II SA/Ol 1031/21

II SA/Ol 1031/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1820/22 - Wyrok NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art.  29 ust. 1, art. 48 ust. 1-5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25, art. 39
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 roku sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Mrągowie (dalej: "PINB", "organ I instancji") w dniu 19.07.2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie posadowienia domku holenderskiego na działce [...] obręb [...] przez
W. K. bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm), wstrzymał prowadzenie robót budowalnych przy budowie tymczasowego tzw. "domku holenderskiego" o funkcji rekreacyjnej
o powierzchni zabudowy ok. 39,74 m² wraz z tarasem w kształcie litery "L"
o powierzchni zabudowy ok. 51,10 m² posadowionego na działce nr [...] obr. [...], bez pozwolenia na budowę. Poinformowano nadto o możliwości wniesienia wniosku
o legalizację ww. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania budowy, pod rygorem wydania decyzji
o rozbiórce obiektu budowlanego.
Na to postanowienie W. K. (dalej jako: "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył zażalenie podnosząc, że w 2012 r. działając jako pełnomocnik ówczesnej małżonki dokonał zgłoszenia budowy (robót budowlanych) tymczasowego obiektu przeznaczonego do realizacji zamierzonej budowy obiektu stałego, który przez działania Gminy Mikołajki nie został zrealizowany. Obiekt posadowiony po dokonanym zgłoszeniu na działce [...] jest obiektem tymczasowym. Zarzucono, że wstrzymanie robót budowalnych może mieć miejsce tylko, gdy zaistnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego związanej z ustaleniem, że roboty budowlane są realizowane niezgodnie z prawem, co w tej sprawie nie miało miejsca.
Postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3, art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że PINB wszczął
z urzędu postępowanie w sprawie tzw. "domku holenderskiego" o funkcji rekreacyjnej posadowionego przez Skarżącego na działce nr [...] obr. [...], bez wymaganej przepisami prawa decyzji pozwolenia na budowę. W dniu 01.07.2021 r. organ przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalił, że w 2012 r. właściciel posadowił na stopach betonowych na działce nr [...] obr. [...], bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, domek (przyczepę) holenderską o wymiarach 10,80 m x 3,68 m = 39,74 m². Do obiektu doprowadzono przyłącze: elektryczne, wodne i kanalizacyjne, a przed wejściem do obiektu wykonano taras o konstrukcji drewnianej posadowiony na stopach betonowych, w kształcie litery "L" o wymiarach (10,80 x 3,00 m + 6,68 x 2,8 m) = 51,10 m². Obiekt wyposażono w salon z aneksem kuchennym, łazienkę i dwie sypialnie. Skarżący wyjaśnił, że to on jest inwestorem, przy czym podał, że dokonał wymaganego zgłoszenia. Podkreślił, że zgłoszenie budowy obiektu z dnia 24.05.2012 r. przesłał do Urzędu Miasta i Gminy w Mikołajkach, który wraz z pismem przewodnim
z 04.06.2012 r. przekazał je do Starostwa Powiatowego w Mrągowie. Ustalono, że do wskazanego zgłoszenia Starosta Mrągowski (dalej jako: "Starosta") decyzją z dnia 11.06.2012 r. nr AB.6743.5.51.2012 zgłosił sprzeciw.
Przytoczono treść art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: p.b.), zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 28 ust 1. p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Podstawową formą reglamentacji stosowaną na etapie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 12 p.b. pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a. zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Upoważnia ona inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie (art. 3 pkt 6) oraz na przebudowie, montażu, remoncie i rozbiórce tych obiektów (art. 3 pkt 7).
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że posadowienie domku holenderskiego na bloczkach betonowych o powierzchni zabudowy 39,74 m² (bez tarasu), a 90,84 m² (z tarasem), mając na uwadze jego przeznaczenie (letniskowe), parametry, oraz fakt, że nie jest to żaden z obiektów wymienionych przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 p.b., w analizowanym przypadku wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia jak wskazuje pełnomocnik Skarżącego. Wyjaśniono nadto, że zgłoszenie złożone w 2012 r., na które powołano się w zażaleniu, jest nieskuteczne, gdyż decyzją z 11.06.2012 r. nr AB.6743.5.51.2012 Starosta wniósł sprzeciw. Wbrew twierdzeniom Skarżącego decyzja o sprzeciwie została doręczona stronie (duplikat dowodu doręczenia w aktach sprawy). Wobec powyższego prawidłowo wdrożona została procedura wynikająca z art. 48 p.b.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł pełnomocnik Skarżącego. W pierwszej kolejności wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA, gdyż wydane zostało
w sprawie uprzednio rozstrzygniętej w drodze tzw. milczącej zgody, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 ust. 1 pkt 3 KPA. Organ odwoławczy winien był orzec nieważność postanowienia organu I instancji, alternatywnie zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, że dla posadowienia tymczasowego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę oraz przyjęcie - wbrew zgłoszeniu - że posadowiony obiekt ma charakter rekreacyjny letniskowy, podczas gdy faktycznie miał stanowić i nadal stanowi, jeśli realizacja inwestycji stanie się możliwa, zaplecze przyszłej budowy stałego obiektu, dla którego Skarżący uzyskał niezbędne zgody, warunki, uzgodnienia i pozwolenia, a której nie mógł dotychczas zrealizować wyłącznie z winy Gminy Mikołajki, która przez 13 lat nie wykonała swojego zobowiązania do przeniesienia rurociągu, blokującego jakiekolwiek prace budowlane (protokół z zobowiązaniem w aktach administracyjnych sprawy);
- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 29 ust. 1 pkt. 12 w związku z art. 3 pkt. 6 oraz w związku z art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne i arbitralne uznanie, że obiekt (o charakterze rzekomo letniskowym czy rekreacyjnym) posadowiono bez zezwolenia i że - w konsekwencji - wymagane było dla jego posadowienia uzyskanie pozwolenia budowlanego, a w jego braku - nakazanie rozbiórki lub narzucenie horrendalnej opłaty legalizacyjnej, czym organy chcą zrekompensować Gminie brak wpływów z umowy dzierżawy, do zawarcia której Gmina nie zdołała zmusić Skarżącego;
- nie zbadanie sprawy i nie wzięcie pod uwagę całokształtu dokumentacji, ani też nie odniesienie się do zarzutów i argumentów przedstawionych przez Skarżącego w zażaleniu, w konsekwencji naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, to jest art. 7 w związku z art. 6 KPA oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu skargi podano, że nigdy nie została doręczona decyzja
o sprzeciwie co do wniesionego zgłoszenia - rzekomo z dnia 11 czerwca 2012 roku AB.6743.5.51.2012, czy z dnia 24 lipca 2012 roku. Od blisko 10 lat Skarżący funkcjonował w przekonaniu, że tymczasowo posadowiony obiekt odpowiada wymogom prawa. Z uwagi na to, że nigdy nie otrzymał decyzji, nie można jej uznać za prawomocną, a sytuację prawną należy wobec niego zakwalifikować jako milczącą zgodę organu. Wskazał, że podjęte działania po takim okresie są wynikiem donosu Gminy Mikołajki, która rewanżuje się Skarżącemu za to, że ten złożył skargę na bezczynność Gminy dotyczącą przenosin instalacji kanalizacyjnej zgodnie ze zobowiązaniem Gminy z 2008 r. oraz odmówił zawarcia umowy dzierżawy niebędącego własnością Gminy pasa wybrzeża (10 m²) przy promenadzie i pomoście należącym do Skarżącego za horrendalnie wysoką i nie uzasadnioną cenę (ok. 4 tys. zł za sezon), przy czym ten sam grunt został oddany Skarżącemu do korzystania przez właściciela, czyli Wody Polskie za kwotę wielokrotnie niższą (Skarżący płaci za obszar nabrzeża
i wód o łącznej powierzchni ok 90 m² - 330 zł rocznie). Zwrócono uwagę, że organ powołuje się na "duplikat dowodu doręczenia", zatem żaden oryginalny dowód rzekomego doręczenia decyzji ze sprzeciwem w roku 2012 na ręce Skarżącego nie istnieje. Skarżący podał, że nigdy, w szczególności w czerwcu czy lipcu 2012 roku nie odebrał żadnej decyzji ani jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego i nigdy - jako właściwy adresat - nie kwitował żadnego odbioru jakichkolwiek tego typu pism. Jeśli pismo zostało kiedyś komukolwiek doręczone - to nie był to Skarżący. Nie upoważniał on też nikogo do odbioru pism sądowych lub administracyjnych w swoim imieniu.
Skarżący podał, że działając z upoważnienia ówczesnej właścicielki działek przy ul. [...], H. K., złożył 24 maja 2012r. zgłoszenie dotyczące tymczasowego obiektu małej architektury (mobilnego modułu mieszkalnego na kołach, tzw. domku holenderskiego) na potrzeby realizacji planowanej inwestycji na działce nr [...], [...] oraz [...] wraz
z mapą sytuacyjną oraz niezbędnymi oświadczeniami. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał nigdy żadnego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczącego zgłoszenia. Skarżący potwierdził, że na wskazany w zgłoszeniu adres do korespondencji nigdy nie została Skarżącemu doręczona jakakolwiek korespondencja zwrotna. Obecnie (od roku 2016) Skarżący jest jedynym i wyłącznym właścicielem przedmiotowych działek.
W 2012 roku Skarżący, po dokonaniu zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt. 12 p.b.) umieścił na jednej z działek (posesję przy ul. [...] tworzą 3 działki, które w różnym czasie zostały nabyte od Gminy Mikołajki) tymczasowy obiekt, który miał służyć jako zaplecze do planowanej budowy domu na tej nieruchomości. Uzyskał również wszelkie niezbędne pozwolenia dotyczące tymczasowego przyłącza elektrycznego, gazowego
i wodociągowego. W okresie, gdy został posadowiony domek (2012 r.), Skarżący uzyskał też wszelkie niezbędne pozwolenia, warunki i uzgodnienia dotyczące docelowej zabudowy nieruchomości. Zabudowa nie była możliwa ze względu na opieszałość Gminy Mikołajki. Zgodnie z zobowiązaniem poczynionym przez Burmistrza Miasta
w 2008 r. biegnąca na granicy dwóch działek należących do Skarżącego rura kanalizacyjna, uniemożliwiająca prace budowlane, miała zostać przeniesiona. Do dnia wniesienia skargi Skarżący nie miał więc możliwości realizacji swojego projektu, dla którego zaplecze stanowić miał tymczasowy obiekt, którego legalność aktualnie organy nadzoru budowlanego kwestionują.
Organ arbitralnie, bez uzasadnienia i podstawy prawnej zakwalifikował istniejący obiekt jako "obiekt budowlany tzw. «domek holenderski» o funkcji rekreacyjnej". Takie uznanie, nieoparte o fakty ani o przepisy prawa, powoduje, że rozstrzygnięcie należy uznać za wadliwe i naruszające przepisy prawa. Poczynione "rozstrzygnięcie" narusza zasady uznania administracyjnego i narusza prawa Skarżącego, zasady ogólne KPA,
a zwłaszcza wyrażoną w art. 7 KPA zasadę, zobowiązującą organy administracji państwowej m.in. do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli". W sytuacji gdy organ "dopowiada" sobie bez jakiegokolwiek oparcia faktycznego, czy prawnego i wbrew treści zgłoszenia dokonanego przez Skarżącego, że przedmiotowy obiekt ma - wedle arbitralnego uznania - określony charakter ("rekreacyjny" czy "letniskowy"), z czego z kolei wywodzi negatywne dla Skarżącego skutki (tu: rzekomą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę), stanowi to rażące naruszenie powołanych przepisów o postępowania i wykracza poza wszelkie granice dopuszczalnego uznania administracyjnego.
W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i nakazania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego tzw. "domku holenderskiego", gdyż nie posiadał on i nie posiada funkcji rekreacyjnych czy letniskowych, jest tymczasowy i nie wymagał ani nie wymaga pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest też retroaktywne stosowanie reglamentacji wynikającej z art. 28 ust. 1 P.b. wywodzonej z wydumanych i niepartych na faktach funkcji obiektu i bez uwzględnienia całokształtu okoliczności w których został on postawiony. Nieuzasadnione również w konsekwencji jest obliczenie opłaty legalizacyjnej i wskazanie, że konieczne jest złożenie wniosku o legalizację wskazanego tymczasowego obiektu.
Warmińsko - Mazurski Wojewódki Inspektor Nadzoru Budowlanego
w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podano, że kwestionowana funkcja obiektu została ustalona w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 1.07.2021 r. w obecności Skarżącego, który nie podważał wówczas wskazanych ustaleń. Co do zarzutu braku doręczenia decyzji Starosty
o wniesionym sprzeciwie wskazano, że powyższa okoliczność może stanowić podstawę ewentualnych postępowań nadzwyczajnych. Z informacji przekazanej przez Starostę wynika zaś, że jego decyzja o sprzeciwie wobec realizacji domu typu holenderskiego na kołach z podparciem na działce nr [...] z 11 czerwca 2012 r. nr AB.6743.5.51.2012 została skutecznie doręczona i jest ostateczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie WINB
z 7 października 2021 r. nr P.7722.86.2021 11.MM utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 17 sierpnia 2021 r., którym na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 3, ust. 4
i ust. 5 Prawa budowlanego, wstrzymano właścicielowi Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu tymczasowego tzw. "domku holenderskiego"
o funkcji rekreacyjnej o powierzchni zabudowy ok. 39,74 m² (10,80 m x 3,68 m) wraz
z tarasem w kształcie litery "L" o powierzchni zabudowy ok. 51,10 m² (10,80 m x 3,00 m + 6,68 m x 2,8 m) posadowionego na działce nr [...], obr. [...], bez pozwolenia na budowę. Poza tym poinformowano o uprawnieniach - możliwości wniesienia wniosku
o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia
o wstrzymaniu budowy, pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.
Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł żadnych argumentów prawnych do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia WINB. Organ nadzoru budowalnego trafnie uznał, że w sprawie zaszły podstawy do wydania, na podstawie art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od
19 września 2020 r. (z uwagi na art. 25 i art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r., poz. 471), postanowienia wstrzymującego w stosunku do Skarżącego prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu tymczasowego tzw. "domku holenderskiego" o funkcji rekreacyjnej.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że materiał dowodowy został w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego zgromadzony w sposób wyczerpujący a jego analiza prawidłowa. Organ poprawnie dokonał także subsumpcji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.
Jak wskazano wyżej podstawą prawną postanowienia jest przepis art. 48 ust. 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowalnego wydaje postanowienie
o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego
w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie to stanowi etap procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowalnej. Działania organu nadzoru budowlanego prowadzić muszą zatem do zweryfikowania czy budynek objęty postępowaniem oraz sposób prowadzenia prac przez inwestorów spełniają kryteria określone w przepisach powszechnie obowiązujących. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić pozostaje, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia, bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy
i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, wszystkie przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89).
Oznacza to, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
W rzeczonej sprawie w odniesieniu do ustalenia daty posadowienia spornego obiektu tymczasowego - domku "holenderskiego" nie istnieje spór, bowiem z protokołu kontroli, jak też treści skargi wynika, że obiekt posadowiony został w 2012 roku w lipcu, a następnie został wybudowany taras posadowiony na legarach drewnianych opartych na stopach betonowych. Sporna pozostaje natomiast funkcja wskazanego obiektu, gdyż Skarżący w składanych wyjaśnieniach i odwołaniu podnosił, że obiekt ten został wybudowany tylko do czasu zrealizowania zabudowy na działce, do której nie doszło do chwili obecnej z uwagi na wyłączną winę Gminy Mikołajki, która nie dokonała przeniesienia sieci kanalizacyjnej.
W pierwszej kolejności pozostaje zatem wyjaśnić, że prawidłowe pozostaje stanowisko organów nadzoru budowalnego, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce Skarżącego nr [...] obr. [...] nie należy do obiektów wymienionych w art. 29 p.b.
Z protokołu kontroli PINB z dnia 01.07.2021 na działce nr [...] obr. [...] (wraz
z dokumentacją zdjęciową) wynika, że zlokalizowany został na niej domek holenderski
z tarasem oraz mały domek drewniany wym. 4,00 m x 2,6 m. Domek holenderski zlokalizowany w północno-wschodniej części działki został zgłoszony, jak podał Skarżący, w dniu 24.05.2012 r. do Urzędu Miasta i Gminy Mikołajki, który przesłał go do Starosty Mrągowskiego w dniu 4.06.2012 r. Zgłoszenie dotyczyło: ogrodzenia wokół działki parkanem betonowym z siatką stalową na górze, postawienie domku "holenderskiego" o wymiarach 3,5 m x 11,7 m i wybudowanie tarasu drewnianego
o wymiarach 3,0 x 11,7 m oraz 3,0 x 6,5 m w kształcie litery "L". Z dokonanych pomiarów na działce wynika, że przyczepa posiada wymiary: 3,68 x 10,98 m, zaś taras drewniany posadowiony na legarach drewnianych opartych na stopach betonowych 10,80 x 3,00 + 6,68 x 2,80 m. Domek jest wyposażony w przyłącze: elektryczne, wodne i kanalizacyjne i składa się z salonu z aneksem kuchennym, łazienki (w.c., prysznic, umywalka) i dwóch sypialni. Wskazano, że jest wykorzystywany w celach rekreacyjnych. Został postawiony w lipcu 2012 r. i w tym samym roku został dobudowany taras. Natomiast mały domek drewniany zlokalizowany od północnego szczytu domku holenderskiego został nabyty wraz z działką w 2008r.
Właścicielem tej nieruchomości – a zatem zgodnie z zasadą superficies solo cedit (art. 191 Kodeksu cywilnego) przedmiotowego obiektu domku "holenderskiego"
z funkcjonalnie połączonym tarasem - jest według oświadczenia Skarżący. Dodać należy, że w czynnościach kontrolnych uczestniczył Skarżący jako właściciel działki
i oświadczenia złożone do protokołu kontroli zostały potwierdzone własnoręcznym podpisem Skarżącego. Zatem zarzut skargi, że organy nadzoru budowlanego w sposób całkowicie swobodny i pozbawiony podstaw prawnych dowolnie określiły przeznaczenie wskazanego domku holenderskiego jest całkowicie chybiony, skoro taka właśnie funkcja rekreacyjna została wskazana w protokole i potwierdzona własnoręcznym podpisem przez Skarżącego.
W aktach sprawy znajduje się nadto decyzja Starosty Mrągowskiego z dnia
11 czerwca 2012 r. nr AB.6743.5.51.2012 , wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 82 ust. 2 p.b., w której zgłoszono sprzeciw wobec realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na postawieniu domku typu "holenderskiego" na kołach
z podparciem go oraz wybudowania tarasu drewnianego w kształcie litery "L" na działce nr [...], bowiem budowa tego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Z przekazanej przy piśmie Starostwa Powiatowego w Mrągowie z dnia 1 września 2021 r. kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że doręczono ją na adres zamieszkania Skarżącego wskazany w zgłoszeniu tj. N., ul. [...], przy czym ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia wynika, że przesyłka odebrana została w dniu 18.06.2021 r. przez sekretarkę Z. K. Nadto decyzja powyższa zostało przekazana do wiadomości tak: Burmistrzowi M. Mikołajki oraz PINB w Mrągowie. Zatem twierdzenie Skarżącego o braku wiedzy co do wydanego sprzeciwu wobec zamiaru posadowienia domku holenderskiego oraz wybudowania trasu na działce nie jest zasadne.
Niezależnie od powyższego pozostaje wyjaśnić, że stosownie do wskazanej reguły dotyczącej oceny robót budowlanych na podstawie przepisów obowiązujących
w okresie wybudowania danego obiektu tj. czy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, niezasadne pozostaje stanowisko Skarżącego, że w dacie posadowienia obiektu - 2012 r. nie było wymagane pozwolenie na budowę dla realizacji zamierzenia, bowiem dokonał skutecznego zgłoszenia, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., budowy tymczasowego obiektu pod przyszłe biuro pod budowę domu jednorodzinnego na okres budowy – prawdopodobnie w latach 2012 – 2017. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania samowoli budowalnej, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego
w zgłoszeniu. Obecnie w Prawie budowalnym usytuowanie takich obiektów objęte zostało regulacją art. 29 ust. 1 pkt 7 zgodnie z którą nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem
i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Należy w tym miejscu wyjaśnić Skarżącemu, że tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowalny będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., to budowa takiego obiektu wymaga pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. SA/Sz 2010/98, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. II SA/Po 121/08, dostępne CBOSA).
Zwrócić pozostaje uwagę, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, a położonych na terenie budowy, przy czym, objęte tym przepisem obiekty winny być funkcjonalnie i czasowo powiązane z realizacją robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. (wyr. NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. II OSK 1344/19, CBOSA).
Z dokonanych w sprawie ustaleń, potwierdzonych przez Skarżącego wynika, że posadowiony domek holenderski w lipcu 2012 r. nie został przeniesiony ani rozebrany do chwili przeprowadzenia kontroli PINB pomimo, że do rozpoczęcia realizacji budowy domu jednorodzinnego na działce nigdy nie doszło, jak też nie wynika aby zostało wydana pozwolenie na budowę takiego budynku. Zatem nawet przyjmując, że dokonano w 2012 r. skutecznego zgłoszenia posadowienia domku holenderskiego, co w tej sprawie jak ustaliły organy nie miało miejsca wobec wniesienia sprzeciwu, to i tak po upływie okresu czasu wskazanego w art.29 ust. 1 pkt 12 p.b. taka lokalizacja tymczasowego obiektu budowalnego wymagała pozwolenia na budowę, którego
w odniesieniu do zabudowy na działce Skarżący nie posiadał, jak też nigdy o nią nie występował. Poza przedmiotem kontroli w tej sprawie pozostaje ocena przyczyn czy okoliczności, z uwagi na wystąpienie których nie doszło do rozpoczęcia zabudowy działki domem jednorodzinnym.
Zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 6 oraz w związku z art. 28 ust.1 i art. 48 ust. 1 p.b. pozostają nieuzasadnione, bowiem prawidłowo dokonano oceny stanu faktycznego sprawy, w toku kontroli uzyskano informacje co do sposobu wykorzystywania tymczasowego obiektu budowalnego domku "holenderskiego", który zamiast służyć funkcjonalnie prowadzonej na działce budowie domu jednorodzinnego, która nie doszła od 2012 r. do skutku wykorzystywany był na cele rekreacyjne, co Skarżący przyznał
w toku kontroli.
Zasadnie nadto organy nadzoru budowlanego skonstatowały, że posadowienie domku holenderskiego na bloczkach betonowych o powierzchni 39,74 m² - bez tarasu, z tarasem 90,84 m², mając na uwadze obecne przeznaczenie (letniskowe) oraz ustalone parametry, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie stanowi on żadnego z obiektów wymienionych enumeratywnie w art. 29 ust. 1 p.b. Skoro do chwili obecnej Skarżący nie rozpoczął budowy domu jednorodzinnego na działce,
to posadowiony tymczasowy obiekt budowlany na warunkach określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. z daty dokonania posadowienia, utracił taki charakter z uwagi na brak rozpoczęcia inwestycji i związku funkcjonalnego z taką budową. Nie został on też ani rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie do przyjęcia pozostaje taka sytuacja, gdy na podstawie wskazanego zgłoszenia dokonywano by posadowienia tymczasowych obiektów budowalnych, które tylko z nazwy miałyby pozostawać związane z budową do której nigdy by nie doszło. Stanowiłoby to oczywisty wyłom w regulacji art. 29 ust. 1 p.b., której wykładnia musi być dokonywana w sposób ścisły z uwagi na wyjątek od generalnej zasady, że roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b.
Przywołania wymaga stanowisko wyrażone przez WSA w Szczecinie w wyroku
z dnia 16 listopada 2017r. (sygn. akt II SA/Sz 619/17, dostępny w CBOSA), że wstrzymanie robót budowlanych jest elementem postępowania legalizacyjnego uregulowanym w tym przepisie pozwalającym na doprowadzenie samowolnej zabudowy do stanu zgodnego z prawem.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.