II SA/Ol 101/23

II SA/Ol 101/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 11, pkt 20, art. 34 ust. 2, art. 35 ust.1, 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 145 § 2, art. 287, art. 291
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Z. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 grudnia 2022 r, nr WIN-II.7840.4.175.2022 w przedmiocie pozwolenia na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Z. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 listopada 2022 r. Prezydent Miasta (dalej jako: "organ
I instancji"), działając w trybie wznowienia postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji nr 273/2021 z 4 października 2021 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę i modernizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] w E. Orzekł, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wznowione na wniosek I. i G. J., właścicieli sąsiedniej działki nr [...], którzy bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją ostateczną. Wyjaśniono, że ustanowione prawo przechodzenia i przejeżdżania do działki nr [...] przez działki nr [...] zostało uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu przy granicy działki nr [...] (od strony działki nr [...]). Organ uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania drogi wskazanej w projekcie zagospodarowania terenu, gdyż księga wieczysta, jak również akt notarialny z 01.08.2000 r. oraz decyzja podziałowa działki nr [...] na działki nr [...]
i [...] z dnia 13.07.2000 r. nie wskazują przebiegu drogi koniecznej dla właścicieli działki nr [...]. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany został opracowany przez uprawnionego projektanta zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe zostało potwierdzone stosownym oświadczeniem projektanta. Zauważono, że kwestie dotyczące wyznaczenia drogi koniecznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej oraz powoływanie biegłych w tym zakresie leżą w kompetencji sądów cywilnych.
W odwołaniu od tej decyzji I. i G. J. zarzucili, że wydane pozwolenie narusza ich słuszny interes, gdyż uniemożliwia wykonywanie ustanowionej na ich rzecz służebności. Oświadczyli, że od 1 października 2022 r. nie posiadają dostępu do drogi publicznej, nie mogą wjechać na własną posesję, nie mają możliwości opróżnienia szamba. Na dowód załączyli pismo podmiotu wykonującego usługi ascenizacyjne. Podnieśli, że miejsce dotychczasowego dojazdu zostało wyznaczone przez poprzednich właścicieli działki nr [...], utwardzone wspólnie z nimi
i użytkowane zgodnie z przeznaczeniem przez 22 lata. Stwierdzili, że zaproponowana
w planie zagospodarowania terenu droga konieczna do ich nieruchomości nie pozwala na wjazd na posesję, brama wjazdowa jest po przeciwnej stronie budynku. Nie uwzględniono różnicy terenu oraz kątów skrętu pojazdów. Bez wiedzy i zgody odwołujących się zaplanowano drogę w części na ich działce.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 30 grudnia 2023 r, nr WIN-II.7840.4.175.2022, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda") uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji
do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie dochował należytej staranności w celu wyjaśnienia sprawy. Zarzucił brak wyjaśnienia, dlaczego na rysunku projektu zagospodarowania terenu fragment działki nr [...] (część wzdłuż północno-zachodniej ściany budynku) zaznaczono kolorem szarym - czyli jako projektowany teren utwardzeń-dojazdów, chodników, placów, parkingów 4-stanowiska, modernizacji nawierzchni na istniejących utwardzeniach. Stwierdził, że należy mieć na uwadze, że sami odwołujący wskazują na to, że zaprojektowane zagospodarowanie terenu zmusi ich do przeprowadzenia robót budowlanych w obrębie ich działki. Z treści uzasadnienia nie wynika, aby organ I instancji dokonał sam analizy zgodności projektowanego zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Państwo J. w wyraźny sposób sygnalizowali, że inwestycja nie spełnia przepisów § 14 ust. 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki
i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). W ich ocenie nie zachowano odpowiednich kątów skrętu dojazdu oraz nie uwzględniono konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla urządzeń związanych z ich budynkiem. Organ I instancji winien był szczegółowo odnieść się do stawianych mu zarzutów. Wyjaśnił bowiem jedynie, że w jego ocenie inwestor mógł zmienić trasę drogi dojazdowej, nie odniósł się natomiast do zgodności zaprojektowanych rozwiązań z obowiązującymi przepisami,
w szczególności techniczno-budowlanymi.
Jako drugą przesłankę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał okoliczność wpłynięcia do organu odwoławczego materiału dowodowego (wniesionego przez odwołujących), który nie został uwzględniony przez organ I instancji. Zauważono, że odwołujący zakwestionowali prawidłowość zakwalifikowania robót budowlanych do przebudowy i modernizacji. Wskazali, że budynek został doszczętnie rozebrany, a nowo wybudowana bryła jest wyższa od pierwotnej. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien wyjaśnić, czy kwestie te stanowią podstawę do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, czy też są podstawą do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Stwierdzono, że organ I instancji powinien sprawdzić, czy jest w posiadaniu archiwalnej dokumentacji dotyczącej przebudowanego budynku, czy w istocie mogło dojść do nieprawidłowego podania wysokości budynków na etapie postępowania
o pozwolenie na budowę, czy też wyjaśnienie tych kwestii nie należy do jego właściwości.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestor Z. K. (dalej jako: "skarżący", "inwestor"), domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami. Nie wykazano w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący zarzucił, że decyzja Wojewody opiera się na gołosłownych twierdzeniach odwołujących się, jakoby rzekomo przedmiotowa inwestycja doprowadziła do przeprojektowania przebiegu drogi dojazdowej w taki sposób, że zakresem inwestycji objęto ich własność bez wyrażenia przez nich zgody. Oświadczył, że jest to niezgodne z prawdą. Podał, że dojazd do działki nr [...] nie został w żaden sposób zakłócony, albowiem służebność polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...] wynika z treści księgi wieczystej. Państwo J. mają dostęp do działki nr [...] zarówno przez działkę nr [...], jak i nr [...]. Za gołosłowne uznał też twierdzenia odwołujących się, że są zmuszeni do przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych albo że nie zachowano odpowiednich kątów skrętu dojazdu. Zaznaczył, że twierdzenia te nie zostały w żaden sposób udowodnione albo chociażby uprawdopodobnione. Odnosząc się do drugiej przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji, skarżący wyjaśnił, że poprzedni budynek był w takim stanie technicznym, że nie pozwalał na wykorzystanie jego konstrukcji do kontynowania przebudowy, stąd elementy pozostałej jeszcze konstrukcji zostały rozebrane i odtworzone na nowo. Podkreślił, że projekt architektoniczno-budowalny budynku został opracowany przez uprawnionego projektanta zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Bezzasadne są zatem twierdzenia Państwa J. w zakresie tego, że po pierwsze jego inwestycja narusza ich prawo do drogi publicznej, albowiem, tak jak wskazał, mają oni prawo przejścia i przejazdu przez dwie działki tj. zarówno przez działkę nr [...] oraz [...], ponadto nie polegają na prawdzie również ich twierdzenia, że inwestycja uniemożliwia wywóz nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości tj. działki nr [...], albowiem Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej wywiozło nieczystości z ww. działki. Nadto bezpodstawne są również zarzuty, że inwestycja nie mieści się w kategorii przebudowy i modernizacji, gdyż inwestycja została przeprowadzona zgodnie z przepisami regulującymi ww. kwestie.
Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko wyrażone
w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., strona może wnieść sprzeciw. W myśl z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji,
w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując,
że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo,
w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie
art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy podane przez organ odwoławczy powody rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć trzeba, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, określające przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia. Na ich podstawie organ orzekający ustala jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i jak te okoliczności udokumentować. Korzystając z uprawnień kasatoryjnych, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien wykazać, jakie konkretnie okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione, dlaczego mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i dlaczego nie można ich uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i oparte zostało na błędnych założeniach.
Uwzględnić należy, że w niniejszej sprawie oczywiste jest spełnienie przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że do kręgu stron postępowania
w sprawie pozwolenia na budowę należy zaliczyć podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację inwestycji. Przyjmuje się, że właściciel nieruchomości władnącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r. 1333 ze zm., dalej jako: "P.b.") (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022, sygn. akt II OSK 2439/19 i powołane w nim wyroki, publ.
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). W niniejszej sprawie, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, organ I instancji pominął właścicieli działki nr [...] jako strony postępowania i bez swej winy nie mogli oni bronić przysługujących im praw z tytułu ustanowionego na ich rzecz ograniczonego prawa rzeczowego. W takiej sytuacji, w wyniku wznowienia postępowania, wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego dla inwestycji polegającej na przebudowie i modernizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wymienionej działce nr [...], podlegał na nowo rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli organ stwierdzi, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a., to odmawia uchylenia weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Natomiast gdy uzna, że została spełniona przesłanka wznowieniowa, to musi na nowo zbadać zasadność wniosku inwestora. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się weryfikowanej decyzji
w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dotyczy to sytuacji, gdy po ponownym sprawdzeniu projektu budowlanego w relacji do interesu prawnego strony wnioskującej o wznowienie postępowania, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie stwierdzi naruszenia praw strony. W takim przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ kończy postępowanie wznowieniowe decyzją, w której ogranicza się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji właśnie art. 151 § 2 k.p.a. Uznał zatem, że brak udziału w pierwotnym postępowaniu właścicieli działki
nr [...] stanowi o wydaniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa, ale brak było podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę, gdyż odpowiada prawu. Organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania drogi dojazdowej do działki nr [...] wytyczonej przez inwestora w projekcie zagospodarowania terenu, gdyż księga wieczysta, jak również akt notarialny z 2000 r. oraz decyzja podziałowa nie wskazują przebiegu drogi koniecznej dla właścicieli działki nr [...]. Zaakcentowano, że kwestie dotyczące wyznaczenia drogi koniecznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej oraz powoływanie biegłych w tym zakresie leżą w kompetencji sądów cywilnych. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, chociaż nie wyraził go wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wydanym przed zaskarżoną decyzją postanowieniu z dnia 27 grudnia 2022 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę organ odwoławczy stwierdził, że: "dopiero ustanowienie dokładnej lokalizacji drogi koniecznej w drodze postępowania cywilnego (art. 145 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny -Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), będzie podstawą dla organów administracji architektoniczno-budowlanej do zobligowania inwestora do zmiany przebiegu projektowanej drogi. Stanowisko takie pomija realia niniejszej sprawy i obowiązujące uregulowania Kodeksu cywilnego.
Bezsporne w sprawie jest, że działka inwestora jest prawnie obciążona służebnością gruntową na rzecz właścicieli działki nr [...], polegającą na prawie przejścia i przejazdu. Prawo to zostało ustanowione na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny z 2000 r.) i ujawnione w księdze wieczystej działki nr [...]. Było wykonywane nieprzerwanie od przeszło 22 lat. Zgodnie z wpisem w KW służebność drogi dojazdowej do działki nr [...], na działce nr [...] obejmuje pas od strony południowej budynku mieszkalnego o szerokości 2,5 m, długości 9 m i powierzchni 708 m2.
Służebność ta zapewnia działce nr [...] dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], a następnie działkę [...]. Jest to jedyny dostęp tej działki do drogi publicznej. Z przedstawionego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu
i pozostałego materiału dowodowego, w tym zdjęć przedstawiających dotychczasowy przejazd do działki nr [...] przez działkę inwestora, wynika, że na trasie utwardzonej
i użytkowanej dotychczas drogi dojazdowej inwestor zaplanował lokalizację dwóch zbiorników na ścieki i cztery miejsca postojowe. Droga dojazdowa do działki nr [...] została uwzględniona w projekcie, ale zmieniono istotnie jej dotychczasowy przebieg bez wiedzy i zgody właścicieli działki nr [...]. Wyznaczenie nowej trasy dojazdu skutkuje koniecznością rozważenia, czy jest on odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania nieruchomości władnącej, zgodnie z powołanymi przez organ odwoławczy przepisami technicznymi. Istotnym jest jednak przy tym, że nowy dojazd wymagałby
w ogóle urządzenia, co wiązałoby się m.in. z koniecznością utwardzenia terenu
i poniesienia nakładów finansowych. Bez stosownych uzgodnień między właścicielami nieruchomości władnącej i obciążonej, i zapewnienia nowego dojazdu, realizacja robót budowlanych zaprojektowanych na trasie dotychczasowego dojazdu oczywiście pozbawiałaby działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej, uniemożliwiając dojazd do tej działki. Powinno zostać rozważone w związku z tym, czy przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia projekt budowlany gwarantuje, że właściciele działki
nr [...] będą mieli nieprzerwany dostęp do drogi publicznej. Ocena ta możliwa jest na podstawie zgromadzonych już dokumentów. W judykaturze akcentowane jest, że nie można wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę niweczyć, czy też nawet ograniczyć uprawnień właścicielski związanych z ustanowieniem służebności przechodu
i przejazdu, która ma zapewnić właściwe korzystanie z określonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2083/18, publ. w CBOSA).
Błędne jest stanowisko organów orzekających, że sąd powszechny musi wyznaczyć przebieg służebności drogowej, a bez tego właściciel nieruchomości obciążonej ma dowolność w tym zakresie. Na zasadzie art. 145 § 2 k.c. sąd zarządza przeprowadzenie drogi przez grunty, jeżeli między zainteresowanymi nie dojdzie do porozumienia. Z przepisu tego wynika, że właściciele nieruchomości władnącej
i obciążonej mogą ukształtować sposób wykonywania służebności drogowej na podstawie umowy. Dopiero w przypadku braku porozumienia rozstrzyga sąd cywilny. Zgodnie z art. 287 k.c. zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych. Na zasadzie tego przepisu nie można pomijać, że sporna służebność drogowa została ustanowiona i była wykonywana w określony sposób przez 22 lata. Inwestor nabył działkę nr [...] w drodze licytacji komorniczej w 2021 r. (k.63 akt administracyjnych) z ustanowioną służebnością drogową i powinien uwzględniać dotychczasowy sposób jej wykonywania. Na podstawie art. 291 k.c., jeżeli po ustanowieniu służebności gruntowej powstanie ważna potrzeba gospodarcza, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać za wynagrodzeniem zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności, chyba że żądana zmiana przyniosłaby niewspółmierny uszczerbek nieruchomości władnącej. Przepis ten potwierdza, że właściciel działki obciążonej nie może samowolnie zmienić sposobu wykonywania ustanowionej służebności. W wyroku z 6 marca 1984 r., sygn. akt III CRN 29/84, OSNC 1984/10/180, Sąd Najwyższy wskazał że służebność gruntową (art. 285 k.c.) uważa się za część składową nieruchomości władnącej (art. 50 k.c.). Z takim ustaleniem koresponduje treść art. 3 pkt 11 P.b. który definiuje pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten łączy to prawo z prawem własności, ale też
z ograniczonym prawem rzeczowym. Oznacza to, że jeżeli na danym terenie została prawnie ustanowiona służebność gruntowa i jest wykonywana zgodnie z umową,
to właściciel nieruchomości obciążonej nie może bez zgody właściciela nieruchomości władnącej przeznaczyć terenu służebności na inny cel. Jeżeli właściciele się nie porozumieją, to właściciel nieruchomości obciążonej musi legitymować się zgodą sądu na zmianę sposobu wykonywania służebności (art. 64 k.c.).
Stanowisko organów dotyczące konieczności wyczerpania przez właścicieli działki nr [...] postępowania cywilnego byłoby zasadne, gdyby rościli sobie prawo do służebności, która nie zostałaby dotychczas prawnie ustanowiona.
Powyższe prowadzi do wniosku, że na obecnym etapie, wobec braku porozumienia właścicieli działek co do nowego przebiegu służebności lub rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny, organy orzekające nie były w ogóle uprawnione do rozstrzygania w tym zakresie, a tym samym badania czy zaprojekowana trasa przejazdu spełnia warunki techniczne. Dlatego niezasadnie organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do wyjaśnienia spełnienia warunków z § 14 i § 15 cytowanego rozporządzenia. Nawet, gdyby taka potrzeba zachodziła, to zbadanie promienia łuku dojazdu, jego szerokości, czy też ocena zapewnienia spójności dojazdu, przed zlikwidowaniem dotychczasowego dojazdu, nie byłoby bardzo trudne, czy czasochłonne, nie naruszyłoby też art. 15 k.p.a., w tym prawa do obrony interesu przez inwestora, na którym ciąży obowiązek wykazania, że przedłożony do zatwierdzenia projekt nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie mieściłoby się w dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a.
Nie uzasadniało wydania decyzji kasatoryjnej stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji za mało szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołujących się. Takie braki dotyczą oceny prawnej i mogą być uzupełnione
w II instancji.
Niezasadnie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak wyjaśnienia, dlaczego w projekcie oznaczono kolorem szarym pas przeznaczony pod drogę dojazdową także na działce [...]. Wątpliwości w tym zakresie nie miał organ odwoławczy wydając przed zaskarżoną decyzją postanowienie z dnia 27 grudnia
2022 r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu tym organ odwoławczy wskazał, że: "Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz zebranym materiałem dowodowym, zaprojektowany przebieg drogi dojazdowej na działce inwestora zmienia jej przebieg w stosunku do drogi, którą pierwotnie przejeżdżali Państwo J. Wyznaczona droga zmienia również miejsce dojazdu do bramy wjazdowej". Organ odwoławczy ocenił wówczas, że: "zaprojektowana inwestycja w bezpośredni sposób wpływa na działkę sąsiednią, jej sposób zagospodarowania czy na możliwość dojazdu do niej (zmienia jego warunki)." Wiadomym było zatem organowi odwoławczemu, dlaczego na działce nr [...] wprowadzono dodatkowe oznaczenie. Prawidłowo organ I instancji wskazał przy tym, że wniosek i pozwolenie obejmuje tylko działkę [...]. Tym samym wprowadzenie oznaczenia na sąsiedniej działce ma charakter poglądowy. Pozwalało to na ocenę intencji inwestora. Zauważyć można, że inwestor na swojej działce zaprojektował prosty odcinek drogi dojazdowej. Nie zwalniało to jednak inwestora z przeanalizowania, czy działka nr [...] ma we wskazanym miejscu warunki dojazdu. Dwa ostre skręty na działce nr [...] wymusza położenie budynku mieszkalnego na tej działce i skarżący powinien uwzględnić, czy będzie możliwy tędy przejazd pojazdów, w tym służących do wywozu nieczystości.
Organ odwoławczy mógł dokonać również samodzielnej oceny w zakresie nałożonego na organ I instancji obowiązku wypowiedzenia się, czy mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym zgłoszone przez odwołujących się wątpliwości co do zgodności realizowanych robót budowlanych z wydanym pozwoleniem na budowę. Wystarczyło w tym względzie uwzględnić przedmiot niniejszego postępowania i jego specyfikę. Związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia przedmiotu postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia była ściśle możliwość wydania pozwolenia na budowę według przedłożonego przez inwestora projektu. Zważyć należy, że stosownie do przepisów art. 34 P.b. inwestor składa projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w konkretnym kształcie, który organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Późniejsza zmiana tych założeń nie podważa treści pierwotnego wniosku i wydanej na jego podstawie decyzji, ale może ewentualnie uzasadniać uruchomienie odrębnych postępowań weryfikacyjnych. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę istotnym jest, że inwestor uzyskuje akceptację organu architektoniczno-budowlanego co do deklarowanych przez inwestora założeń. Wykonanie uzyskanego pozwolenia dotyczy natomiast już następnego, odrębnego etapu procesu inwestycyjnego. Kontrola legalności realizacji robót budowlanych, w tym zgodności inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, co zauważył organ odwoławczy. Dlatego niezasadnie Wojewoda zobowiązał organ I instancji do sprawdzenia, czy jest w posiadaniu archiwalnej dokumentacji dotyczącej przebudowywanego budynku, bowiem wykracza to poza zakres niniejszego postępowania.
Zaznaczyć należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną. Stosownie do art. 35 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Na zasadzie art. 35 P.b. zadaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie, jakie wymagania ze względu na charakter sprawy powinien spełnić inwestor, a następnie sprawdzenie, czy zostały spełnione. W razie ustalenia, że nie wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 P.b. zostały spełnione, organ działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Art. 35 ust. 3 P.b. ma na celu doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z prawem, ale w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie analizuje zasadności rozwiązań przyjętych w odrębnych aktach prawnych, czy projektowanych przez inwestora, ale czuwa, aby zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A contrario, niespełnienie chociażby jednego warunku z art. 35, czy z art. 32 ust. 4 wyklucza pozytywne załatwienie wniosku.
Jednym z podstawowych warunków udzielenia pozwolenia na budowę jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 P.b.). W przypadku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadaniu takiego prawa
i ujawnieniu okoliczności mających wpływ na to prawo, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek zbadać prawidłowość złożonego oświadczenia i mieć na względzie, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę nie może naruszać przepisów prawa.
Reasumując, podniesione przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.