II SA/Ol 102/24

II SA/Ol 102/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49f ust. 1 i 2, art. 49g, art. 49iust. 1 pkt 2 lit. a, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia M., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B., Gminy P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Olsztynie wynika, że 9 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji"), na skutek ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych 8 lutego 2022 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...] oraz części działki nr geod. [...] - jezioro S. położonych w obrębie geod. [...]. Inwestorem przedmiotowej rozbudowy było Stowarzyszenie A (dalej jako: "inwestor", "stowarzyszenie"). Właścicielem działki nr [...] jest Gmina (dalej jako: "gmina"), natomiast działka nr [...] stanowiąca jezioro S. jest własnością Skarbu Państwa - prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie,
w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku (dalej
w skrócie: "PGW WP"). Gmina oraz stowarzyszenie były uprzednio związane umową dzierżawy, która wygasła (w 2020 r.) i nie została przedłużona. Roboty związane z rozbudową ww. budynku zostały zakończone.
Przedstawiciel inwestora (Komandor) wyjaśnił, że rozbudowa budynku mała miejsce w 1993 r., po pożarze. Okoliczność tę potwierdził w-ce komendant i pracownik etatowy [...].
Mając powyższe na względzie PINB, postanowieniem z 18 marca 2022 r. wydanym w trybie art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U.
z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "P.b."), nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowej rozbudowy.
W dniu 18 maja 2022 r. inwestor złożył do organu I instancji wniosek
o zawieszenie postępowania, powołując się na wniesienie powództwa przeciwko gminie o przeniesienie własności działki nr [...].
Postanowieniem z 5 lipca 2022 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie. Wskazał, że rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi zagadnienie wstępne
w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia gminy, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z 25 lipca 2022 r., uchylił powyższe postanowienie oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/OI 631/22 oddalił skargę inwestora na ww. postanowienie organu II instancji. Wskazał, że zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości nie może być uznane za zagadnienie wstępne
w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja,
w której w dacie orzekania nie byłoby w ogóle możliwe wydanie decyzji, gdyż znani są właściciele nieruchomości. Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż fakt ten uniemożliwia wykonanie tego obowiązku.
Następnie postanowieniem z 27 lutego 2023 r. PINB odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Decyzją z 25 września 2023r. PINB, w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., nakazał gminie i PGW WP rozbiórkę rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego w zakresie wynikającym ze szkicu rzutu przyziemia (stanowiącego załącznik nr 1 do tej decyzji). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił podstawę prawną nałożonego obowiązku oraz wybór adresata decyzji zobowiązanego do jej wykonania (zgodnie z art. 52 P.b.).
W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosła gmina, inwestor oraz PGW WP.
Decyzją z 29 listopada 2023 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 18 marca 2022 r. zakreślony został termin na złożenie dokumentów legalizacyjnych. Wobec braku przedłożenia przez gminę (właściciela działki [...]) oraz przez PGW WP (właściciela działki [...]) dokumentów legalizacyjnych wskazanych w powołanym postanowieniu, PINB wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit a P.b. Zastosowana norma prawna ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek faktycznych wskazanych w art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił brak zasadności zarzutu naruszenia art. 52 P.b. Zauważył, że zgodnie z powołanym przepisem: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." WINB zaznaczył, że jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego. Kwestia wzajemnych roszczeń regresowych pomiędzy inwestorem, a właścicielem działki należy do zakresu spraw cywilnych objętych właściwością sądów powszechnych (partycypacja w kosztach wykonania nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, nie wpływa na prawidłowość ustalenia adresata decyzji w trybie art. 52 P.b.). WINB wywiódł, że właściwe określenie adresata decyzji ma związek z koniecznością zapewnienia skutecznych działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym możliwości prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Nakaz rozbiórki nie powinien być bowiem nakładany na podmiot, który w dniu wydania decyzji nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo nie przewiduje sukcesji, tj. przejścia uprawnień inwestorskich (jedynie dopuszczalne jest przejście prawa własności nieruchomości pomiędzy okresem wydania decyzji ostatecznej, a wystawieniem tytułu wykonawczego, co nie uniemożliwia w takiej sytuacji prawnej wystawienia tytułu wykonawczego na nowego właściciela nieruchomości, nawet jeśli nie jest on ujęty w sentencji egzekwowanej decyzji. Zatem inwestor bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własności) może mieć status strony, składać wyjaśnienia, dokumenty i wnioski dowodowe, ale nie może być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w trybie ustawy Prawo budowlane. Zatem mając na względzie okoliczność zakończenia robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową, jak i wyłącznym prawem własności działki nr [...] przysługującym gminie, zaś wobec działki nr [...] uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje PGW WP - orzeczenie wydane w przedmiotowym postępowaniu winno być zgodne z art. 52 ustawy Prawo budowlane, tj. skierowane do wykonania do gminy oraz do PGW WP. Podmioty te posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem może być tylko na nich skutecznie wystawiony tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym - w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w przypadku braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku). Odmienna wykładnia powołanego przepisu dawałaby większą ochronę prawną sprawcy samowoli budowlanej niż właścicielowi działki, na której nielegalnie został wybudowany obiekt budowlany (możliwość legalizacji samowoli budowlanej na cudzym terenie). WINB zaznaczył, że w przypadku zbycia nieruchomości po wydaniu decyzji ostatecznej, obowiązek wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego przejdzie na następcę prawnego (nowego właściciela nieruchomości), bez konieczności zmiany niniejszej decyzji. Obowiązek ten związany jest bowiem z prawem zbywalnym (tj. własnością nieruchomości). Tym samym ewentualne czynności egzekucyjne będą skierowane do aktualnego właściciela działki.
Od decyzji WINB z 29 listopada 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli: inwestor (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 102/24), gmina (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 103/24)
i PGW WP (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Ol 104/24).
Postanowieniem z 20 marca 2024 r. skargi połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 102/24.
Inwestor zarzucił organowi naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności w celu ustalenia dokładnej daty powstania budowli będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jej inwestora, jak również okoliczności posiadania przez odwołującego się tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej
i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;
- art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż nie ma możliwości legalizacji rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego, a konieczne jest nakazanie jego rozbiórki.
Gmina w skardze zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 52 w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a) P.b. poprzez jego błędne zastosowanie
i nałożenie obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego w zakresie wynikającym ze szkicu rzutu przyziemia, stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji, na właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy
w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności faktyczne (inwestor do dnia dzisiejszego nie wydał przedmiotowej nieruchomości) uniemożliwiające nałożenia tego obowiązku bezpośrednio na inwestora, a fakt braku prawa do dysponowania gruntem, na którym w dalszym ciągu inwestor przebywa i który to posadowił obiekty budowlane bez wiedzy i zgody gminy, w przekonaniu skarżącej, nie może per se prowadzić do "uwolnienia" sprawcy samowoli budowlanej od odpowiedzialności,
a w konsekwencji także do uznania, iż inwestor nie ma faktycznej możliwości wykonania przedmiotowego zobowiązania;
- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wypowiedzenie się przez WINB co do całokształtu podnoszonych przez gminę zarzutów, jak chociażby
w zakresie braku zasadności obciążenia obowiązkiem rozbiórki sprawcy dokonania samowoli budowlanej i ograniczenie się w materii wyłącznie do przytoczenia wcześniejszej argumentacji wynikającej z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do niewypełnienia obowiązku przekonywania wynikającej z brzmienia art. 11 k.p.a. oraz oparcia decyzji administracyjnej bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wszystkich podnoszonych zarzutów;
- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie rozważania rzeczywistych okoliczności faktycznych wskazujących na zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki bezpośrednio na właściciela nieruchomości zamiast inwestora, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki samowoli budowlanej nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której w sposób samowolny zrealizowano obiekt budowlany podlegający rozbiórce, albowiem to organ nadzoru budowlanego decyduje
w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego, a co
z kolei przekłada się również na konieczność poniesienia przez gminę kosztów finansowych niezgodnego z prawem postępowania inwestora;
PGW WP zarzuciło organom orzekającym naruszenie:
- art. 52 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegająca na błędnym wskazaniu jako adresata zaskarżonej decyzji zarządcy działki nr [...], podczas gdy:
- nie jest on ani inwestorem (sprawcą samowoli budowlanej), ani właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego położonego na terenie działki o nr [...] i częściowo narożnikiem południowo- wschodnim na działce nr [...] (jezioro S.), w sytuacji gdy zgodnie
z ww. przepisem obowiązek rozbiórki nakłada się na inwestora, zaś jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego;
- zgodnie z zasadą integralności budynku w przypadku wzniesienia fragmentu budynku na sąsiednim cudzym gruncie, ta część budynku nie może być traktowana jako część składowa powyższej nieruchomości, a właścicielem całego budynku jest wyłącznie jeden podmiot prawa tj. osoba, na której gruncie została posadowiona jego główna część, czyli właściciel nieruchomości wyjściowej (tj. w przedmiotowej sprawie gmina);
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu kto jest właścicielem/zarządcą obiektu budowlanego w postaci budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego posadowionego w przeważającej części na terenie należącej do gminy działki o nr [...] oraz wzniesionego fragmentarycznie, tj. narożnikiem południowo-wschodnim na sąsiedniej nieruchomości tj. działce o nr [...] (jezioro S.), pozostającej
w zarządzie PGW WP;
- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PINB, polegające na całkowitym pominięciu
i nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do głównego zarzutu PGW WP, że nie jest ani właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego w postaci budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego wzniesionego częściowo,
tj. narożnikiem południowo-wschodnim na pozostającej w zarządzie PGW WP działce o nr [...] (jezioro S.), stąd nie może być adresatem zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargi WINB wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w decyzji.
Na rozprawie z 11 czerwca 2024 r. pełnomocnik PGW WP poparł skargę. Wniósł i wywiódł jak w sprawie o sygn. akt II SA/OI 99/24. Dodatkowo wyjaśnił, że kapitanat jest urządzeniem wodnym, jeżeli jest posadowiony na nieruchomości wodnej. Jeśli znajduje się na nieruchomości gruntowej traci ten status. Solidarne zobowiązanie do rozbiórki jest dopuszczalne wówczas, gdy nałożone jest na osoby będące w związku małżeńskim.
Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji
i odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że budynek nie stanowi urządzenia wodnego, jest obiektem budowlanym. Nie ma regulacji prawnej w zakresie budynków, które na pływakach mogą znajdować się na gruntach pokrytych wodami, ale nie jest to przedmiot niniejszego postępowania. Solidarny obowiązek nie musi być nakładany na osoby spokrewnione lub w związku małżeńskim, istotna jest kwestia własności gruntu. Rysunki kapitanatu w sprawie są datowane na 1993 rok. Dokumentacja sprawy i zeznania świadków potwierdzają, że rozbudowa miała miejsce w okresie wcześniejszym niż 20 lat od daty wszczęcia postępowania. Dla wdrożenia procedury legalizacyjnej uproszczonej nie ma znaczenia czy samowola budowlana powstała
w reżimie prawa budowlanego z 1974 r. czy z 1994 roku. Jeżeli istnieją przesłanki do procedury legalizacyjnej uproszczonej to ją stosujemy, a nie procedurę z 1974 r. Powyższe wynika z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej procedurę uproszczonej legalizacji. Pełnomocnik organu dodał, że oba kapitanaty nie są houseboatami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych
w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Analiza akt administracyjnych ujawniła następujące okoliczności faktyczne, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. PINB postanowieniem z 18 marca 2022 r. w trybie art. 49g P.b. nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowej rozbudowy, które to postanowienie skutecznie doręczono stronom postępowania. W wyznaczonym terminie do organu nie wpłynęły dokumenty objęte wezwaniem. Z uwagi na powyższe organ I instancji decyzją z 25 września 2023 r., w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., nakazał gminie i PGW WP rozbiórkę rozbudowy budynku kapitanatu stacji portu ratowniczego w podanym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów inwestora dotyczących braku ustalenia przez organy okoliczności posiadania przez stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i; jak również, że organy nie ustaliły istotnych w sprawie okoliczności w zakresie dokładnej daty powstania samowoli, wskazać należy, że zarzuty te nie są uprawnione. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że organ postanowieniem z 18 marca 2022 r. nałożył m.in. obowiązek przedłożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Organ nie był zatem zobowiązany do poszukiwania informacji w zakresie posiadania przez stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością. To inwestor winien wypełnić obowiązki nałożone postanowieniem. Skoro zaś nie przedłożono w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów legalizacyjnych, organ zobowiązany był zastosować art. 49i ust.1 pkt. 2 lit. a P.b.,
tj. wydać decyzję o nakazie rozbiórki.
W zakresie uwag stowarzyszenia dotyczących ustalenia daty powstania samowoli wskazać należy, że aby organ skorzystał z dobrodziejstwa instytucji art. 49i P.b. (tzw. legalizacji uproszczonej) ustalić musi, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f P.b). Jeśli organ przyjął, że z całą pewnością przekroczony został okres 20 lat od zakończenia budowy, nie jest konieczne czynienie precyzyjnych ustaleń co do dokładnej daty zakończenia budowy. Konieczne jest jedynie ustalenie, że przekroczony został termin 20 lat. Co istotne, ustawodawca nie określił odrębnego lub specyficznego dla tej instytucji trybu ustalania wieku samowoli. Organ, w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów, korzystać może w tym zakresie z pełnego spektrum źródeł dowodowych, które ocenia samodzielnie. W niniejszej sprawie na podstawie wyjaśnień przedstawicieli
i członków stowarzyszenia przyjęto zasadnie, że przedmiotowa samowolna rozbudowa popełniona została w 1993 r. Przyjąć należy, że w tym zakresie organy nie uchybiły standardom proceduralnym. W zakresie stosowania i wykładni art. 49i P.b. organy również działały prawidłowo. Sąd zgadza się z organami orzekającymi, że procedura legalizacji uproszczonej, uregulowana w art. 49f, 49g, 49h i 49i P.b., która została wprowadzona w życie z dniem 19 września 2020 r. - na mocy ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), może mieć zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Potwierdza to wyraźnie treść art. 49f ust. 2 P.b.
Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie określenia adresatów decyzji o rozbiórce.
Zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 1 P.b. "Obowiązki, w formie nakazów
i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." Przepis ten zlokalizowany jest w rozdziale 5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia
i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, ma zatem zastawanie do nałożonego w oparciu o art. 49i (umiejscowionego w tym samym rozdziale 5b ustawy) obowiązku rozbiórki.
Wskazać należy, że aktualna treść przepisu ustalona została wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471). W uzasadnieniu do nowelizacji wskazano, że zmiana brzmienia art. 52 (z dotychczasowego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.") ma na celu doprecyzowanie przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. We wcześniejszym brzmieniu przepisu nie określono wprost, na które podmioty mogą być wydawane akty administracyjne przewidziane w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej - zawarto jedynie informację o tym, kto jest zobowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzjach. Brak jest również w treści art. 52 odniesienia do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nakładanych
w wydawanych postanowieniach. Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Ponadto przepis odnosi się wprost do adresowania nakazów i zakazów.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że ustalając adresatów obowiązków o których mowa w art. 52 ust. 1 P.b. organ winien brać pod uwagę szereg kryteriów. Co prawda w pierwszej kolejności winien brać pod uwagę inwestora, jednak reguła ta doznaje ograniczeń i wyjątków. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego art. 52 ust. 1 P.b. - "Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." - finalizacja robót budowlanych modyfikuje reguły dotyczące ustalania adresata decyzji o rozbiórce,
na rzecz wyeksponowania pozycji właściciela nieruchomości. Ustawodawca słusznie przyjął bowiem, że ten winien mieć świadomość stanu swojej nieruchomości, jak również z uwagi na pełnie praw do nieruchomości gwarantuje najpełniejszą możliwość realizacji obowiązku. Tak interpretować należy bowiem zawarte w art. 52 zastrzeżenia dotyczące braku możliwości wykonania decyzji przez inwestora
(niebędącego właścicielem nieruchomości).
W przedmiotowej sprawie roboty budowalne – czego nie kwestionuje żadna ze stron - zostały zakończone. Tym samym wśród potencjalnych adresatów decyzji na plan pierwszy wysunięty zostaje właściciel nieruchomości. Drugim z kryteriów wyboru adresata decyzji jest zaś możliwość jej wykonania, a wiec m.in. posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z 12.03.2024 r.,
II OSK 1748/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zastrzec należy przy tym, że ewentualne skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do inwestora nieposiadającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 P.b.) byłoby w istocie uzależnieniem wykonania nakazu od zdarzenia przyszłego niepewnego (zgody właściciela). Taka decyzja byłaby zaś rozstrzygnięciem wydanym pod warunkiem. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości kreowania decyzji
o nakazie rozbiórki pod warunkiem, to skierowanie jej do podmiotu nielegitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiłoby
o wadliwości takiego rozstrzygnięcia. To byłoby w sposób trwały niewykonalne,
a więc wyczerpana byłaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powyższych przyczyn organ kreując obowiązek rozbiórki musi nie tylko brać pod uwagę wynikający z art. 52 katalog podmiotów, do którego ten może zostać skierowany, ale również kryteria ich doboru. Tu rolę odgrywa zarówno moment faktycznego ukończenia robót budowlanych, jak również to, który z potencjalnych adresatów decyzji dysponuje w sposób niewątpliwy prawem dysponowania nieruchomością na cele budowalne.
Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby stowarzyszenie, które samowolnie rozbudowało budynek kapitanatu stacji portu ratowniczego posiadało tytuł prawny do nieruchomości. Sądowi z urzędu wiadomym jest (sprawa o sygn. akt II SA/Ol 631/22), że stowarzyszenie zainicjowało przed sądem powszechnym postępowanie o przeniesienie własności (należącej do gminy) działki, na której zlokalizowany jest budynek. Tym samym potwierdziło brak prawa własności do nieruchomości. Co więcej, w chwili nałożenia obowiązku rozbiórki nie było nawet dzierżawcą nieruchomości.
W istocie zatem, przy stosowaniu art. 52 P.b., rzeczywiście w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Natomiast
w sytuacji gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela (właścicieli) nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki.
Posiłkowo w kontekście ustalenia adresatów decyzji o rozbiórce wskazać należy, za stanowiskiem NSA (wyrok NSA z 18 stycznia.2023 r., sygn. akt II OSK 90/20, publ. w CBOSA), że podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, lecz tym czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby
z treści art. 52 P.b., w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale też może wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Wynika z tego, że skierowanie decyzji
o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 P.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy
i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak
i postępowania egzekucyjnego. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15, publ. w CBOSA). Zależy to od tego, czy np. inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i że to ta osoba jest uprawniona do działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela. Wynika to z faktu, że właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym
o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej z podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela) - por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18, publ. w CBOSA. Tak więc zasada, że adresatem decyzji,
o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18, publ. w CBOSA).
W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości. Dlatego w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go) umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie
z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część.
W rozpoznawanej sprawie samo stowarzyszenie wskazuje, że umowy dzierżawy trwały do 2020 r. Obecnie stowarzyszenie nie jest ani właścicielem, ani dzierżawcą nieruchomości. W niniejszej sprawie nie wykazano zatem, aby inwestor władał nieruchomością w taki sposób, który pozwalałby na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego przez wykonanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zasadnym zatem było skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do gminy i PGW WP.
Odnosząc się bezpośrednio do argumentów stowarzyszenia wskazującego,
że sporny obiekt był (w ramach całego kompleksu) w dzierżawie stowarzyszenia do 2020 r. i do tego czasu mocą postanowień umownych był normowany zakres dzierżawy, m.in. w zakresie prawa dokonywania nakładów zwiększających wartość nieruchomości, wskazać należy, że okoliczności te nie mogą wpłynąć na zanegowanie prawidłowości kontrolowanej decyzji. Dla porządku wskazać należy,
że umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy.
Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., II OSK 1160/06, publ. w CBOSA). Stosownie do art. 696 Kodeksu cywilnego dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1616/19, publ. w CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym co do zasady zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09; wyrok NSA z 8 marca 2000 r., IV SA 316/98). Wynika to z tego, że w ogólności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć należy oceniać według prawa cywilnego, to w judykaturze podkreśla się, że prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r., II OSK 2887/16; z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 564/09; z 9 września 2008 r., II OSK 71/08; oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, komentarz do art. 3, teza 16).
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą gminę i PGW WP kwestii kosztów wykonania decyzji, wskazać należy, że choć kwestia ta wykracza poza granice sprawy administracyjnej, to możliwe są roszczenia regresowe w stosunku do inwestora, który dokonał rozbudowy obiektu z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wiodący jest pogląd, zgodnie z którym obowiązek legalizacji, czy rozbiórki samowoli, obciąża inwestora tylko wówczas, gdy ten ma tytuł prawny do obiektu, a w sytuacji, gdy takim tytułem nie dysponuje, nakazy kierowane powinny być do właściciela lub zarządcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 522/06, z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07, publ. w CBOSA). Ewentualne koszty ww. procedury mogą stanowić regres właściciela wobec samowolnego inwestora, dochodzony w postępowaniu cywilnym. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie nakazu do właściciela, tj. gminy i PGW WP jest tym bardziej zasadne, że te powinny dawać większą gwarancję na szybkie wykonanie nakazu.
Co do okoliczności, że decyzją z dnia 25 września 2023 r. PINB nakazał gminie i PGW WP rozbiórkę rozbudowy budynku, wskazać należy, że organ nie wskazał w decyzji konkretnych czynności jakie w ramach wykonania obowiązku dokonać ma każdy z jej adresatów. Na obu podmiotach ciąży w równym stopniu obowiązek wykonania decyzji, zaś w sferze stosunków prywatnoprawnych znajdą się kwestie wzajemnego uregulowania przez oba podmioty kosztów wykonania obowiązku, ewentualnie sposobu realizacji prac budowalnych.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił każdą ze skarg jako niezasadną.