II SA/Ol 1028/23

II SA/Ol 1028/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Przemysław Krzykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1722/24 - Wyrok NSA z 2025-08-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 56
par. 15 pkt 5
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. D. na czynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] nr [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako: organ, WKZ) działając w oparciu o zapisy § 15 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej jako: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.), zawiadomił pismem z 7 września 2023 r. o czynności polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych nowej karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego – stanowiska archeologicznego sporządzonej w związku z przeprowadzonymi w 2022 roku badaniami archeologicznymi:
- [...] nr [...] zlokalizowanego na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], w miejscowości K., gm. B., znanego dotychczas pod nr [...].
Jednocześnie organ pismem z 7 września 2023 r. w odpowiedzi na pismo E. D. (dalej jako: skarżąca) w sprawie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego [...] poinformował, że badania archeologiczne związane z nawarstwieniami kulturowymi stanowiska archeologicznego prowadzono na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącej w związku z inwestycją budowlaną i w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu (uchwała nr [...]). Badania te nie objęły nieruchomości skarżącej, bowiem inwestycji nie prowadzono w jej obrębie.
Organ wyjaśnił, że w trakcie przedmiotowych badań archeologicznych wyłoniono nawarstwienia związane z grupą [...] (zachodniobałtyjskiego kręgu kulturowego) z okresu wędrówek ludów w postaci 157 fragmentów ceramiki. Niemniej jednak podstawą wyodrębnienia tego stanowiska były znaleziska 9 fragmentów ceramiki datowanych na średniowiecze oraz 5 fragmentów ceramiki grupy [...] – wyłącznie fazy osadnictwa z okresu średniowiecza nie potwierdzono w trakcie badań prowadzonych w 2022 roku – co jednak nie jest podstawą do twierdzenia, iż faza osadnictwa z tego okresu nie występuje, bowiem badania archeologiczne objęły wyłącznie niewielki obszar, inny niż miejsce dotychczasowego występowania zabytków. Dokonane odkrycia wpłynęły na decyzję archeologa prowadzącego badania archeologiczne o zwiększeniu zasięgu stanowiska, pierwotnie wyznaczonego między innymi w obszarze dz. [...], [...] obr. [...].
WKZ wskazał dalej, że przedmiotowe stanowisko zostało wyznaczone podczas badań powierzchniowych prowadzonych w 1984 roku. Zwrócił uwagę, że powierzchniowe badania archeologiczne wykonywane w ramach Archeologicznego Zdjęcia Polski, polegają wyłącznie na powierzchniowej weryfikacji terenu objętego badaniami, korzystając jednocześnie z danych archiwalnych. W trakcie takich badań możliwe jest wyznaczenie jedynie lokalizacji występowania powierzchniowego zabytków archeologicznych, które w trakcie różnych procesów podepozycyjnych mogły znaleźć się na powierzchni gruntu oraz obiektów posiadających własną formę terenową. Wyłącznie badania archeologiczne pozwolą na precyzyjne rozpoznanie stanowiska archeologicznego i wyznaczenie jego granic, bowiem jego zasięg może być większy niż strefa wyznaczona wyłącznie poprzez zabytki występujące na powierzchni. Ze względu na delikatne struktury nawarstwień kulturowych, budujących stanowisko archeologiczne, nie prowadzi się badań archeologicznych na stanowiskach o ile nie jest to konieczne lub stanowisko nie jest zagrożone inwestycjami budowlanymi, bowiem raz naruszone nawarstwienia nie są możliwe do odtworzenia. Działania budowlane, a także same badania archeologiczne niszczą nieodwracalnie stanowisko archeologiczne.
Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2022 r. poz. 840; dalej jako: ustawa lub uozoz) osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków lub objętym ochrona konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego – jest obowiązana pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Organ przywołał ponadto treść art. 82a i 36 ust. 1 pkt. 5 ustawy oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81).
Organ wyjaśnił dodatkowo, że nie prowadzi rejestru prowadzonych inwestycji, a działa w tym zakresie między innymi w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, zatem do czasu powiadomienia lub złożenia wniosku o uzgodnienie inwestycji skierowanego do organu przez właściwe dla miejsca starostwo powiatowe może zakładać, iż nie dochodzi do niszczenia lub nie podejmowane są plany prowadzenia inwestycji ingerujących w struktury nawarstwień stanowiska archeologicznego (co miało miejsce w przypadku badań prowadzonych w 2022 roku).
WKZ argumentował, że zgodnie z art. 7 ustawy formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowe stanowisko archeologiczne zostało wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego terenu.
Organ wyjaśnił również, że do Gminy [...] skierowano m.in. zawiadomienie nr [...] z 27.05.2013 r. w sprawie włączenia kart ewidencyjnych zabytków nieruchomych i archeologicznych z terenu miasta i gminy [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków obejmujące również przedmiotowe stanowisko. Ówczesne przepisy nie obligowały do bezpośredniego informowania właścicieli nieruchomości o ciążącym ograniczeniu, bowiem informacje te były ogólnie dostępne poprzez ujęcie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dopiero rozporządzenie z 26 maja 2011 r. i zmiany wprowadzone w nim w 2020 r. wskazują na obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia, a następnie o włączeniu zabytku lub nowej karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków co też organ uczynił.
Skarżąca wniosła skargę na czynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 września 2023 r. w przedmiocie zawiadomienia o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nowej karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego, o której zawiadomienie strona otrzymała 19 września 2023 r.
Opisanej wyżej czynności skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, to jest:
a) art. 3 pkt 4 i art. 6 ust. 1 pkt 3 uozoz poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że wskazane w zawiadomieniu "stanowisko archeologiczne" stanowi zabytek archeologiczny, czyli jest powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem, a tym samym podlega ochronie i opiece jako zabytek archeologiczny będący pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyskami, kurhanami, czy też reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej;
b) § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. polegające na arbitralnym uznaniu, że na nieruchomości obejmującej wskazane w zawiadomieniu działki znajduje się cokolwiek, co posiada wartość zabytkową, szczególnie, że:
- jeżeli rzeczywiście w roku 1984 (40 lat temu) ówczesne służby ochrony zabytków dokonały na terenach stanowiących wówczas własność Skarbu Państwa (w zarządzie PGR [...]) odkrycia jakichkolwiek pozostałości o wartości historycznej, to ta wartość historyczna musiała być w zasadzie żadna, skoro ani służby ochrony zabytków działające na mocy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury obowiązującej do 16 listopada 2003 r., ani też, już działające na mocy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie tylko nie podjęły żadnych czynności w celu zaewidencjonowania "odkrycia", ale przez brak takiego zaewidencjonowania w dokumentacji geodezyjnej doprowadziły do nabycia nieruchomości, ich zdaniem "zabytkowych", przez niczego nieświadome osoby fizyczne, przy czym, z mocy art. 147 ust. 1 i 2 uozoz, "z dniem wejścia w życie ustawy dotychczasowe wojewódzkie oddziały Służby Ochrony Zabytków i ich delegatury stają się odpowiednio wojewódzkimi urzędami ochrony zabytków i delegaturami tych urzędów i z dniem wejścia w życie ustawy dotychczasowi wojewódzcy konserwatorzy zabytków oraz ich zastępcy stają się odpowiednio wojewódzkimi konserwatorami zabytków oraz ich zastępcami w rozumieniu ustawy."
- po roku 1984 nie tylko nie przeprowadzono dalszych badań na nieruchomości stanowiącej aktualnie przedmiot także własności skarżącej, ale arbitralnie "zwiększono zasięg stanowiska", jak stwierdza sam Konserwator Zabytków;
- służby ochrony zabytków nie podjęły przez wiele, wiele lat badań, a zatem w ogóle nie były zainteresowane ewentualnie dalszymi "odkryciami", a obecnie, jak wynika z pisma z 7 września 2023 r., jako działania "ochronne" podjęte zostały jedynie pewne czynności tylko dlatego, że Gmina sporządzała plan zagospodarowania przestrzennego, czy też któryś z nabywców w dobrej wierze, podjął zamiar działań związanych z inwestycją – przez 40 lat nikt ze służby ochrony zabytków nie był zainteresowany jakimkolwiek zabytkiem archeologicznym; zatem trudno uznać, aby "zabytek" "odnaleziony" w starych dokumentach przez Konserwatora przy okazji działań osób trzecich miał jakąkolwiek wartość historyczną; gdyby miał taką rzeczywistą wartość, od wielu lat w tym rejonie "zabytek" by do końca odkryto i udostępniono publicznie;
- pominięcie, pomimo pisma skarżącej z 30 marca 2023 r. o ponowne rozważenie zasadności zamiaru włączenia "zabytku" do ewidencji, tego rozważenia w kontekście wszystkich okoliczności i podjęcie czynności włączenia do ewidencji w sytuacji, gdy od "odkrycia" minęło 40 lat, a tereny te uległy zmianom tak na skutek działalności człowieka, jak i wskutek samej natury (pola pegeerowskie, jezioro, rekreacja, rozprowadzenie mediów), a zatem przez 40 lat uznany obecnie za zabytkowy teren zapewne utracił wartość zabytkową, o ile ją kiedykolwiek posiadał; to służby nie podjęły żadnych czynności ochronnych przez 40 lat, dopiero obecnie sobie "przypominając" o swoich ewentualnych powinnościach, które nie zostały dopełnione wiele lat temu;
- brak określenia, nawet przy przyjęciu, iż jakiś tam "zabytek" istnieje, jego wartości historycznej, tzn. brak oczywistego wykazania, że obecnie ma on wyższą niż przeciętna wartość historyczną, skoro nie był on żadnym, dosłownie żadnym przedmiotem zainteresowania służb ochrony zabytków przez 40 lat i przez ten czas nie został włączony do ewidencji; stało się to tylko na skutek informacji o ewentualnej inwestycji na tych terenach, co więcej, całkowicie arbitralnie teren stanowiska został rozszerzony w stosunku do znalezisk z 1984 r.; trudno w tej sytuacji przyjąć, aby "zabytek" posiadał wyższe niż przeciętne wartości historyczne, a zatem nie posiada on wartości zabytkowej w rozumieniu przepisów ww. ustawy i rozporządzenia;
- pominięcie utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową; tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji;
a w konsekwencji, naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie, albowiem zaskarżona czynność w sposób nieuprawniony narusza prawo własności.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 i 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który winien mieć zastosowanie w tym uproszczonym postępowaniu per analogiam, a które to przepisy stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że materialnotechniczna czynność organu z 7 września 2023 r. w przedmiocie zawiadomienia o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nowej karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego zlokalizowanego, m.in. na działkach [...], [...] i [...], jest bezskuteczna.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że organ w niniejszej sprawie powinien wnikliwie rozważyć zasadność włączenia jakiejkolwiek rzeczy, tak nieruchomej, jak i ruchomej, również pod kątem ewidentnego naruszenia prawa własności czynnością włączenia do ewidencji zabytków. Skoro z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika możliwość złożenia skargi na czynność materialnotechniczną w postaci włączenia do ewidencji zabytków, to zawiadamiając o tej czynności, organ winien pouczyć o takiej możliwości właściciela, którego zawiadamia, czego nie uczynił. Jednocześnie organ ochrony zabytków nie wykazał, aby cokolwiek z odkrytych przedmiotów w 1984 r. istniało i stało się przedmiotem "ochrony" mając ewidentną wartość historyczną.
Wręcz przeciwnie – zdaniem skarżącej – wskazane wyżej okoliczności na przestrzeni 40 lat od "odkrycia" prowadzą do wniosku przeciwnego – gdyby rzeczywiście organy ochrony zabytków, te wcześniejsze, jak i aktualne, uznawały, że rzeczywiście grunty stanowiące obecne działki [...] mają istotną dla pokoleń wartość, to już dawno włączyłyby te grunty do ewidencji, w konsekwencji czego nie doszłoby do ich sprzedaży w roku 2004 i wprowadzenia w błąd ich nabywców, bo tak należy ewentualne zaniechania kwalifikować.
Zdaniem skarżącej uznanie tych gruntów za "zabytek" aktualnie skutkuje ewidentną i znaczną szkodą dla właścicieli gruntów, jako, że w sposób oczywisty obniża wartość rynkową nieruchomości, a za taką właśnie wartość rynkową pełną, nabyte zostały nieruchomości na początku lat 2000, bowiem w dacie nabycia własność nie była niczym ograniczona.
W przekonaniu skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji miał usprawiedliwione podstawy podjęcia czynności polegającej na włączenia zabytku do ewidencji – czynność ta nie była niczym uzasadniona.
Porównanie wartości włączonego 7 września 2023 r. "zabytku", który przez 40 lat był bezwartościowy i nieistotny dla organów ochrony zabytków, z prawem własności, które zostało ograniczone (różnica między wartością działek bez "zabytku" i z "zabytkiem" jest znacząco istotna) wskazuje, że skarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (jego Zastępcy) była bezzasadna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 27 listopada 2023 r., skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Podniosła, że ewidentne zaniechania, tzn. brak podjęcia jakichkolwiek czynności w celu ochrony "zabytku" ("nawarstwień kulturowych budujących stanowisko archeologiczne") prowadzić muszą do jedynego wniosku: brak było i jest wartości historycznej, która uzasadniałaby ograniczenie czyjejkolwiek własności, nawet Skarbu Państwa – tak w latach osiemdziesiątych i następnych XX wieku, jak i obecnie. Jednocześnie skarżąca wskazała, że zaniechania organu (jego poprzedników) powodujące aktualnie ograniczenie własności, wyrządziły ewidentną szkodę właścicielom w postaci co najmniej różnicy w wartości działek: tej rynkowej, bo za taką cenę nieruchomość nabyto i tej z "zabytkiem", a więc w konsekwencji i odpowiedzialność odszkodowawczą. Wielokrotnie już Skarb Państwa, czy także i jednostki samorządowe ponosiły skutki swoich zaniechań w różnych dziedzinach i musiały wypłacać odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest czynność organu z 7 września 2023 r. dotycząca włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych nowej karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego – stanowiska archeologicznego sporządzonej w związku z przeprowadzonymi w 2022 roku badaniami archeologicznymi.
Wskazać należy, że formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 7 pkt 4 ustawy).
Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 4 ustawy zabytek archeologiczny oznacza – zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem. Natomiast badania archeologiczne – działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego (art. 3 pkt 11 uozoz).
Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Ponadto jej znaczenie dla ochrony zabytków jest takie, że z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają określone obowiązki publicznoprawne obciążające jego właściciela i posiadacza. Charakterystyczny jest też art. 22 ust. 3 uozoz, w którym przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. Przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/19 oraz z 9 listopada 2021 r. sygn.. akt II OSK 347/19; orzeczenia dostępne w CBOSA).
Przy czym w orzecznictwie podniesiono także, iż brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tej normy. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, ponieważ wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą, kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (zob. wyroki NSA z 8 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1198/21, z 26 października 2016 r., II OSK 96/15; z 20 listopada 2017 r., II OSK 2926/16, z 29 marca 2022 r., II OSK 935/19; orzeczenia dostępne w CBOSA).
Zdaniem sądu, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, WKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych nowej karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego – stanowiska archeologicznego sporządzonej w związku z przeprowadzonymi w 2022 roku badaniami archeologicznymi obejmującego m.in. nieruchomość, której skarżąca jest współwłaścicielem nie było dowolne.
W tym względzie organ wyjaśnił, że w trakcie badań archeologicznych w 2022 r. na nieruchomości sąsiedniej (działka ew. nr. [...]) wyłoniono nawarstwienia związane z grupą [...] (zachodniobałtyjskiego kręgu kulturowego) z okresu wędrówek ludów w postaci 157 fragmentów ceramiki. Dokonane odkrycia wpłynęły na decyzję archeologa prowadzącego badania archeologiczne o zwiększeniu zasięgu stanowiska, pierwotnie wyznaczonego między innymi w obszarze dz. [...], [...] obr. [...]. WKZ wskazał dalej, że przedmiotowe stanowisko zostało wyznaczone podczas badań powierzchniowych prowadzonych w 1984 roku. Podstawą wyodrębnienia tego stanowiska były znaleziska 9 fragmentów ceramiki datowanych na średniowiecze oraz 5 fragmentów ceramiki grupy [...] kultury zachodniobałtyjskiej dokonane podczas badań powierzchniowych prowadzonych w 1984 roku, na podstawie których sporządzono ujętą w dokumentacji AZP kartę stanowiska archeologicznego. Organ zwrócił uwagę, że powierzchniowe badania archeologiczne wykonywane w ramach Archeologicznego Zdjęcia Polski, polegały wyłącznie na powierzchniowej weryfikacji terenu objętego badaniami, korzystając jednocześnie z danych archiwalnych. W trakcie takich badań możliwe jest wyznaczenie jedynie lokalizacji występowania powierzchniowego zabytków archeologicznych, które w trakcie różnych procesów podepozycyjnych mogły znaleźć się na powierzchni gruntu oraz obiektów posiadających własną formę terenową. Wyłącznie badania archeologiczne pozwolą na precyzyjne rozpoznanie stanowiska archeologicznego i wyznaczenie jego granic, bowiem jego zasięg może być większy niż strefa wyznaczona wyłącznie poprzez zabytki występujące na powierzchni. Organ zauważył ponadto, że badania z 2022 r. nie potwierdziły jedynie obecności nawarstwień fazy osadnictwa z okresu średniowiecza – co jednak nie jest podstawą do twierdzenia, iż faza osadnictwa z tego okresu nie występuje, bowiem badania archeologiczne objęły wyłącznie niewielki obszar, inny niż miejsce dotychczasowego występowania zabytków.
W aktach administracyjnych znajduje się decyzja WKZ z 23 października 2023 r. mocą której przekazano w depozyt do Muzeum [...] w [...] zabytki pochodzące z przedinwestycyjnych badań archeologicznych na działce nr [...].
Mając na uwadze powyższe trudno przyjąć, że organ w sposób dowolny ustalił lokalizację stanowiska archeologicznego, które obejmuje również nieruchomość będącą współwłasnością skarżącej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno badania powierzchniowe z 1984 r, jak i badania archeologiczne na nieruchomości sąsiedniej potwierdziły występowanie ceramiki opisanej szczegółowo w piśmie organu z 7 września 2023 r. W okolicznościach sprawy trudno jest też przyjąć, że założenie organu opierające się na badaniach archeologicznych przeprowadzonych w 2022 r. było dowolne. Przede wszystkim osoba wykonująca badania jest w stanie ocenić po ukształtowaniu terenu i wiedzy wyniesionej z poprzednich badań, że teren wykopalisk powinien być poszerzony o sąsiednie nieruchomości.
Dalej wskazać należy, że formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy). Nieruchomość składająca się z działek [...] znajduje się na obszarze objętym ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych położonych w [...] gmina [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 6 listopada 2008 r., Dz. Urz. Województwa [...] z 2008 r. Nr [...] poz. [...]). Z uchwały tej wynika (§ 7 ust. 3 pkt 2), że ustala się następujące zasady zagospodarowania na całym obszarze objętym planem, w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury: ustala się strefę ochrony konserwatorskiej dla stanowiska archeologicznego [...] zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu – wszelkie inwestycje w wyznaczonym obszarze wymagają poprzedzenia archeologicznymi badaniami sondażowymi, na które należy uzyskać pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].
Tak więc badania przeprowadzone na działce nr [...] były przeprowadzone zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, który obowiązuje od 23 grudnia 2008 r. i stanowi akt prawa miejscowego. Załącznik graficzny nr 1 do uchwały, jak również mapy dostępne w polska.e-mapa.net w serwisie Geoportal potwierdzają, że nieruchomość składająca się z działek [...] znajduje się w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego. Ustalenia planu winien mieć na uwadze również organ, co dodatkowo wskazuje, że ustalenia organu w sprawie były prawidłowe i są zgodne też z prawem miejscowym.
Nie mogły skutkować stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności wnioski zawarte w skardze, a wskazujące, że skoro na przestrzeni 40 lat organy ochrony zabytków, te wcześniejsze, jak i aktualne, uznawały, że rzeczywiście grunty stanowiące obecne działki [...] mają istotną dla pokoleń wartość, to już dawno włączyłyby te grunty do ewidencji, w konsekwencji czego nie doszłoby do ich sprzedaży w roku 2004 i wprowadzenia w błąd ich nabywców, bo tak należy ewentualne zaniechania kwalifikować. Po pierwsze, przedmiotem oceny sądu w tej sprawie była czynność z 7 września 2023 r. podjęta m.in. wskutek badań przeprowadzonych w 2022 r. Poza zakresem sprawy są więc wcześniejsze działania lub zaniechania organu. Po drugie, przedmiotowe stanowisko archeologiczne zostało po raz pierwszy ujęte w ewidencji 27 maja 2013 r., z tym, że wówczas obowiązujące przepisy nie nakazywały zawiadamiać właścicieli nieruchomości o tym fakcie. Po trzecie, już przywołany wyżej plan miejscowy z 2008 r. przewidywał wymienione stanowisko archeologiczne i zasady jego ochrony. Po czwarte wreszcie, w sprawie mamy do czynienia z zabytkiem archeologicznym. Jak wskazuje zaś organ dopóki w takim miejscu nie jest konieczne podejmowanie robót budowlanych – które ze swej istoty niszczą stanowisko archeologiczne – nie prowadzi się badań archeologicznych, jeżeli nie jest to konieczne. Natomiast sam upływ czasu nie wpływa negatywnie na takie stanowisko archeologiczne. Brak jest też podstaw do twierdzenia, że skoro w sprawie od odkrycia zabytku archeologicznego upłynęło 40 lat, to jego wartość jest znikoma lub żadna. Definicja zabytku archeologicznego znajduje się w art. 3 pkt 4 ustawy i dla oceny czy w sprawie mamy do czynienia z takim zabytkiem nie jest istotny sam upływ czasu. Natomiast organ wykazał, że w terenie znajdują się nawarstwienia kulturowe, w których występują wytwory egzystencji i działalności człowieka. Wytwory te posiadają wartość historyczną skoro zostały przekazane do muzeum i świadczą o historii tych ziem.
Dodatkowo wskazać należy, że przepisy ustawy nie nakładały na organ obowiązku inwentaryzacji zabytku archeologicznego, czy też jego badań na koszt organu niezwłocznie po jego odkryciu. Organ konserwatorski nie prowadzi też rejestru realizowanych inwestycji, a działania w tym zakresie podejmuje między innymi w oparciu o powiadomienia lub złożenie wniosku o uzgodnienie inwestycji skierowane do organu przez właściwe dla miejsca starostwo powiatowe.
Ponadto ustawodawca w art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy wskazał, że osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego – jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny (art. 31 ust. 2 uozoz).
W sprawie nie ma też znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, zgodnie z którym art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ w niniejszej sprawie nie stosował tego przepisu, tylko przepis art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy. Ponadto w sprawie organ działał już na podstawie znowelizowanego przepisu rozporządzenia z 26 maja 2011 r., w którym o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Dlatego też skarżąca mogła brać udział (wprawdzie w ograniczonej formie ze względu na uproszczoną procedurę) w postępowaniu oraz wyrazić swoje stanowisko w sprawie. Organ też poza zaskarżoną czynnością wyjaśnił w piśmie z 7 września 2023 r. swoje stanowisko w sprawie i motywy działania. Sytuacja skarżącej nie jest więc tożsama z sytuacją opisaną w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Nie jest też zasadny argument skargi wskazujący, że czynność jest bezskuteczna, gdyż podjęta została przez zastępcę Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują bowiem, że organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem (art. 268a). Ponadto odpowiedź na skargę podpisał już organ, co oznacza, że w pełni zaakceptował zaskarżoną czynność swojego zastępcy.
Poza zakresem tej sprawy pozostają wnioski skargi związane z roszczeniami odszkodowawczymi jakie ewentualnie będą przysługiwały stronie w związku z nabyciem nieruchomości bez powiadomienia nabywców o istniejącym stanowisku archeologicznym. Nie wpływają one na ocenę prawną zaskarżonej czynności.
W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.