II SA/Ol 1016/10

II SA/Ol 1016/10 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2011-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 128/11 - Postanowienie NSA z 2011-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 146 ust. 3, art. 149, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
art. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E.M. i M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]". Burmistrz Miasta ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2.919,35 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej do E. M. i M. N., położonej w G. przy ulicy "[...]", składającej się z działki o numerze ewidencyjnym "[...]", wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Na skutek odwołania współwłaścicieli tej działki – E. M. i M. N. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]". uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]". przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było niewyjaśnienie przez Burmistrza Miasta, na jakiej podstawie przyjął, iż datą stworzenia warunków do korzystania z drogi jest 10 października 2007 r., a także powołanie się na uchwałę Rady Miejskiej w G. Nr "[...]" w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziału nieruchomości z dnia 28 grudnia 2007 r. w sytuacji, gdy stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło wcześniej tj. w październiku 2007 r. Nadto organ odwoławczy dostrzegł niedostatki operatu szacunkowego, przyjętego przez organ pierwszej instancji za podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty. Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy do porównania wybrał 6, spośród 31 nieruchomości, posiadających - jego zdaniem - charakterystykę najbardziej podobną do nieruchomości wycenianej, nie wyjaśniając jednak z jakich względów oznaczone nieruchomości uznał za najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej. Ponadto wskazano, iż biegły winien odnieść się również do tego, czy fakt wybudowania poza samą nawierzchnią jezdni także chodników mógł wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości w związku z realizacją inwestycji przez Gminę G. Nadto Kolegium wskazało, iż skoro do porównania przyjęto transakcje, których przedmiotem były - w większości - nieruchomości położone w miejscowościach G. i W., to należało dodatkowo wyjaśnić, czy mogły one stanowić nieruchomości porównawcze dla terenów położonych w mieście G. Zastrzeżenia Kolegium dotyczyły także, przyjętego dla ustalenia wartości nieruchomości, miesięcznego trendu czasowego na poziomie 4,6 %, bowiem wyliczenia tego dokonano w oparciu o zestawienie jedynie trzech par transakcji, wybranych spośród nieruchomości wskazanych w tabeli Nr 1.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami, dalej: ustawa
o gospodarce nieruchomościami) oraz z powołaniem się na operat szacunkowy
z dnia 15 grudnia 2009 r., decyzją z dnia "[...]" r. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, w wysokości 2.382,80 zł rozkładając płatność opłaty na 9 rat.
Od decyzji tej E. M. i M. N. wnieśli odwołanie, w którym kwestionowali rzetelność operatu szacunkowego, stanowiacego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołujacych się biegły przyjął zawyżoną wartość nieruchomości zarówno według stanu sprzed, jak i po wybudowaniu drogi. Nadto nałożenie na nich obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest wyrazem nierównego traktowania przez organ, albowiem mieszkańcy innych ulic tego samego osiedla nie zostali obciążeni z tego tytułu. Odwołujący się wskazali, iż przy ich nieruchomości nie ma chodnika a jedynie pas zieleni, oddzielający nieruchomość od ulicy, a ponadto, iż biegły przy szacowaniu nieruchomości nie wziął pod uwagę faktu emisji na wycenianą nieruchomość zapachów z sąsiadujących gospodarstw rolnych, co ma wpływ na wartość nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uzupełnieniu materiału dowodowego o decyzję Starosty
z dnia 02 października 2006r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi wraz z odwodnieniem i przebudową sieci telekomunikacyjnej, a także projekt budowlany i projekt wykonawczy kanalizacji deszczowej, dotyczący tej inwestycji, decyzją z dnia "[...]". utrzymało
w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że – zgodnie z 145 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W przedmiotowej sprawie, z treści pisma z dnia 23 kwietnia 2010 r. Naczelnika Wydziału Techniczno - Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w G., sprawującego funkcję zarządcy dróg gminnych wynika, iż przejęcie do eksploatacji - użytku drogi nastąpiło w dniu 10 października 2007 r. Zatem ten dzień należało uznać za datę stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi w rozumieniu ustawy. Organ II instancji wskazał, iż z protokołów końcowego odbioru robót wynika, iż w ramach inwestycji wykonano: nawierzchnię z kostki betonowej, oznakowania pionowe, zieleńce, kanalizację deszczową, studnię osadnika żwirowego, zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji stwierdził, że skoro w ustawie o gospodrace nieruchomościami brak jest definicji pojęcia "droga", czy też pojęcia "budowa drogi", to znajdą w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), która definiuje pojęcie "droga", jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym - art. 4 pkt 2 ustawy o drogach oraz pojęcie "ulica", przez którą rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (pkt 3 tego przepisu), pod pojęciem "jezdni" część drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (pkt 5), a także "chodnik" - oznaczoną część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (pkt 6). Zatem zarówno jezdnia, jak i chodnik stanowią część drogi. Nie każda droga musi jednak posiadać wyodrębnione chodniki. Z treści § 43 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (DZ. U. Nr 43, poz. 430) wynika, że na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym, zaś ulica klasy L lub D znajdujące się w strefie zamieszkania może w ogóle nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Oznacza to, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej kategorii D lub L będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas, gdy podejmie decyzję, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię. Organ odowławczy stwierdził, iż z Uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 30 marca 2001 r., nr "[...]", wynika, iż ulica W. w G. jest drogą gminną. Z treści § 19 ust. 1 uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w G. z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta G. obejmującego teren osiedla Wilanów (Dz.U. Wojew. Warmińsko- Mazurskiego z 2001 r., nr 10, poz. 125) wynika natomiast, że ulica W. jest drogą zaliczoną do kategorii "L". Wobec tego, zdaniem Kolegium W. nie musiała posiadać wyodrębnionych chodników i mogła zostać zaprojektowana jako ciąg pieszo - jezdny. W takim też zakresie została wykonana. Inwestycja została zatem zrealizowana w całości.
W konsekwencji, w ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ ten wskazał, że – jak wynika z operatu szacunkowego - wartość nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi wzrosła o 6 808,00 zł. Wysokość opłaty adiacenckiej została wyliczona w sposób prawidłowy tj. w kwocie
2.382,80 zł czyli - jak wynika z uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 3 września 2004r. Nr "[...]" w sprawie opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. WarmińskoMazurskiego nr 139, poz. 1727) - w wysokości 35% wzrostu wartości nieruchomości.
Odnosząc się do treści odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji, ustalajac opłatę, skorzystał z uprawnienia ustawowego, co nie może być uznane za przejaw nierównego traktowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w toczącym się postępowaniu badane są jedynie przesłanki, warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej dla nieruchomości położonej przy ulicy Wspólnej w G. Kolegium nie jest natomiast uprawnione do oceny, czy opłata adiacencka powinna zostać ustalona także wobec innych właścicieli nieruchomości, położonych przy innych ulicach osiedla Wilanów.
Organ II instancji odniósł sie również do zarzutu odwołujacych się, dotyczącego narażenia nieruchmości E. M. i M. N.na emisję zapachów. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że wartość nieruchomości została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, po wcześniejszym dokonaniu oględzin nieruchomości w dniu 27 lipca 2009 r. a rzeczoznawca ustalając wartość szacowanej nieruchomości miał na uwadze jej stan i właściwości.
Samorządowe Klegium Odwoławcze szczegółowo ustosunkowało się do operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazało, że z dokumentu tego wynika, iż według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 117.631,00 zł, zaś po jej wybudowaniu 124.439,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi wyniósł zatem 6.808,00 zł.
Rzeczoznawca do szacowania nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu przyjął podejście porównawcze - metodę porównywania parami, na podstawie art. 152 i art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.). W ocenie organu II instancji podobieństwo nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym nie budzi wątpliwości. Rzeczoznawca do porównania - dla ustalenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi - wybrał 3 spośród 24 nieruchomości (określonych w tabeli nr 1 operatu), posiadających drogę nieutwardzoną i nie posiadających chodników, jego zdaniem, posiadające charakterystykę najbardziej podobną do nieruchomości wycenianej (tj. C7; C9; ClI) i zamieścił w operacie wykaz transakcji, których przedmiotem były te nieruchomości. Biegły wyszczególnił nieruchomości porównawcze w zakresie następujących danych: miejscowość (wszystkie trzy nieruchomości położone były w G.); lokalizacja (wszystkie trzy nieruchomości posiadały korzystną lokalizację), powierzchnia (wszystkie trzy nieruchomości miały powierzchnię w przedziale od 500 do 2000 m2), cena według aktu notarialnego, cena nieruchomości za 1 m2 na dzień sprzedaży (C7 - 29,57 zł; C9 -77,08 zł; ClI - 40,03 zł) i na dzień wyceny (C7 - 69,02 zł; C9 - 91,26 zł; ClI - 82,38 zł), forma władania nieruchomością, data aktu notarialnego, przeznaczenie nieruchomości, dostęp do mediów: prądu, gazu, wodociągu, kanalizacji (wszystkie trzy działki posiadały dostęp do energii elektrycznej). W ocenie Kolegium na podstawie tych danych można było uznać, iż stan prawny, fizyczny i funkcjonalny tych nieruchomości jest porównywalny z nieruchomością wycenianą.
Natomiast dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi rzeczoznawca, do porównania wybrał, 3 spośród 9 nieruchomości (określonych w tabeli nr 2) z drogą utwardzoną, jego zdaniem, posiadające charakterystykę najbardziej podobną do nieruchomości wycenianej (B2; B 1; B6) i zamieścił w operacie wykaz transakcji, których przedmiotem były te nieruchomości. Biegły wyszczególnił nieruchomości porównawcze z drogą utwardzoną w zakresie następujących danych: miejscowość (dwie nieruchomości położone były w G., jedna w W.); lokalizacja (wszystkie nieruchomości miały korzystną lokalizację), powierzchnia (wszystkie nieruchomości miały małą powierzchnię tj. od 500 do 2000 m2), cena według aktu notarialnego, cena nieruchomości za l m2 na dzień sprzedaży (Bl-48,54 zł; B2-59,37 zł; B6-33,56zł) i na dzień wyceny (Bl-l06,59 zł; B2-111,26 zł, B6-78,33 zł), forma władania nieruchomością, data aktu notarialnego, przeznaczenie nieruchomości, dostęp do mediów: prądu, gazu, wodociągu, kanalizacji (wszystkie nieruchomości posiadały dostęp do 4 mediów).
W ocenie Kolegium na podstawie tych danych można było uznać, iż stan prawny, fizyczny i funkcionalny tych nieruchomości jest porównywalny z nieruchomością wycenianą. Organ odwoławczy zauważy, iż według operatu jedna z nieruchomości porównawczych (B 1) posiadała wyodrębniony chodnik, zaś dwie nieruchomości (B2 i B6) tego elementu drogi były pozbawione. Biegły wyjaśnił jednak dodatkowo, iż po dokonaniu "analizy transakcji oraz badań ofert podobnych nieruchomości w agencjach nieruchomości ustalił, iż cecha nieruchomości jaką jest chodnik jest mało istotna. Z tego względu wpływ tej cechy na wzrost wartości nieruchomości nie został uwzględniony w wycenie" (str. 15 operatu).
Dodatkowo biegły wyjaśnił, iż w zakresie doboru nieruchomości podobnych pod względem miejsca ich położenia, a także lokalizacji do porównania przyjęto transakcje, których przedmiotem były - w większości - nieruchomości położone w miejscowościach: G. i W., albowiem w badanym okresie w mieście G.była niewielka podaż nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkalną jednorodzimlą, co wynika głównie z silnego zurbanizowania miasta i braku większej ilości terenów tego typu pod zabudowę. Wskazał, że wybrane miejscowości, leżące w bezpośrednim sąsiedztwie miasta są naturalnymi i predysponowanymi obszarami rozbudowy miasta i w badanym okresie rynek aktywny był głównie na terenie miejscowości G.i W. Biegły wyjaśnił także, iż miejscowość G. ma podobną lokalizację do osiedla Wilanów, zaś analiza położenia miejscowości W. i cen transakcji nieruchomości tam położonych pozwala uznać, iż lokalizacja w tej miejscowości jest podobna do G. i G.
W ocenie Kolegium, biegły należycie uzasadnił także przyjęcie miesięcznego trendu czasowego zmiany cen na poziomie 4,6 %. Z operatu wynika, iż wyliczenia dokonano w oparciu o zestawienie 13 par transakcji, wybranych spośród nieruchomości wskazanych w tabeli nr 1 i 2, po wcześniejszym odrzuceniu 3 par transakcji skrajnych. Z tak wyliczonych cząstkowych wskaźników zmiany cen biegły wyliczył średni miesięczny wskaźnik zmiany cen na poziomie 4,6 %.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu administracji publicznej stosownie do reguł wyznaczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji, operat szacunkowy sporządzony w rozpoznawanej sprawie, spełnia wszystkie ustawowe wymogi i wobec tego może stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej.
W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie, E. M. i M. N. zarzucali, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów art.145 ust. 1 oraz art. od 151 do 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnosili oni, iż organ błędnie uznał operat szacunkowy za prawidłowy, mimo że nie uwzględniał istotnych różnic, wynikających ze specyfiki położenia szacowanej nieruchomości w bliskim sąsiedztwie ferm hodowlanych i wiążacej sie z tym emisji zapachów, co znacznie obniża atrakcyjność nieruchomości w stosunku do podobnych, położonych w inej części miasta. W ich ocenie nie było przeszkód do przeprowadzenia rzetelnych badań w zakresie emisji nieprzyjemnych zapachów i zwrócenia się o zajecie stanowiska do wyspecjalizowanych jednostek. Zdaniem skarżących wycena nieruchomości nie może być uzależniona od siły i kierunku wiatru oraz innych czynników atmosferycznych a więc od tego, czy oględziny zostały wyznanczone w dniu, kiedy i z jakim natężeniem wieje wiatr od gospodarstw rolnych w kierunku ich działki lub odwotnie. Kwestionowali oni także te ustalenia operatu szacunkowego, wedle których brak chodnika wzdłuż działki jest nieistotny dla oceny wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący, wskazywali iż niewytłumaczalny jest brak zróżnicowania wartości nieruchomości w wybudowanym chodnikiem i bez niego. Ponadto skarżący nie zgadzali się ze stanowiskiem organu, iż przedmiotowa inwestycja stworzyła warunki do korzystania z drogi. Twierdzili, iż ulica Wspólna stanowiła drogę publiczną, dopuszczoną do ruchu drogowego, konserwowaną i odśnieżaną przez zarządcę drogi. Nie sposób więc uznać, że dopiero zmiana nawierzchni stworzyła warunki do korzystania z drogi. Taki tok rozumowania pozwalałby na naliczanie opłat adiacenckich za każdy remont zniszczonej nawierzchni lub wymiany chodnika.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wywodząc, iż operat szacunkowy, na którym oparto rozstryzgniecie w sprawie, odpowiadał ustawowycm kryteriom, wskazane w nim przesłanki zostały zaprezentowane w sposób przejrzysty, logiczny i majacy odniesienie do realiów loklanego rynku nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, to znaczy jej zgodności z obowiazującym prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Zatem sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie może brać pod uwagę innych kryteriów, takich przykładowo, jak wzgledy celowości, czy słuszności.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić opłatę adiacencką po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi (art. 145 ust. 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie termin ten został zachowany.
Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że w ramach uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru swobodnego decydowania, czy wszcząć postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, czy też takiego postępowania nie wszczynać.
Opłata adiacencka jest świadczeniem z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel nieruchomości z faktu przeprowadzenia przez gminę takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie było wybudowanie drogi, co ułatwia dojazd i dojście do działki skarżących. Nie można podzielić zarzutu skarżących, iż w sprawie nie doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, bo z drogi i tak można było wcześniej korzystać, co zresztą czynili.
Z uwagi na to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera własnej definicji pojęcia "droga" należy posiłkować się definicją, zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zmianami), zgodnie z którym "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. "Budową drogi" jest zaś , stosownie do art. 4 pkt 17 tej ustawy, wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Podobnie w innych przepisach ustawowych : w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U z 2010r. Nr 243, poz. 1623), według której budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego.
Droga może składać się z różnych elementów takich jak jezdnia i chodnik (art. 4 pkt 5 i 6 ustawy o drogach publicznych). Jeśli określona droga ma składać się z jezdni i chodników, to urządzenia te stanowią części składowe tej drogi.
W rozpoznawanej sprawie planowana i zrealizowana inwestycja drogowa nie obejmowała budowy chodników. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że ulica W. w G. była dotychczas drogą gruntową. W aktach tych znajdują się także dokumentacja projektowa, decyzja Starosty z dnia 2 października 2006r. zatwierdzajaca projekt budowlany i udzielajaca pozwolenia na budowę drogi wraz z infrastrukturą. Dokumenty te wskazują, jaki był zakres inwestycji, tj. czy inwestycja ta obejmowała budowę samej nawierzchni jezdni, czy także inne elementy drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W projekcie budowlanym w części zawierającej opis techniczny i charakterystykę ulicy, wskazano, iż ulicę W. na całej jej długości projektuje się jako ciąg pieszo - jezdny o nawierzchni z kostki betonowej. Inwestycja obejmowała zatem wybudowanie nawierzchni jezdni na całej jej długości, a także organizację pobocza w ten sposób, iż teren pomiędzy jezdnią a ogrodzeniami posesji, w zależności od tego jakiego odcinka i której strony jezdni dotyczył miał zostać ułożony z kostki betonowej albo obejmować jedynie zieleń drogową. W takim zakresie inwestycja ta została także zrealizowana, co zostało potwierdzone protokołami odbioru drogi z dnia 10 października 2007r. i odbioru kanalizacji deszczowej z dnia 11 października 2007r. Jednoznacznie wskazuje to, iż droga faktycznie została wybudowana a gmina stworzyła skarżącym warunki do korzystania z niej. W związku z powyższym została spełniona jedna z przesłanek, warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej, to jest gmina stworzyła warunki do korzystania z wybudowanej drogi.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia jaki był uprzednio stan techniczny przedmiotowej drogi i fakt, że skarżący faktycznie wcześniej z niej korzystali. Z akt sprawy niewątpliwie wynika bowiem, iż droga faktycznie została zbudowana i faktu tego zresztą skarżący nie kwestionowali. Nie jest natomiast rzeczą Sądu ocena celowości zrealizowania tejże inwestycji.
Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami właścicieli nieruchomości można obciążyć opłatą adiacencką wówczas, kiedy:
- droga została wybudowana albo odbudowana lub rozbudowana,
- umożliwiono im korzystanie z tej drogi
- miało to wpływ na wzrost wartości ich nieruchomości.
Spełnienie przesłanki wybudowania drogi i umożliwienia skarżącym korzystania z niej, nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości.
Kolejną zatem przesłanką, którą należało zbadać było ustalenie, czy wystąpiła różnica wartości rynkowej nieruchomości skarżących przed wybudowaniem drogi oraz po wykonaniu tej inwestycji. W związku z tym organ I instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej wycena określająca wartość nieruchomości jest obligatoryjna. Artykuł 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować przepisy rozdziału 1 działu IV tej ustawy do wszelkich nieruchomości będących, w szczególności, przedmiotem postępowania administracyjnego wówczas, gdy wymagane jest określanie wartości nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Ustawowa potrzeba określenia wartości nieruchomości występuje między innymi w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej. Określenie wartości nieruchomości następuje w wyniku zastosowania przepisanych prawem procedur szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i stanowi ich wynik zamieszczony w operacie szacunkowym (por. D. Wilkowska [w:] H. Kisielowska (red.): Nieruchomości. Zagadnienia prawne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 334-335).
Wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast w myśl art. 156 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy, jest podstawowym dowodem w sprawie z uwagi na to, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiedzy specjalnej. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Z analizy operatu szacunkowego sporządzonego w rozpoznawanej sprawie wynika, że wszystkie elementy, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie zostały w operacie uwzględnione. Jeśli strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani się nie domagała jej sporządzenia.
Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżących, dotyczący nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego immisji nieprzyjemnych zapachów, pochodzących z pobliskich ferm. Jak wynika z akt sprawy bezpośrednie sąsiedztwo działki skarżących stanowią działki o tym samym przeznaczeniu, to znaczy pod budownictwo mieszkaniowe i z nich nie pochodzą żadne immisje. Jeśli zaś chodzi o immisje z dalszych działek, to stwierdzić należy, iż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie ustala norm zapachowych. Dlatego uznać należy, iż jest to cecha subiektywna, nie objęta dyspozycją art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak jak to stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze biegły sporządził operat szacunkowy po dokonaniu oględzin a przy ocenie przedmiotowej nieruchomości brał pod uwagę jej stan i właściwości. Są to cechy obiektywne wystarczające, aby operat uznać za prawidłowy. Z uwagi na to, że – jak już wskazano – nie ma ustanowionych norm zapachowych, nie można skutecznie postawić rzeczoznawcy majątkowemu zarzutu, tak jak to czynią skarżący, że przed oszacowaniem nieruchomości nie przeprowadził rzetelnych badań w zakresie emisji nieprzyjemnych zapachów i nie zwrócił się o zajęcie stanowiska w tym zakresie do wyspecjalizowanych jednostek. Skarżący zdają się mieć świadomość tego, iż wycena powinna być oparta na cechach obiektywnych. Wszakże sami twierdzą, iż "wycena nieruchomości nie może być uzależniona od siły i kierunku wiatru oraz innych czynników atmosferycznych a więc od tego, czy oględziny zostały wyznanczone w dniu, kiedy i z jakim natężeniem wieje wiatr od gospodarstw rolnych w kierunku ich działki lub odwotnie". Biegły wycenę sporządził z uwzglednieniem czynników obiektywnych a organ odwoławczy dokonał bardzo szczegółowej, prawidłowej oceny tego dowodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił też zarzutów skargi, dotyczących nieuwzględnienia przy wycenie braku chodnika przy nieruchomości skarżących. Biegły wyjaśnił bowiem, iż cecha nieruchomości jaką jest chodnik jest mało istotna. Z tego względu wpływ tej cechy na wzrost wartości nieruchomości nie został w wycenie uwzględniony. Zauważyć nadto należy, że według operatu jedna z nieruchomości porównawczych (B 1) posiadała wyodrębniony chodnik, zaś dwie nieruchomości (B2 i B6) tego elementu drogi były pozbawione. Bez względu na istnienie lub nie tego elementu drogi, wartość transakcyjna tych nieruchomości jest podobna, co potwierdza tezę o małym znaczeniu tejże cechy.
Reasumując, zarzuty skarżących stawiane opertowi szacunkowemu, na podstawie którego organ ustalił wzrost wartości ich nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, Sąd uznał za niezasadne.
Biorąc powyższe pod uwagę, skargę należało oddalić, jako bezzasadną,na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami admiistracyjnymi ( Dz. U, Nr 153, poz.1270 ze zmianami).