II SA/Ol 1037/21

II SA/Ol 1037/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1297/22 - Wyrok NSA z 2023-10-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.119 pkt 3, art.134 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art.119 par.1, art.120 par.1, art.121 par.2, art.125 par.1-2, art.126
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Z. K. i B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniami z (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB lub organ I instancji), na podstawie art. 125 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, dalej jako: u.p.e.a.), odmówił Z. K. oraz B. K. (dalej jako: zobowiązani lub strona skarżąca) umorzenia grzywny nałożonej postanowieniem z (...). W uzasadnieniu PINB, przedstawiając stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, podał, że decyzją z (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy) nakazał zobowiązanym, będącym właścicielami zabytkowego budynku, zlokalizowanego w B. przy (...), działki nr (...), nr (...) oraz nr (...), obręb nr (...), wygrodzenie płotem w sposób zapewniający skuteczną ochronę przed wejściem lub wjazdem osób postronnych w strefę niebezpieczną, tj. przestrzeń o wielkości równej co najmniej wysokości ścian zagrożonego katastrofą budynku – adekwatnie do wymiarów ścian od strony północnej, południowej, wschodniej i zachodniej przedmiotowego budynku. Przeprowadzona 12 listopada 2020 r. przez organ I instancji kontrola wykazała niedopełnienie obowiązku objętego wskazaną wyżej decyzją. Upomnieniem z (...) PINB wezwał zobowiązanych do wykonania wskazanego w decyzji obowiązku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia z pouczeniem, że niewykonanie czynności w oznaczonym terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku z tym, że kolejna kontrola dokonana 29 grudnia 2020 r. wykazała brak realizacji egzekwowanego obowiązku, PINB wystawił (...) tytuł wykonawczy, tym samym wszczynając wobec zobowiązanych postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania nakazanych czynności. Następnie postanowieniem z (...) PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania nakazanego obowiązku. Organ I instancji wyjaśnił, że grzywna nakładana w celu przymuszenia nie jest karą, lecz rodzajem skłonienia zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszeniu podlegają umorzeniu. Ponadto w myśl art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. W ocenie organu I instancji treść art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. jest jednoznaczna, a wykładnia celowościowa uprawnia do twierdzenia, że grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Natomiast sam fakt wyzbycia się prawa do własności nieruchomości nie stanowi przesłanki do umorzenia grzywny. Wskazano, że okoliczność niewykonania nałożonego obowiązku została potwierdzona także podczas kolejnych kontroli, w tym ostatniej, przeprowadzonej 9 sierpnia 2021 r., co tym samym uniemożliwia umorzenie grzywny w celu przymuszenia.
Zobowiązani złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 i art. 126 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak jest podstaw do umorzenia grzywny wobec wyzbycia się prawa własności do nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zarzuty, zobowiązani wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podnieśli, że postępowanie organu I instancji jest nieuzasadnione i niespójne. Wskazali, że podstawą nałożenia na nich grzywny było niewykonanie świadczenia niepieniężnego określonego tytułem wykonawczym z (...). Umorzenie postępowania egzekucyjnego świadczy o niemożności dochodzenia wykonania nałożonego obowiązku z powodu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W ocenie zobowiązanych domaganie się zapłaty grzywny w sytuacji, kiedy zaszła zmiana właściciela, organ umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z tytułu wykonawczego będącego podstawą do nakładania kolejnych grzywien pieniężnych w celu wymuszenia świadczenia, jest bezcelowe i niezgodne z prawem. Wskazali, że zgodnie z art. 126 u.p.e.a. w przypadku wykonania obowiązku świadczenia wskazanego w tytule wykonawczym następuje zwrot grzywny. W niniejszej zaś sprawie wykonanie nałożonego obowiązku przez zobowiązanych jest już niemożliwe z powodu sprzedaży nieruchomości.
Postanowieniem z (...) WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie pełni funkcji kary, ale ma charakter przymuszający, tzn. ma skłonić zobowiązanych do wykonania egzekwowanego obowiązku. Jednocześnie wskazano, że z treści art. 125 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że kluczowe dla możliwości umorzenia wymierzonej grzywny jest ustalenie, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jest to jedyna okoliczność, z którą ustawodawca wiąże umorzenie grzywny i brak jest podstaw do orzekania o umorzeniu grzywny na podstawie innych okoliczności niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Natomiast podnoszona przez zobowiązanych okoliczność sprzedaży przedmiotowej nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę przesłanek umorzenia grzywny, bowiem dla umorzenia grzywny wymierzonej w postępowaniu egzekucyjnym istotne jest jedynie ustalenie, czy obowiązek został w całości wykonany. Podkreślono, że przepis u.p.e.a. jest w tym zakresie jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zatem fakt, że zobowiązani nie są już właścicielami przedmiotowego obiektu budowlanego nie może przesądzać o zasadności wniosku o umorzeniu grzywny, gdyż takiej przesłanki nie przewiduje przepis prawa. Ponadto wskazano, że zobowiązanie, które podlega egzekucji powstało w okresie, gdy zobowiązani byli właścicielami nieruchomości.
W skardze na powyższe postanowienie zobowiązani zarzucili naruszenie art. 125 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pomimo zapłaty lub wyegzekwowania grzywny, stronom nie należy się zwrot w przypadku zbycia nieruchomości, a także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niedochowanie zasady proporcjonalności w stosunku do możliwości stron w wykonaniu obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym. Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że zobowiązani wyzbyli się własności przedmiotowej nieruchomości i wraz ze sprzedażą tego obiektu nie mieli już możliwości wykonania nałożonego na nich obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia po wyegzekwowaniu i zbyciu nieruchomości w tym przypadku także straciła rację bytu. Zobowiązani nie wykonają bowiem nałożonego obowiązku wykonania zabezpieczenia obiektu budowlanego z uwagi na utratę prawa własności do nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji pominęły także kwestię samego sposobu zabezpieczenia budynku, aby zabezpieczenie było zgodne z przepisami prawa. Przedmiotowy budynek był pod nadzorem konserwatora zabytków, a zabezpieczenie obiektu zabytkowego wiąże się z uzyskaniem akceptacji zabezpieczenia takiego budynku, co wymaga czasu i uzgodnień. Z kolei w przypadku rozebrania części obiektu (muru) bez zgody konserwatora zabytków, nałożona zostałaby na zobowiązanych kara. Zaznaczono, że były prowadzone konsultacje w sprawie zabezpieczenia, jednakże wobec braku możliwości współpracy, strona skarżąca zdecydowała się na sprzedaż obiektu. Zatem wobec zbycia nieruchomości tytuł wykonawczy stał się bezprzedmiotowy w sprawie i to samo dotyczy żądania wykonania obowiązku z niego wynikającego i wyegzekwowania grzywny.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2557/18, LEX nr 3229784). Celem egzekucji administracyjnej jest bowiem doprowadzenie do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku, nie jest nim natomiast wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. W myśl art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Co do zasady, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.).
Stosownie zaś do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Zatem warunkiem umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie nałożonego obowiązku oraz jej nieuiszczenie lub nieściągnięcie. Brak któregoś z tych elementów powoduje, że wniosek złożony na podstawie art. 125 § 2 u.p.e.a. nie może zostać uwzględniony (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3223/18, LEX nr 2771647). Zaznaczyć przy tym należy, że określony w tytule wykonawczym obowiązek musi zostać w pełni wykonany. Tylko częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. W przypadku realizacji obowiązku przed uiszczeniem grzywny w celu przymuszenia możliwe jest ubieganie się o jej umorzenie (art. 125 § 1 u.p.e.a.), natomiast gdy realizacja obowiązku nastąpi po uiszczeniu grzywny - strona zobowiązana może wystąpić o jej zwrot (art. 126 u.p.e.a.). Jednocześnie z uwagi na fakt, że grzywna w celu przymuszenia, mimo że posiada charakter pieniężny, stanowi - stosownie do zdefiniowanych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. - jeden ze środków egzekucyjnych w egzekucji należności niepieniężnych, nie można uznać, że zastosowanie tego środka ulega przedawnieniu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1521/18, LEX nr 2767985).
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy decyzją z (...) WINB nakazał stronie skarżącej jako właścicielom przedmiotowego budynku, stanowiącego obiekt zabytkowy, wygrodzenie płotem w sposób zapewniający skuteczną ochronę przed wejściem lub wjazdem osób postronnych w strefę niebezpieczną, tj. przestrzeń o wielkości równej co najmniej wysokości ścian zagrożonego katastrofą budynku – adekwatnie do wymiarów ścian od strony północnej, południowej, wschodniej i zachodniej przedmiotowego budynku. W związku z tym, że kontrole przeprowadzone 12 listopada 2020 r. oraz 29 grudnia 2020 r. wykazały, że nałożony obowiązek nie został wykonany PINB, po uprzednim upomnieniu, wystawił (...) tytuł wykonawczy, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w celu wykonania nakazanych czynności. Następnie postanowieniem z (...) PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania nakazanego obowiązku.
Należy przy tym podkreślić, że zobowiązanie, które podlega egzekucji, zostało nałożone na skarżących w czasie, gdy bezsprzecznie byli oni właścicielami tego obiektu. Dopiero bowiem 9 marca 2021 r. nieruchomość ta została sprzedana przez stronę skarżącą, po uprzednim zawarciu 29 grudnia 2020 r. z kupującym warunkowej umowy sprzedaży tej nieruchomości, w związku z prawem pierwokupu, z którego ostatecznie Miasto B. nie skorzystało. Jednocześnie kontrole budynku przeprowadzone 12 listopada 2020 r. oraz 29 grudnia 2020 r., a także (...), tj. w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny, wykazały, że nałożony na stronę skarżącą obowiązek zabezpieczenia przedmiotowego budynku nie został wykonany. W świetle art. 125 § 1 u.p.e.a. nie ma zatem żadnych podstaw do umorzenia nałożonej na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że umorzenie nałożonej grzywny może nastąpić jedynie w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jasność i jednoznaczność tej reguły nie daje możliwości umorzenia grzywny w celu przymuszenia w związku z zaistnieniem jakichkolwiek innych przyczyn niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2343/10, LEX nr 1145586). Tym samym, fakt, że strona skarżąca nie jest już właścicielem nieruchomości nie mógł przesądzać o zasadności wniosku o umorzenie grzywny w trybie art. 125 u.p.e.a., gdyż takiej przesłanki ten przepis nie przewiduje. Okoliczność zmiany właściciela przedmiotowego budynku nie uchyla automatycznie decyzji w przedmiocie nałożonego obowiązku. Czym innym jest też umorzenie grzywny na podstawie art. 125 u.p.e.a., a czym innym umorzenie postępowania egzekucyjnego, w którym taką grzywnę zastosowano. W związku z taką odrębnością, w niniejszym postępowaniu nie można było badać zasadności prowadzonej egzekucji, czy też innych okoliczności związanych z celowością zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia takich, jak brak faktycznej możliwości zabezpieczenia budynku poprzez wejście na nieruchomość należącą do osoby trzeciej. Z punktu widzenia dyspozycji art. 125 u.p.e.a. dla umorzenia grzywny wymierzonej w postępowaniu egzekucyjnym istotne jest jedynie ustalenie, czy nałożony obowiązek został w całości wykonany.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa i nie ma podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.