II SA/OL 1031/23

II SA/Ol 1031/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OZ 357/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 59 ust. 1 pkt 2, 80 ust. 1, art. 82 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. G. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 18 maja 2021 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął złożony przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie (dalej jako: "spółka", "inwestor") wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Farma fotowoltaiczna [...]" na nieruchomościach obejmujących działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]), gmina [...].
Burmistrz [...] (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 16 marca 2023 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przez wnioskodawczynię przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji drobiazgowo opisał przebieg prowadzonego w sprawie postępowania. Motywując podjęcie negatywnego rozstrzygnięcia organ nie zgodził się z wnioskami raportu odnoszącymi się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na krajobraz i dokonał w tym zakresie własnej oceny, podając, że obszar otaczający projektowaną farmę jest pofalowany, co ma znaczny wpływ na zasięg widoczności. Teren ten przylega na długości ok. 400 m do drogi stanowiącej granicę Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Miejscowości O., M. i P., to tradycyjne wsie warmińskie zachowujące czytelny historyczny układ komunikacyjny i charakter zabudowy. Znajdują się w nich wpisane do rejestru zabytki, które organ pierwszej szczegółowo wymienił. Sołectwa P., M. i O. pełnią jako podstawową funkcję osadniczą i rolną, a w uzupełnieniu rekreacyjno-sportową oraz sakralną. Na tym terenie nie ma wielkoobszarowych obiektów przemysłowych. W ocenie organu funkcja podstawowa tego terenu szereguje krajobraz jako wrażliwy. Powierzchnia inwestycji jest znacznie większa od istniejących jednostek przestrzennych. Zakres planowanych zmian spowoduje na obszarze inwestycji utratę zachowania istniejących elementów krajobrazu i zmianę z typowego dla regionu, harmonijnego wiejskiego krajobrazu kulturowego na krajobraz o charakterze przemysłowym. Z uwagi na rozmiar i wygląd nadziemnych elementów farmy, realizacja planowanego przedsięwzięcia spowoduje znaczne negatywne przekształcenie fizjonomii terenu i obniży jego walory estetyczne. Wbrew analizie raportu istniejące zadrzewienia nie przesłonią widoku na projektowaną farmę, tym bardziej, że nie składają się z gatunków zimozielonych, co oznacza, że nie zasłonią przedsięwzięcia w okresie bezlistnym. Skala przedsięwzięcia, planowany rozmiar farmy oraz ukształtowanie terenu (stoki chylące się ku lokalnym drogom) sprawiają, że farma będzie widoczna z wielu punktów i w ciągu widokowym od drogi wojewódzkiej pomiędzy miejscowością M. i P. oraz od wskazanej wcześniej drogi powiatowej. Organ uznał też, że wyznaczenie tylko 7 punktów widokowych w celu stwierdzenia oddziaływania tak wielkiej powierzchniowo inwestycji jest niewystarczające. Organ I instancji podkreślił, że planowane przedsięwzięcie jest realizowane w celu uzyskania korzyści ekonomicznych. Inwestor nie powinien jednak kierować się wyłącznie swoim interesem, ale również wziąć pod uwagę walory terenów, na których planuje realizację farmy fotowoltaicznej. Zaproponowane przez inwestora rozwiązania ze względu na zróżnicowaną rzeźbę terenu nie będą stanowiły wystarczającej bariery ograniczającej widoczności na farmę. W ocenie organu obszar, na jakim planowane jest zamierzenie jest cenny przyrodniczo i krajobrazowo. Występują na nim liczne oczka i cieki wodne oraz zadrzewienia śródpolne. Budowa farmy wraz z infrastrukturą towarzyszącą wpłynie negatywie na unikatową strukturę krajobrazu kulturowego wsi M., O. i P. i trwale zmieni jakość krajobrazu oraz obniży jego walory widokowe. W ocenie organu I instancji w rozpoznawanej sprawie zaszła negatywna przesłanka poprzez negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na krajobraz analizowanego terenu. Planowane przedsięwzięcie wywołuje zaś sprzeciw lokalnej społeczności. Ponadto nie są znane wszelkie uciążliwości wpływające na jakość życia i zdrowie ludzi, a zatem kierując się zasadą przezorności należało wydać decyzję odmowną.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł inwestor, podnosząc, że wskazane przez organ I instancji przesłanki nie mogą stanowić podstawy odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Zarzucono, że organ I instancji przekroczył swobodną ocenę dowodów, uznając, że przedstawione w raporcie badania i analizy w zakresie wpływu na krajobraz oraz warunki życia ludzi były niewłaściwe. Podniesiono też bezzasadne odwołanie się do zasady przezorności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 28 sierpnia 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Farma fotowoltaiczna [...]" na nieruchomościach obejmujących działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] (obręb [...]), [...], [...], [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]), gmina [...]. Kolegium określiło ponadto jakie działania należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia oraz wskazało wymagania dotyczące ochrony środowiska jakie należy uwzględnić w projekcie budowlanym.
W uzasadnieniu decyzji podniosło, że m.in., że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki inwestycyjne graniczą ze sobą oraz z obszarami użytkowanymi rolniczo, głównie jako łąki i pastwiska, a także z niewielkimi kępami śródpolnych drzew. Jedynie od północy działki nr [...], [...] i [...] graniczą ze zwartym kompleksem leśnym. Przedsięwzięcie zaplanowano na niezamieszkałych terenach, na których obecnie znajduje się plantacja topoli szybkorosnącej. Na terenie przewidzianym pod lokalizację omawianej inwestycji nie jest przewidywana wycinka drzew innych niż topola szybkorosnąca, wchodząca w skład plantacji.
Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami Natura 2000 oraz poza innymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, z późn. zm.). Północno-wschodnia granica działki inwestycyjnej o nr [...] przylega na długości ok. 400 m do drogi stanowiącej granicę Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Granice inwestycji będą oddalone od granic działek inwestycyjnych, dzięki czemu zachowana zostanie odległość ok. 500 m od granicy obszaru chronionego krajobrazu. Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Najbliżej położony jest obszar Natura 2000 [...]. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w odległości ok. 2,2 km od wskazanego obszaru. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele, przedmioty ochrony oraz integralność obszarów Natura 2000. Istotny wpływ nie wystąpi ze względu na: rodzaj i charakterystykę inwestycji; lokalizację: przedsięwzięcie zlokalizowane będzie poza obszarami Natura 2000.
Planowana inwestycja nie powoduje też ograniczenia drożności wyznaczonych korytarzy ekologicznych. Kolegium podkreśliło, że przy należytym wypełnieniu warunków wymienionych w decyzji, planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Podkreślono, że decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nie jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji publicznej może odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia jedynie w przypadkach ściśle określonych w ustawie z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przesłanki tej odmowy polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 powyższej ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 tej ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 u. o. p. (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1,3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3 ustawy). Natomiast jeżeli żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.
Przedłożony przez wnioskodawcę raport był zaś przedmiotem analizy dokonanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. Organ ten w toku postępowania nie zakwestionował pod względem merytorycznym zawartych w tym dokumencie danych i wyliczeń, lecz uzgodnił realizację tego przedsięwzięcia a wszystkie wskazane uwagi zostały wzięte pod uwagę i uwzględniono je w ten sposób, że teren pokryty panelami fotowoltaicznymi odsunięty będzie od zabudowy mieszkaniowej o minimum 150 m.
Kolegium wyjaśniło również, że zarzuty podniesione w toku postępowania przez strony i społeczeństwo nie mogły być podstawą do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań do realizacji przedsięwzięcia. Wszystkie powyższe uwagi zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione zostały w ten sposób, że teren pokryty panelami fotowoltaicznymi odsunięty będzie od zabudowy mieszkaniowej o minimum 150 m. Zastosowana będzie też zieleń izolacyjna, ograniczająca widoczność na planowane przedsięwzięcie. Stacje transformatorowe ustawione zostaną tak, aby emitowany przez nie hałas nie przekroczył dopuszczalnych poziomów. Teren przedsięwzięcia nie zostanie w sposób trwały oświetlony. Prace montażowe oraz eksploatacja przedsięwzięcia zostaną tak prowadzone tak, aby ograniczyć uciążliwość dla mieszkańców okolicznych domów, zminimalizować niebezpieczeństwo zanieczyszczenia wód oraz niekorzystnego oddziaływania na faunę i florę.
Skargę na decyzję Kolegium wywiedli A. G. i P. G. (dalej jako: "strona", "skarżący"), wnosząc o uchylenie zakwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
a) art. 10 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej bez umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym,
b) art. 7b w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie stanu rzeczywistego i oparcie rozstrzygniecie na niezweryfikowanych przez organ rozstrzygający sprawę okolicznościach z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
c) art. 8 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wynikające ze zignorowania interesów i praw obywateli, zlekceważenia uwzględnianej przez mieszkańców okolicznych terenów przy podejmowaniu istotnych życiowo decyzji Strategii Rozwoju Gminy [...], w którym zapewniony jest kierunek rozwoju Gminy [...] w stronę turystyki, promowania gospodarstw rodzinnych, lokalnej przedsiębiorczości, zaś w odniesieniu do instalacji fotowoltaicznych ukierunkowanie na instalacje małe, zapewniające realizację potrzeb mieszkańców,
d) art. 77 kpa w zw. z art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wydanie decyzji w oparciu o subiektywne, stronnicze i nierzetelne materiały przedstawione przez stronę zainteresowaną uwzględnieniem jej wniosku w celu umożliwienia jej realizowania inwestycji z pokrzywdzeniem strony skarżącej i wbrew interesowi społecznemu,
e) art. 78 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji w sposób odmienny od decyzji organu 1 instancji bez rozpoznania wniosków dowodowych zgłoszonych w trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, a także zignorowanie zgłoszonego przez stronę wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej,
l) art. 79a kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez pominięcie obowiązków wynikających z tego przepisu,
g) art. 80 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez dokonanie wybiórczej i stronniczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przejawiające się uwzględnieniem i uczynieniem podstawą rozstrzygnięcia reformatoryjnego dokumentu prywatnego, a jednocześnie pominięcie zastrzeżeń innych stron postępowania zgłoszonych wobec jego treści w trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji,
h) art. 84 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że dokument prywatny może zastąpić opinię biegłego w zakresie przedstawienia wiadomości specjalnych, podczas gdy uznanie przez organ, że wymagane jest przeanalizowanie wiadomości specjalnych obligowało do powołania biegłego, którego opinia wydana w sposób bezstronny i obiektywny mogła stanowić dowód w postępowaniu.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na pominięciu w rozstrzygnięciu wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, gdyż społeczność lokalna sprzeciwia się inwestycji, a podnoszone argumenty są przekonujące i skutecznie podważające stronnicze ustalenia inwestora, nadto uwzględnić należy, że sprzeciw lokalnej społeczności skierowany jest głównie na ochronę przyrody, krajobrazu, wartości istotnych dla społeczeństwa, a w nieznacznym tylko zakresie w kierunku własnych interesów oraz pominięciu ustaleń studium zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], które nie przewiduje inwestycji przemysłowych, a tym samym daje mieszkańcom wskazówki co do możliwości inwestowania i kierunku rozwoju, co przy realizacji decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie traci jakiekolwiek znaczenie.
b) art. 62 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia i kumulacji jego oddziaływania na życie i zdrowie ludzi oraz bezkrytyczne zaakceptowanie pobieżnej analizy problemu oddziaływania przedstawionej przez inwestora, który zbagatelizował skalę inwestycji i pominął inne aspekty, a także nie analizował kumulowania się oddziaływań na skutek występowania w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia innych farm.
c) art. 6 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez zlekceważenie zasady prewencji, przezorności oraz ostrożności, którym organ I instancji nadał prawidłowe znaczenie i niezasadne uznanie za priorytetowe cele gospodarcze inwestora.
3. naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie
a) art. 5 w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji, która narusza obowiązek zapewniania ochrony środowiska w sposób uwzględniający zasadę zrównoważonego rozwoju,
b) art. 23 poprzez wydanie decyzji, która uniemożliwi kontynuowanie działalności gospodarstwa rodzinnego prowadzonego przez skarżących,
c) art. 32 poprzez wydanie decyzji naruszającej równowagę stron ze względu na uczynienie priorytetowym dowodu, którego przeprowadzenie wymaga bardzo dużych środków finansowych, czyli Raportu oddziaływania na środowisko i kontrraportu mającego w tożsamy sposób przedstawić odmienne argumenty,
d) art. 74 poprzez wydanie decyzji, której realizacja destrukcyjnie wpłynie na środowisko,
e) art. 65 ust. 1 i 5 poprzez wydanie decyzji, której skutkiem będzie utrata źródła zarobkowania przez skarżących,
f) art. 68 poprzez wydanie decyzji, której realizacja wpłynie destrukcyjnie na stan zdrowia skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 31 stycznia 2024 r. M. W. (dalej jako: "uczestnik") działając przez pełnomocnika wniosła o przyjęcie i uwzględnienie w toku postępowania jej stanowiska jako strony postępowania. Zwróciła się o dopuszczenie dowodu z:
1) projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej jej nieruchomości z decyzją zmieniającą z 7 sierpnia 2023 r. na okoliczność negatywnych dla niej konsekwencji planowanej inwestycji, a także pominięcia przez Kolegium faktu znajdowania się inwestycji na terenie udokumentowanych Głównych Zbiorników Wód Podziemnych nr [...],
2) informacji Nadleśnictwa W. o zinwentaryzowanych na terenie Leśnictwa S. i D., czyli na terenie planowanej inwestycji, zwierzętach, na okoliczność zatajenia przez inwestora w Raporcie oddziaływania na środowisko faktu i znaczenia terenu, który ma być zajęty przez inwestycję, dla zwierząt i sprzeczne z rzeczywistością wskazanie, że nie występują tam zwierzęta w zauważalnej ilości.
W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2024 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skarżący bezzasadnie podważają wartość raportu z uwagi na jego charakter jako dokumentu prywatnego. Podkreślił, że wobec braku podważenia wartości raportu organ nie ma prawa samodzielnie uznać, że nie ma możliwości realizacji proponowanego wariantu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku" lub "ustawa".
Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Z kolei według z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się m.in. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Stosownie zaś do art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zaś uzyskanie tejże decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Według art. 78 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w przypadku gdy jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:
1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;
2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3a, 10-19 i 21-28, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b, chyba że – w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisk;
3) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, chyba że – w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 78 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku).
Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Według natomiast art. 81 ustawy jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5, oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 81 ust. 1 ustawy).
Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy).
Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3 ustawy).
Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika zatem, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, ma natomiast charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W myśl powyższych unormowań przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia stanowią:
- niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.),
- odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 tej ustawy)
- brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż wariant proponowany przez wnioskodawcę jeżeli w stosunku do proponowanego zaistniały przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji (art. 81 ust. 1 u.i.o.ś.),
- wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 81 ust. 2 u.i.o.ś.),
- wykazanie, że przedsięwzięcie może wpływać negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 Prawa wodnego (art. 81 ust. 3 u.i.o.ś.) (vide: wyrok WSA w Lublinie z 6 czerwca 2023 r., II SA/Lu 285/23, dostępny w CBOSA).
Sporne przedsięwzięcie stosownie do § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Polega ono na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 170 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Całkowita powierzchnia działek inwestycyjnych wynosi do 430 ha, ale sama powierzchnia gruntów zajętych przez instalację wyniesie do 259 ha.
Powtórzyć należy zatem, że kluczowe dla charakteru podjętego rozstrzygnięcia jest to, że nie stanowi ono decyzji uznaniowej. Tym samym odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji konkretnego przedsięwzięcia może nastąpić tylko w przypadku spełnienia negatywnych, zaprezentowanych wyżej, przesłanek jej wydania. Kolegium, opierając się na ustaleniach Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko "Farma fotowoltaiczna [...]", dokonało prawidłowej analizy tych przesłanek, dochodząc do właściwego wniosku o braku ich zaistnienia w sprawie.
Kolegium słusznie wskazało, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki inwestycyjne graniczą ze sobą oraz z obszarami użytkowanymi rolniczo, głównie jako łąki i pastwiska, a także z niewielkimi kępami śródpolnych drzew, za wyjątkiem strony północnej, gdzie działki nr [...], [...] i [...] graniczą ze zwartym kompleksem leśnym. Inwestycja przewidziana jest na terenach niezamieszkałych, na których obecnie znajduje się plantacja topoli szybkorosnącej. Farma fotowoltaiczna będzie obiektem niewysokim – do 5 m. Panele fotowoltaiczne nie mają kontrastowego koloru w stosunku do tła powierzchni ziemi. Zastosowane zostaną elewacje stacji transformatorowych w stonowanych kolorach. Na obszarze inwestycyjnym nie jest przewidywana wycinka drzew innych niż topola szybkorosnąca wchodząca w skład plantacji. Ponadto planuje się częściowe obsadzenie granicy inwestycji rodzimymi krzewami o szerokości 1 m.
Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami Natura 2000 oraz poza innymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, z późn. zm.). Północno-wschodnia granica działki inwestycyjnej o nr [...] przylega na długości ok. 400 m do drogi stanowiącej granicę Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]". Inwestycji będzie oddalona od granicy obszaru chronionego krajobrazu o około 500 m. Inwestycja planowana jest poza obszarami Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Najbliżej położony jest obszar Natura 2000 [...]. Przedmiotowa inwestycja znajduje się w odległości ok. 2,2 km od wskazanego obszaru. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele, przedmioty ochrony oraz integralność obszarów Natura 2000. Istotny wpływ nie wystąpi ze względu na: rodzaj i charakterystykę inwestycji; lokalizację: przedsięwzięcie zlokalizowane będzie poza obszarami Natura 2000; rodzaj i skalę oddziaływania na gatunki zwierząt, gatunki roślin oraz siedliska przyrodnicze dla ochrony których wyznaczone zostały obszary Natura 2000.
Natomiast według mapy korytarzy ekologicznych w Polsce opracowanej przez Zakład Badania Ssaków PAN w Białowieży (obecnie Instytut Biologii Ssaków) teren inwestycji leży poza korytarzami istotnymi dla populacji dużych ssaków leśnych oraz spójności siedlisk leśnych i wodno-błotnych w skali krajowej i kontynentalnej. Planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia drożności wyznaczonych korytarzy ekologicznych. Ponadto inwestycję podzielono na 5 oddzielnych podzespołów, pomiędzy którymi zwierzęta będą mogły się przemieszczać. Obejście powierzchni tych podzespołów nie powinno stanowić istotnej przeszkody dla większych zwierząt. Dodatkowo przyjęto działania minimalizujące dla mniejszych i średniej wielkości zwierząt polegające np. na zachowaniu min. 10-20 cm prześwitu między dolną krawędzią ogrodzenia, a powierzchnią ziemi, co spowoduje, że cały obszar inwestycji będzie dostępny dla małych i średniej wielkości zwierząt. Inwestor przewidział również, żeby nie kumulować barier migracyjnych, w tym żeby ogrodzenie inwestycji nie znajdowało się w sąsiedztwie dróg asfaltowych czy zwartej zabudowy okolicznych miejscowości, tak aby zwierzęta obchodzące teren inwestycji nie były zmuszone wbiegać na drogę czy wkraczać na teren zabudowy. Zachowane odległości są na tyle duże, że pozwalają zwierzętom na bezpieczne obejście w/w miejscowości oraz nie zmuszają do wtargnięcia ich bezpośrednio na drogę asfaltową.
Ponadto na terenach przeznaczonych pod inwestycję nie zidentyfikowano cennych zbiorowisk roślinnych. Na rozpatrywanym obszarze badań nie zinwentaryzowano płatów chronionych siedlisk przyrodniczych z Załącznika I Dyrektywy Siedliskowej. Na terenie będącym przedmiotem badań nie zinwentaryzowano stanowisk gatunków roślin i grzybów, które są objęte ochroną według krajowego rozporządzenia, ani gatunków z wpisanych do Załącznika II Dyrektywy Siedliskowej. Zwrócono przy tym uwagę, że teren planowanego przedsięwzięcia jest poddany znacznej antropopresji, w cyklu co kilka lat jest w całości wycinany. Jest to obszar, na którym znajduje się plantacja topoli szybkorosnącej, co sprawia że jest nieatrakcyjny pod kątem entomologicznym. W wyniku przeprowadzonych badań odnaleziono 3 gatunki trzmieli, które są w kraju, jak i na omawianym obszarze pospolite.
Co istotne, inwestor przewidział azyle dla zwierząt, pozostawiając na swoich działkach miejsca wolne od inwestycji, tak aby zapewnić im dogodne miejsca do bytowania i rozmnażania. Na obszarze wyłączonym znajduje się kilkanaście miejsc, na których znajdują się dogodne warunki do rozmnażania się płazów, wszystkie te miejsca zostały wyłączone z obszaru posadowienia paneli fotowoltaicznych. Bezpośrednie otoczenie planowanej inwestycji charakteryzuje się naturalną strukturą siedlisk, które są wykorzystywane przez płazy. Ponadto analizowany teren nie jest miejscem atrakcyjnym dla nietoperzy, chociaż w Raporcie stwierdzono jakie gatunki nietoperzy występują w terenie. Podczas kontroli terenowych nie zarejestrowano ssaków naziemnych, które objęte są w kraju ochroną ścisłą. W trakcie prac terenowych stwierdzono jedynie ślady występowania gatunków objętych ochroną częściową. Ze względu na wyłączenie z obszaru inwestycji najcenniejszych przyrodniczo obszarów (tereny podmokłe) wraz z buforem oraz znaczną ilość dogodnych miejsc do rozrodu dla tych gatunków w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanego terenu, planowana inwestycja nie powinna znacznie oddziaływać na lokalne populacje ssaków. Bezpośredni obszar pod posadowienie paneli fotowoltaicznych (porośnięty topolą szybkorosnącą) jest nieatrakcyjny dla ptaków i ogranicza się do występowania gatunków pospolitych. Jednak naturalne obniżenia (wyłączone z posadowienia paneli) wypełnione wodą stanowią atrakcyjne miejsce dla rozrodu i występowania chronionych gatunków ptaków.
Jednak wszystkie obecnie dogodne żerowiska w postaci podmokłych obniżeń dla takich gatunków jak np. orlik krzykliwy, bocian czarny czy błotniak stawowy są wyłączone z obszaru planowanej inwestycji i nie będą w żaden sposób zagospodarowane. W tym kontekście należy mieć też na uwadze, że z terenu działek inwestycyjnych wyłączono obszar o powierzchni ok. 170 ha, pozostawiając w ten sposób również żerowiska tego gatunku. W Raporcie zauważono również, że orlik krzykliwy jest gatunkiem polującym na terenach otwartych, a obecnie na obszarze przeznaczonym pod inwestycję znajduje się monokulturowa uprawa topoli szybkorosnącej (Fot. 5, 6 i 7), co w praktyce znacznie utrudnia, a w sezonie wegetacyjnym wręcz uniemożliwia i wyklucza ten obszar z areału łowieckiego. Z całą pewnością zatem teren ten nie może być kluczowym żerowiskiem dla tego gatunku. Nie wszystkie nieużytki są atrakcyjnym żerowiskiem dla orlika krzykliwego, ponieważ do brzegów prawie wszystkich obniżeń z wodą posadzono topole szybkorosnącą, a niewielki obszar pomiędzy brzegiem tych obniżeń/zbiorników, a obszarem plantacji przez wiele ostatnich lat był poddawany silnej sukcesji wtórnej roślinności zielnej, w tym w wielu przypadkach trzciny (która dorasta do 4 metrów wysokości i jest największą rośliną zielną we florze Polski) oraz drzew i krzewów. Zarośnięty obszar uniemożliwia również skuteczne polowanie orlika krzykliwego. Orliki krzykliwe wedle analiz autorów raportu na przedmiotowym obszarze nie zachowują się tak jak wcześniej wspomniany orlik z Doliny Biebrzy i regularnie polują w buforze 250 m od zabudowy, w związku z tym nadal mają czynne rewiry w sąsiedztwie planowanej inwestycji.
Słusznie zauważył inwestor, że przy odpowiednim planowaniu inwestycji część gatunków powinna odnieść korzyść ze zmiany sposobu użytkowania terenu. Powierzchnia gruntu zostanie pozostawiona do naturalnej sukcesji, z całą pewnością bez celowego podsiewania traw – dzięki temu w przestrzeniach pomiędzy panelami wykształcą się półnaturalne murawy złożone z rodzimych gatunków, dostosowanych do siedliska. Pamiętać bowiem należy, że farma fotowoltaiczna nie stanowi zwartego terenu paneli, lecz między ich rzędami pozostawione są duże powierzchnie terenów zielonych. Ponadto, w obecnych warunkach częstych susz, zacienienie terenu może nawet sprzyjać utrzymywaniu wody i rozwijaniu bioróżnorodności roślin cieniolubnych.
Wskazać należy, że głównym argumentem oponentów inwestycji są względy estetyczne i krajobrazowe, gdyż miejsce dotychczasowej plantacji topoli pokryte zostanie konstrukcjami wspierającymi panele fotowoltaiczne. Zgodzić się jednak należy z Kolegium, że okoliczność ta nie mogła w realiach niniejszej sprawy stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Ponadto podkreślenia wymaga, że nie każdy rodzaj znaczącego oddziaływania na krajobraz uzasadnia odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 81 ust. 1 u.o.ś. W świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku za niewystarczające do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań uznać należy sam fakt negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym przede wszystkim na krajobraz. Okoliczność taka, sama w sobie, nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 czerwca 2023 r. II SA/Lu 285/23; dostępny CBOSA).
Stwierdzony zaś w raporcie oddziaływania na środowisko stopień tego oddziaływania nie może być – co prawidłowo oceniło Kolegium – powodem wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Zaproponowany wariant realizacji przedsięwzięcia nie wpłynie znacząco negatywnie na środowisko. W konkluzji Raportu o oddziaływaniu na środowisko jednoznacznie wskazano, że z punktu widzenia potencjalnego oddziaływania planowanej elektrowni fotowoltaicznej na przyrodę, w tym zwłaszcza florę i faunę, wybraną lokalizację należy ocenić bardzo pozytywnie. Budowę planuje się na terenie ubogim przyrodniczo, ponadto wprowadzono działania mające na celu zminimalizowanie oddziaływania elektrowni na miejscową faunę. W raporcie zamieszczono propozycje działań zapobiegających, zmniejszających i kompensujących potencjalne negatywne oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W Raporcie podkreślono, że elektrownia fotowoltaiczna służy do produkcji energii elektrycznej wykorzystując energię promieniowania słonecznego. Jest to jedyna technologia konwersji energii odnawialnej, która jest w pełni pasywna. Zjawisko konwersji fotowoltaicznej jest bezgłośne, bezwibracyjne oraz nieposiadające skutków ubocznych. Analizując zaś wartość przyrodniczą, kulturowa i krajobrazową badanego obszaru oraz potencjalny wpływ planowanej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska oraz warunki życia i zdrowie ludzi, należy stwierdzić, że inwestycja nie będzie wywoływać znaczącego negatywnego oddziaływania na poszczególne komponenty otaczającego środowiska (tak: Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko).
Wskazać jednak przede wszystkim należy, że raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie będą uznane za gołosłowne, jeżeli są poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (vide: wyrok NSA z 12 listopada 2019 r., II OSK 3179/17, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie zaś skarżący nie przedstawili kontrraportu, nie podważając skutecznie ustaleń dokonanych we wskazanym raporcie. Nie jest przy tym zasadne podnoszenie argumentów o wysokich kosztach takiego raportu. Jeśli strona chce skutecznie podważyć ustalenia raportu to powinna przedstawić dokument o podobnej wartości merytorycznej, same ogólne stwierdzenia nie są bowiem wystarczające do jego zakwestionowania. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym, a nie urzędowym, co nie oznacza jednak, że musi być poddany ocenie przez biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 2316/15, dostępny w CBOSA).
Sąd – podobnie jak Kolegium – zaś mógł dokonać jedynie oceny formalnej a nie merytorycznej przedłożonego raportu i w tym aspekcie nie dopatrzył się żadnych uchybień. Zgodzić się należy z inwestorem oraz organem odwoławczym, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem, uprawnień do kwestionowania raportu pod kątem merytorycznym, w zakresie wiadomości specjalnych, nie posiada również sąd administracyjny w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2022 r., II SA/Po 322/21: "Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu, a może go oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, kompletności i spójności, czyli czy raport spełnia wymagania ustawowe co do jego zawartości (treści) w rozumieniu art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko" (podobne stanowisko zawarto z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2021 r., IV SA/Wa 2480/20; orzeczenia dostępne w CBOSA). Oceniając raport pod tym kątem przyjąć należy za Kolegium, że jest on kompletny, spójny, logiczny i spełnia wymagania ustawowe.
Niezasadne są zatem zarzuty skarżących dotyczące naruszenia 62 ust. 1a ustawy o udostepnieniu informacji o środowisku w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jak również naruszenia art. 84 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że dokument prywatny może zastąpić opinię biegłego. Ponadto nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na pominięciu w rozstrzygnięciu wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, gdyż społeczność lokalna sprzeciwia się inwestycji. Jak już wskazano wobec ustaleń poczynionych przez organy oraz mając na uwadze charakter inwestycji i dokładny Raport o odziaływaniu tej inwestycji na środowisko, niewystarczające są ogólne zarzuty dotyczące negatywnego jej oddziaływania na środowisko i działki sąsiednie. Nie jest również argumentem prawnym niezadowolenie społeczności lokalnej. Trzeba przy tym dodać, że osoby biorące udział w postępowaniu z udziałem społeczeństwa wniosły swoje uwagi i zostały one uwzględnione w ten sposób, że teren pokryty panelami fotowoltaicznymi odsunięty będzie od zabudowy mieszkaniowej o minimum 150 m. Zastosowana będzie też zieleń izolacyjna, ograniczająca widoczność na planowane przedsięwzięcie. Stacje transformatorowe ustawione zostaną tak, aby emitowany przez nie hałas nie przekroczył dopuszczalnych poziomów. Teren przedsięwzięcia nie zostanie w sposób trwały oświetlony. Prace montażowe zaś oraz eksploatacja przedsięwzięcia zostaną tak prowadzone tak, aby ograniczyć uciążliwość dla mieszkańców okolicznych domów, zminimalizować niebezpieczeństwo zanieczyszczenia wód oraz niekorzystnego oddziaływania na faunę i florę. Dodać należy również, że nie mamy tu do czynienia z naruszeniem art. 62 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ sporna inwestycja nie będzie oddziaływać na zabudowania mieszkalne. Ponadto w Raporcie odniesiono się szczegółowo do kwestii zagrożenia środowiska w sytuacji wystąpienia poważnej awarii. Zagrożenie do nie jest wysokie, przewidziano stosowne środki zaradcza. Zagrożenie to będzie zamykać się w granicach działki inwestora.
Dalej wskazać należy, że podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji spornego przedsięwzięcia nie mogą być zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego. Podobnie niedopuszczalne jest badanie zgodności planowanej inwestycji z założeniami Strategii Rozwoju Gminy [...] do roku 2030 przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] 31 maja 2022 r. Uchwała w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy [...] do roku 2030 nie jest również aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP który podlegałby ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym i którego wejście w życie było uzależnione od takiego ogłoszenia. Nie jest to akt prawa miejscowego i żaden przepis szczególny nie przewiduje obowiązku jego publikacji. Strategia jest planem działania gminy, aktem programowym, o charakterze w dużej mierze postulatywnym, który nie kreuje skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków, zewnętrznych wobec organu adresatów [...]. Określenie celów operacyjnych strategii nie ma charakteru wypowiedzi normatywnej (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 13 kwietnia 2023 r., II SA/Ol 71/23, dostępny w CBOSA).
Słusznie również podniósł inwestor, że fakt znajdowania się inwestycji na terenie udokumentowanych Głównych Zbiorników Wód Podziemnych nie został zatajony. Na teren objęty granicami planowanej inwestycji nachodzi GZWP nr [...] - Subzbiornik [...] (udokumentowany) oraz GZWP nr [...] - Zbiornik [...] (udokumentowany), co zostało wskazane na str. 64 Raportu.
Dodać należy również, że przedmiotowa inwestycja została uzgodniona postanowieniem z 31 stycznia 2022 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (akta adm., k. – 21). Organ uzgadniający dokonał analizy Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, nie kwestionując jego ustaleń i wyliczeń. Sformułowane zaś przez niego uwagi zostały uwzględnione w decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania.
Niedopuszczalna natomiast byłaby odmowa wydania decyzji środowiskowej z uwagi na zasadę prewencji, która nie stanowi samoistnej negatywnej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia. Dlatego też zarzut skarżących w tym zakresie jest niezasadny. Słusznie wskazuje inwestor w piśmie procesowym z 30 lipca 2024 r., że wpływ farm fotowoltaicznych na środowisko, w tym faunę i florę oraz ludzi jest dobrze zbadany, a obiekty takie powstają od wielu lat. Nie jest zatem tak, że mamy do czynienia z jakąś nową technologią, której oddziaływanie jest nieznane i wymagałoby to zachowania ostrożności na gruncie zasady przezorności. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 191 TFUE jest również chybiony.
Wobec poczynionych ustaleń i zaprezentowanych rozważań nie można podzielić też zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie określonym w skardze. W szczególności podkreślić przy tym należy, że większość tych przepisów nie ma zastosowania wprost, lecz są realizowane poprzez regulacje ustawowe, których zastosowania dochował w niniejszym postępowaniu organ. W obliczu zmian klimatu i konieczności odejścia od źródeł kopalnych i konieczności rozwoju budowy instalacji OZE, trudno przyjąć, że zaskarżona decyzja narusza art. 5 Konstytucji RP poprzez naruszenie zapewnienia obowiązku ochrony środowiska poprzez pominięcie zasady zrównoważonego rozwoju. Słusznie podnosi inwestor, że nie można się zgodzić także, iż powstanie przedmiotowej farmy uniemożliwi działalność gospodarczą skarżących. Skarżący nie wykazali żadnego tego rodzaju oddziaływania. Farmy PV, jak i farmy wiatrowe są obecnie powszechnie lokalizowane na terenach rolnych, nie wpływając istotnie na funkcjonowanie terenów sąsiednich. Jednocześnie skarżący mają prawo wykonywania działalności gospodarczej wyłącznie na terenie swojej nieruchomości, a do nieruchomości, gdzie realizowana jest farma, prawo to im nie przysługuje. Brak jest przepisu prawa, który chroniłby oczekiwanie skarżących, że będą mogli prowadzić swoją działalność w sąsiedztwie terenów rolnych, niezabudowanych. Co więcej, interes ten ustawodawca wprost wyłącza na gruncie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Zgodnie bowiem z tym przepisem przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ustawodawca wyłączył tu więc zasadę dobrego sąsiedztwa.
Podobnie sąd nie dopatrzył się naruszenie art. 10 § 1 i 79a. kpa. Kolegium bowiem wydało decyzję bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, nie musiało więc zawiadamiać stron o zakończeniu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodzić się należy z inwestorem, że art. 79a kpa nie miał zastosowania w niniejszej sprawie w ramach procedury przed organem odwoławczym, a ponadto – z uwagi na jego treść – art. 79a k.p.a. służy inwestorowi, a nie innym stronom sprzeciwiającym się inwestycji w przypadku spełnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej.
Na zakończenie wskazać należy, że działka skarżących o nr [...], na której prowadzą działalność rekreacyjną (gospodarstwo agroturystyczne i hodowla koni), znajduje się w odległości około 150 m od planowanej lokalizacji paneli na działce inwestycyjnej. Z Raportu wynika, że inwestycja w fazie eksploatacji nie będzie źródłem hałasu przekraczającego dopuszczalne normy.
Dysponowanie zaś przez uczestnika postępowania samą decyzją o warunkach zabudowy, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż teren ten nie jest jeszcze zabudowany. W przypadku legalnej zabudowy działki uczestnika (po uzyskaniu pozwolenia na budowę), inwestor będzie musiał tę okoliczność uwzględnić w pozwoleniu na budowę i oddalić panele od tej zabudowy na 150 m zgodnie z zapisami zaskarżonej decyzji (pkt II ppkt 2 lit. b).
Reasumując, w świetle zaprezentowanych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie oraz w odniesieniu się do zarzutów stron. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.