, a nie oznaczenie nieruchomości w zakresie jej pola powierzchni lub przebiegu granic.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) (dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie uczestnicy postępowania oraz skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a prawidłowo powiadomiony o tym fakcie Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez WINGiK przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Co do zasady, ustalenia faktycznie nie są przy tym sporne w niniejszej sprawie, a istota sporu sprowadza się do kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych, nie zaś kompletności dokonanych ustaleń.
Mając na uwadze powyższe zaznaczenia wymaga również, że Sąd przychylił się do stanowiska organu w sprawie, tak w zakresie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jak i argumentacji organu II instancji.
Należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegających na sprostowaniu błędnego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], poprzez wskazanie granicy zgodnie ze szkicem podstawowym od pkt [...] do pkt [...], zamiast granicy od pkt [...] do pkt [...] oraz zmianę powierzchni działki o numerze [...] z powierzchni 0,9379 ha na powierzchnię 0,8939 ha na podstawie operatu numer [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Na wstępie koniecznym jest zatem poczynienie uwag o charakterze ogólnym. Zgodnie z u.p.g.k. (art. 2 pkt 8), ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencję prowadzi właściwy Starosta (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 u.p.g.k.). Prócz przepisów u.p.g.k – stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji w niniejszej sprawie – w treści zaskarżonych rozstrzygnięć odwołano się także do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 - dalej jako "rozporządzenie 2001"), które zostało uchylone z dniem 31 lipca 2021 r. Odwołania te dotyczyły jednak oceny przeprowadzanej z urzędu w latach 2018-2020 modernizacji EGiB i zmian dokonanych w jej wyniku.
Postępowania administracyjne w zakresie ewidencji gruntów i budynków prowadzone są według ściśle określonych zasad. Zgodnie z art. 24 ust. 2a, 2b i 2c u.p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2a pkt 2).
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (ust. 2b pkt 2).
Z powołanego art. 24 u.p.g.k. wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek (ust. 2a pkt 1 i 2) i następuje w drodze czynności materialno-technicznej (ust. 2b pkt 1) lub - tak jak w rozpoznawanej sprawie - w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b pkt 2).
Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego. Każdorazowo prawidłowo (podkreślenie Sądu) dokonany wpis w ewidencji dezaktualizuje wpis wcześniejszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2599/19, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). Z reguły zmiana takiego wpisu w ewidencji jest możliwa jedynie na podstawie późniejszego, co do daty powstania lub obowiązywania jednego z dokumentów wskazanych w art. 23 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b u.p.g.k. lub materiału zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c u.p.g.k.).
Zgodnie z brzmieniem § 36 pkt 1-8 nieobowiązującego już rozporządzenia z 2001 r. (mającego jednak zastosowanie w toku modernizacji EGiB przeprowadzanej w latach 2018-2020), przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Regulacje zawarte w § 36 nieobowiązującego już rozporządzenia z 2001 r. w zakresie, który dotyczy niniejszej sprawy, zostały w sposób tożsamy uregulowane w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, z późn. zm. - dalej jako "rozporządzenie z 2021 r."). W § 30 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:
1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:
a) postępowania rozgraniczeniowego,
b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,
c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,
d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
e) podziału nieruchomości,
f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;
3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.
W rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] r. utrzymano w mocy rozstrzygniecie starosty z [...] r. wprowadzające zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K. gmina M. w sposób opisany w części historycznej uzasadnienia. Przyczyną wprowadzenia zmian było ujawnienie, że podczas przeprowadzanej z urzędu w latach 2018-2020 modernizacji EGiB, omyłkowo przesunięto granicę dzielącą działki nr [...] i nr [...] z punktu nr [...] na punkt nr [...]. Zmieniono przy tym tylko pole powierzchni działki nr [...] z 0,8939 ha na 0,9379 ha. Błąd ten doprowadził do wykreowania dodatkowej powierzchni działki (została ona sztucznie powiększona o 440 m2). Powierzchnia sąsiedniej działki nie została skorygowana w EGiB. Tym samym formalne powiększenie powierzchni działki nr [...] nie zostało skompensowane ubytkiem powierzani działki sąsiedniej. W konsekwencji błąd w danych EGiB doprowadził do niespójności zawartych w ewidencji danych i wykreowania dodatkowej nieistniejącej powierzchni działki nr [...]. Rozstrzygniecie starosty z [...] r. i utrzymująca je w mocy decyzja z [...] r. przywracały prawidłową, zgodną ze stanem faktycznym oraz zgromadzoną dokumentacją treść operatu ewidencji gruntów i budynków. Wykazano przy tym, że wpisy dotyczące punktów granicznych oraz powierzchni działki [...] dokonane w wyniku modernizacji EGiB nie miały cechy prawidłowych.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wpływ zdarzenia prawnego - sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] – na możliwość późniejszej ingerencji w EGiB i wprowadzenie w ewidencji danych innych niż w funkcjonującej w obrocie prawnym notarialnej umowie sprzedaży działki o nr [...]. Akt notarialny sprzedaży nieruchomości wskazywał bowiem błędną powierzchnię działki nr [...] tj. 0,9379 ha.
W tym kontekście powtórzyć należy, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (por. art. 20, art. 22 i art. 24 u.p.g.k.), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to zatem, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno - techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów (zob.: np. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt III SA 766/98; z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 862/00; z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/16 CBOSA).
Deklaratoryjny charakter ewidencji sprawia, że wpisy i zmiany stanu ewidencyjnego nie kształtują stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny nieruchomości wynikający z innych wskazanych w ustawie źródeł. Powtórzyć należy, że postępowanie ewidencyjne nie służy zatem rozstrzyganiu sporów o treść i zakres podmiotowy danego prawa i z tych względów przez żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji nie można dochodzić (udowadniać) praw właścicielskich, uprawnień do władania nieruchomością lub innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2248/15; 19 października 2011 r., I OSK 1764/10; 12 lipca 2012 r., I OSK 1004/11; CBOSA). Takim sporom i ochronie praw podmiotowych dedykowane są inne tryby realizowane przed sądami powszechnymi.
Z powyższego wywieźć należy, że w niniejszej sprawie podnoszona przez skarżących sprzeczność danych wynikających z notarialnej umowy sprzedaży gruntu i zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków ma charakter pozorny. Czynność sprzedaży gruntu ma charakter cywilny i dotyczy zmian własnościowych gruntu. Informacje zawarte w EGiB, mają charakter publicznego zbioru danych. Nie kreują praw do nieruchomości. Rolą ewidencji jest dokumentowanie aktualnych i autentycznych danych dotyczących gruntów i budynków. Dane dotyczące cech fizycznych gruntu, powierzchni, granic (a takie zostały zmodyfikowane) nie służą bezposrednio kreowaniu uprawnień o charakterze cywilnym. Mają one tworzyć pewny, publiczny zbiór danych dotyczących budynków i nieruchomości. Akt notarialnej sprzedaży nieruchomości, nie może być uznany za zdarzenie prawne sanujące błędny wpis w EGiB. Przedmiotem obrotu prawnego mogą być bowiem wyłącznie istniejące nieruchomości o prawidłowych cechach. Nie jest możliwe zaakceptowanie stanu, w którym wadliwa czynność prawna o charakterze publicznoprawnym (wprowadzenie błędnych danych do EGiB) zostanie sanowana na drodze cywilnoprawnej. Prowadziłoby to bowiem do możliwości kreowania niezgodnego ze stanem rzeczywistym przedmiotu umowy – cech nieruchomości, a tym samym rozporządzania przez właściciela nieistniejącym prawem. Rolą organów administracji jest doprowadzenie rejestrów do stanu zgodnego z prawem – a wiec autentycznego. Ustalenie przez organy oczywistej wadliwości danych EGiB co do punktów granicznych i powierzchni działki musiało prowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawidłową i znajdująca się w odpowiednich zbiorach (PZGiK) dokumentacją. Nie jest możliwe by czynność cywilnoprawna (sprzedaż nieruchomości) stanowiła ekstraordynaryjny tryb zmiany prawidłowo ustalonych danych ewidencyjnych dotyczących działki. Ewentualna wadliwość w rozporządzeniu prawem własności do nieruchomości, może być oceniana we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym.
Zaznaczyć należy przy tym, że Sąd podziela i przyjmuje za własne sformułowane przez WNGIK w odpowiedzi na skargę stanowisko zgodnie z którym EGiB jest specjalnie prowadzonym zbiorem danych m.in. o gruntach, który pełni funkcje informacyjno - techniczne (art. 20 ust. 1pkt 1 u.p.g.k.). Wpisy w EGiB mają charakter deklaratoryjny i potwierdzają przede wszystkim stan wynikający z dokumentów (art. 24 ust. 1 pkt 2 u.p.g.k.). Oznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną w zakresie granic i powierzchni to dane ewidencyjne dotyczące tej działki, określane w przepisach prawa jako: numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych, pole powierzchni ewidencyjnej. Organ wskazał również, a stanowisko to należy zaakceptować, że pole powierzchni działki oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki. Współrzędne punktów granicznych to dane określające ich położenie i używane są do numerycznego opisu granic. Zatem występuje ścisłe powiązanie ww. danych ewidencyjnych dotyczących działki. Organ słusznie zauważył również, że w momencie zbycia działka nr [...] była błędnie oznaczona w EGiB. W konkluzjach, które Sąd podziela i akceptuje - WINGiK wskazał zaś, że przepis § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. nie przewiduje, aby czynność prawna, której przedmiotem było zbycie części nieruchomości, w tym oświadczenia woli (nawet złożone pod wpływem błędu) - mogły być podstawą wykazywania granic działki ewidencyjnej i co za tym idzie jej pola powierzchni.
Odnosząc się do zarzutów procesowych sformułowanych w skardze, wskazać należy, że sprowadzają się one do podważenia prawidłowości zgromadzonych przez organy dowodów oraz ich oceny, tj. braku uwzględnienia przez WINGiK okoliczności sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], na podstawie aktu notarialnego sporządzonego dnia [...] r. repertorium [...]. Zarzutu powyższego nie sposób podzielić. Zarówno materiał aktowy zgromadzony przez organ odwoławczy jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, że WINGiK zapoznał się z ww. źródłem dowodowym i dokonał jego oceny. Organ na żadnym etapie postępowania nie negował okoliczności sprzedaży nieruchomości. Odmiennie od strony ocenił jedynie wpływ tego zdarzenia na wynik postepowania administracyjnego. WINGiK przyjął, że dokonana w formie aktu notarialnego sprzedaż działki nr [...] nie może być podstawą wykazywania przebiegu jej granic ani pola powierzchni. Zaznaczył również, że w toku postępowania administracyjnego WINGIK nie dysponował żadnymi dowodami świadczącymi o zaistnieniu sformalizowanego sporu co do przebiegu linii granicznych działki nr [...] przed właściwym organem lub sądem. Nie można zatem uznać by WINGiK naruszył art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwej i wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jej uchylenia. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.