II SA/Lu 995/23

II SA/Lu 995/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 29 a ust.1, 2, art. 30 ust.1a, art. 29 ust.1 pkt 30, art. 29 ust.3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par 1 pkt 1 lit.a,c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi V. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 11 sierpnia 2023 r., znak: ZOA-I.7721.1.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki przyłącza wodociągowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie z 6 lipca 2021 r., znak: NB-7355/Ur/4/19; II. zasądza na rzecz skarżącej V. D. od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 lipca 2021 r., znak: NB-7355/Ur/4/19, wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również PINB) we Włodawie odmówił nałożenia na M. i L. M. nakazu wykonania rozbiórki przyłącza wodociągowego do działki nr [...] w [...], gmina U..
Organ pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy.
W dniu 20 września 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie wpłynęło pismo V. D., w którym wniosła o wszczęcie postępowania w związku z podejrzeniem samowoli budowlanej w postaci budowy przyłącza wodociągowego na działkach nr [...] w [...] (których jest właścicielką), a doprowadzającego wodę do działki nr [...].
Zawiadomieniem z dnia 23 września 2019 r. PINB we Włodawie poinformował strony postępowania o dacie planowanych oględzin przyłącza.
W dniu 21 października 2019 r. przeprowadzono oględziny działek [...], [...] i [...] w miejscowości W.. Stwierdzono, że do działki nr [...], będącej własnością M. K. oraz L. M., wykonane zostało przyłącze wodociągowe, którego trasa, według wskazań inwentaryzacji geodezyjnej, przebiega przez działki nr [...], których właścicielem jest V. D.. PINB we Włodawie zwrócił się do Wójta Gminy U. oraz Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w U. o przesłanie kopii dokumentów związanych z wykonaniem przyłącza. Dokumenty te zostały przekazane do PINB we Włodawie w październiku i listopadzie 2019 r. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek V. D. w dniu 20 września 2019 r. i prowadzone zgodnie z ustawą Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 18 września 2020 r.
V. D. jest właścicielką działki nr [...] od 21 września 2018 r. (k. 64), zaś działki nr [...] - od dnia 28 września 2018 r. (k. 58).
Organ przytoczył następnie treść art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, w myśl których przyłącze wodociągowe można wykonać na podstawie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej lub na podstawie art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które do budowy przyłączy odsyłają do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Organ ustalił, że inwestorzy L. M. i M. K. zastosowali procedurę określoną w art. 29a Prawa budowlanego, zgłaszając dostawcy wody zamiar przyłączenia działki nr [...] do sieci wodociągowej. Byli więc zwolnieni z dokonywania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a. Inwestorzy złożyli wniosek o przyłączenie do sieci wodociągowej do Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w U. sp. z o.o. w dniu 18 czerwca 2018 r. (k. 49). Następnie otrzymali warunki przyłączenia do sieci wodociągowej w dniu 20 czerwca 2018 r. (k. 45). Zgodę na wykonanie przyłącza przez działki nr [...] w [...] udzielił Wójt Gminy U. w dniu 4 lipca 2018 r. (k. 44), gdyż wówczas działki te były własnością Gminy U. (k. 47). Przyłącze zostało odebrane w dniu 18 lipca 2018 r., co potwierdził protokół (k. 41) i zaplombowanie wodomierza w dniu 18 lipca 2018 r. oraz umowa na dostawę wody do działki nr [...] w [...] podpisana w dniu 18 lipca 2018 r. (k. 38 - 39).
Podsumowując, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uznał, że inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego do działki nr [...] zgodnie z art. 29a Prawa budowlanego, a roboty na działkach [...] w [...] zostały zakończone do dnia 18 lipca 2018 r., gdy właścicielem działek była Gmina U.. Inwestorzy posiadali zatem zgodę na wykonanie przyłącza przebiegającego częściowo przez działki nr [...]
Odwołanie od tej decyzji wniosła V. D..
Decyzją z 11 sierpnia 2023 r., znak: ZOA-I.7721.1.2020, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również LWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem w całości.
LWINB na wstępie uznał, że wbrew temu, co wskazał PINB we Włodawie, w sprawie zastosowania nie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), ponieważ zgodnie z art. 25 tej ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 9 listopada 2020 r. (k. 90 akt I instancji), a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej, tj. po 19 września 2020 r.
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537, dalej: z.z.w.w.) przyłączem wodociągowym jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług, wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, w tym przyłącze wodociągowe, mogą być realizowane, co do zasady, w trzech formach. Na podstawie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przyłącze jest częścią większej inwestycji budowlanej (np. osiedla mieszkaniowego), na podstawie zgłoszenia lub też bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia - do czego upoważnia pod określonymi warunkami art. 29a Prawa budowlanego. Zatem inwestor, w zależności od swojej woli, może wybudować przyłącze bez obowiązku jego zgłoszenia, o ile spełni wymogi określone w art. 29a Prawa budowlanego.
Organ wyjaśnił, że budowa przyłączy bez zgłoszenia, a więc zgodnie z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, jest związana z obowiązkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ podkreślił, że plan sytuacyjny, pomimo kilku podobieństw, nie może być uznany za odpowiednik projektu zagospodarowania działki lub terenu wymienionego w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), gdyż jego sporządzenie jest zastrzeżone, tak jak projektu budowlanego, tylko dla osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Z kolei plan sytuacyjny może wykonać osoba nieposiadająca takich uprawnień. Musi ona jednak pamiętać, że plan powinien uwzględniać wymogi zawarte w warunkach przyłączenia otrzymanych od gestorów sieci.
LWINB wskazał następnie, że niezależnie od powyższego, inwestor realizujący przyłącze wodociągowe, stosownie do treści art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązany jest również do przestrzegania przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 19 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który stanowi akt prawa miejscowego. W regulaminie tym określane są m.in. warunki przyłączania do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4).
LWINB podkreślił jednocześnie, że nie może ujść z pola widzenia, iż budowa przyłącza na podstawie planu sytuacyjnego oraz przy zastosowaniu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków następuje bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i bez ich ingerencji, a zatem zwolniona jest z reglamentacji przepisami prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 maja 2021 r., II SA/Bk 824/20, wyrok WSA w Szczecinie z 13 lutego 2014 r., II SA/Sz 726/13).
W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, że inwestorzy: M. K. i L. M. wystąpili w dniu 18 czerwca 2018 r. do Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w U. z wnioskiem o przyłączenie działki nr [...] do sieci wodociągowej (k. 49 akt I instancji). Do wniosku tego dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz plan sytuacyjny (k. 46 - 48 akt I instancji). W odpowiedzi na powyższe Prezes Zarządu GZUK w U. pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. określił warunki przyłączenia do sieci wodociągowej dla tej nieruchomości (k. 45 akt I instancji). Następnie Wójt Gminy U. pismem z dnia 4 lipca 2018 r. wyraził zgodę na budowę oraz eksploatację przyłącza wodociągowego do działki nr [...] przez działki o nr [...] stanowiące własność Gminy U. (zob. k. 44 akt I instancji). Z akt sprawy wynika również, że w dniu 18 lipca 2018 r. przeprowadzono komisyjny odbiór końcowy przyłącza (zob. k. 41 akt I instancji) oraz podpisano umowę Nr [...] pomiędzy GZUK w U. a M. K. na dostarczanie wody do przedmiotowej nieruchomości (k. 39 akt I instancji).
Zdaniem LWINB, inwestorzy wykonali przedmiotowe przyłącze wodociągowe w trybie uregulowanym w art. 29a Prawa budowlanego (a więc bez udziału organów administracji architektoniczno-budowlanej) w oparciu o procedurę przewidzianą w ustawie o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w prawie miejscowym.
LWINB wyjaśnił, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku realizacji przyłącza w trybie art. 29a Prawa budowlanego organy administracji publicznej nie uczestniczą w procedurze przyłączania do sieci wodociągowej, a w konsekwencji nie weryfikują prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. O legalności przyłącza w takiej sytuacji przesądza samo ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach unormowanej tam procedury (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Bk 824/20). LWINB przytoczył również stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., II OSK 852/15, według którego wszelkie relacje występujące po złożeniu przez inwestora w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym wniosku o przyłączenie do sieci to relacje kształtowane wprawdzie przepisami prawa miejscowego (regulaminem) i ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, ale zachodzące między równorzędnymi podmiotami (przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą) bez ingerencji organów administracji publicznej. Wszelkie nieprawidłowości co do trybu zawarcia tej umowy pozostają poza kontrolą organów administracji publicznej. Stąd też w orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano pogląd, że jeżeli budowa przyłącza odbywa się według procedury przewidzianej w art. 29a Prawa budowlanego, a w wyniku jej realizacji dochodzi do naruszenia praw innych osób, np. właścicieli nieruchomości sąsiednich, przez które przyłącze przebiega, to kwestia ta w kontekście uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy, do których odsyła art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego.
Według LWINB, skoro warunki przyłącza zostały ustalone w dniu 20 czerwca 2018 r. pomiędzy inwestorami a Gminnym Zakładem Usług Komunalnych w U. w dokumencie mającym w istocie charakter dwustronnego porozumienia (warunki przyłączenia do sieci kanalizacji wodociągowej - k. 45 akt I instancji), to wszelkie odstępstwa od warunków w nim określonych powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego, a nie w administracyjnym trybie postępowania naprawczego uregulowanym w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Bk 824/20). Organ podkreślił, że art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do weryfikacji, czy przyłącze zrealizowane w trybie art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego zostało wykonane zgodnie z warunkami technicznymi ustalonymi obustronnie między inwestorem a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.
Podsumowując powyższe ustalenia, LWINB uznał, że inwestorzy - M. K. i L. M. wykonali przedmiotowe przyłącze wodociągowe w oparciu o art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem w sytuacji, w której organy administracji publicznej nie uczestniczą w procederze przyłączania do sieci. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania organu I instancji w całości jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej.
W skardze na decyzję organu odwoławczego V. D. zarzuciła:
1) wadliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości umorzenia postępowania z przyczyn prawnych (niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.). W ocenie skarżącej, żaden z dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy nie spełnia wymogu planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, a ponadto przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. LWINB w sposób dowolny uznał, że kontrola legalności wykonania obowiązku z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego jest poza kompetencją organu nadzoru budowlanego. Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem jest w tym wypadku niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
2) naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji okoliczności odmiennych od tych, które organ ustalił w prawomocnym postanowieniu z dnia 28 września 2020 r., znak: ZOA-7721.1.2020;
3) błędne uznanie, że zastosowania w sprawie nie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; LWINB w wydanej decyzji niewłaściwie wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 9 listopada 2020 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej (tj. po 19 września 2020 r.);
4) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 6-8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w postepowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.
Przedmiotem sporu jest legalność inwestycji polegającej na budowie przyłącza wodociągowego do działki nr [...], przebiegającego przez teren należących aktualnie do skarżącej działek nr [...] położonych w miejscowości W..
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach sądowych sprawy zamieszczony jest skrócony odpis aktu zgonu będącej stroną postępowania M. K. - współwłaścicielki działki nr [...], z którego wynika, że strona zmarła w okresie pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji przez LWINB. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji M. K. nie była już stroną postępowania. Z uwagi jednak na to, że decyzja organu odwoławczego nie nałożyła na tę stronę żadnego obowiązku ani nie przyznała jej żadnego uprawnienia, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Co więcej, decyzja LWINB nie jest decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty, ale jedynie kończącą postępowanie administracyjne w "inny sposób", o którym mowa w art. 104 § 1 k.p.a., tj. poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Oczywiście ta konkluzja nie zwolni organu pierwszej instancji z obowiązku ustalenia następców prawnych zmarłej strony przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Po drugie, organ odwoławczy błędnie uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r., która weszła w życie 19 września 2020 r. Uchybienie to wynika z błędnego przyjęcia daty wszczęcia postępowania. Za datę wszczęcia postępowania, wbrew stanowisku LWINB, należy uznać dzień 23 września 2019 r., w którym PINB we Włodawie, w odpowiedzi na żądanie skarżącej doręczone mu 20 września 2019 r., ustalił strony postępowania i poinformował je o dacie planowanych oględzin przyłącza. W przypadku postępowań wszczynanych z urzędu (a takim jest postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych) za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się datę pierwszej czynności organu uzewnętrznionej wobec strony (stron) postępowania. W rozpoznawanej sprawie tą czynnością było zawiadomienie o terminie oględzin przyłącza. Nie sposób przyjąć za organem odwoławczym, że datą wszczęcia postępowania jest 9 listopada 2020 r., kiedy PINB we Włodawie skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania przyłącza. Postanowienie to zostało bowiem wydane w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszego postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Skoro zatem za datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie należy uznać 23 września 2019 r., to mają w niej zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r.
Po trzecie, mimo trwającego kilka lat postępowania wyjaśniającego żaden z organów nie wykonał swojego podstawowego obowiązku, tj. nie ustalił, czy sporne przyłącze zostało wykonane zgodnie z art. 29a Prawa budowlanego. Co więcej, organ odwoławczy błędnie uznał, że zbadanie legalności realizacji takiej inwestycji nie jest objęte kompetencją organu nadzoru budowlanego, niezasadnie umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji i odsyłając skonfliktowane strony na drogę postępowania cywilnego. Organ niewłaściwie zinterpretował przy tym tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z 13 maja 2021 r. (II SA/Bk 824/20).
W myśl art. 29a ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji spornej inwestycji budowa przyłącza wodociągowego wymagała sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 3 tej ustawy przepisów powyższych nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia budowy przyłącza, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1a. Według zaś art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego inwestor, zamiast dokonania zgłoszenia budowy przyłącza, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Budowa przyłącza wodociągowego może zatem nastąpić na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie zgłoszenia tej inwestycji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej albo w sposób, o którym mowa w art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego. Wybór jednej z tych alternatywnych form realizacji przyłącza został pozostawiony inwestorowi (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 13 lutego 2013 r., II SA/Sz 726/13).
Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że inwestorzy spornego przyłącza nie uzyskali ani pozwolenia na jego budowę, ani nie dokonali jej zgłoszenia. Organy przyjęły, że wykonanie przyłącza nastąpiło z zachowaniem warunków określonych w art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co zwalniało inwestorów z dokonania zgłoszenia jego budowy. Problem w tym, że to stanowisko jest gołosłowne, niepoprzedzone w istocie żadną analizą.
Punkt ciężkości argumentów podniesionych w uzasadnieniach decyzji tych organów spoczywa na faktach nie mających w sprawie znaczenia albo mających znaczenie drugorzędne, tj. na tym, że inwestorzy złożyli wniosek o przyłączenie do sieci wodociągowej do Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w U. sp. z o.o. w dniu 18 czerwca 2018 r., następnie w dniu 20 czerwca 2018 r. otrzymali warunki przyłączenia do sieci wodociągowej, zaś zgody na wykonanie przyłącza przez działki nr [...] w [...] udzielił Wójt Gminy U. w dniu 4 lipca 2018 r., gdyż wówczas działki te były własnością Gminy U.. O legalności wykonania przyłącza nie przesądza również okoliczność, że zostało ono odebrane w dniu 18 lipca 2018 r., w tym samym dniu został zaplombowany wodomierz oraz podpisana umowa na dostawę wody do działki nr [...].
Podstawowym zadaniem organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy budowa przyłącza została poprzedzona sporządzeniem planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego).
Organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że "inwestorzy L. M. i M. K. zastosowali procedurę określoną w art. 29a Prawa budowlanego, zgłaszając dostawcy wody zamiar przyłączenia do sieci wodociągowej. Byli więc zwolnieni z dokonywania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a". Samo zgłoszenie przez inwestora dostawcy wody zamiaru przyłączenia do sieci wodociągowej nie jest równoznaczne ze sporządzeniem planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ust. 1, a zatem nie zwalnia z obowiązku dokonania zgłoszenia.
O spełnieniu warunku z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego nie świadczy również akcentowana przez PINB okoliczność, że roboty budowlane na działkach [...] w [...] zostały zakończone do dnia 18 lipca 2018 r., gdy właścicielem działek była Gmina U., a inwestorzy posiadali zgodę Wójta na wykonanie przyłącza przebiegającego częściowo przez działki nr [...] Świadczy to jedynie o tym, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania działkami nr [...] na cele budowlane, nie zaś o spełnieniu przez nich warunku z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego.
Z kolei organ odwoławczy wskazał, że do wniosku do Gminnego Zakładu Usług Komunalnych w U. o przyłączenie do sieci wodociągowej M. K. i L. M. dołączyli "oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz plan sytuacyjny (k. 46 - 48 akt I instancji)". Jest to w zasadzie jedyna wzmianka o planie sytuacyjnym dotyczącym spornej inwestycji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Według organu plan sytuacyjny powinien znajdować się na kartach od 46 do 48 akt organu I instancji. Tymczasem na k. 46-48 zamieszczono oświadczenie inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 48), fragment mapy stanowiącej załącznik do protokołu wznowienia/wyznaczenia znaków/punktów granicznych z zaznaczonymi działkami nr [...] i 206 (k. 47) i ten sam fragment mapy, na którym odręcznie, niestarannie narysowano przebieg spornego przyłącza (k. 46). Żaden z tych dokumentów nie jest planem sytuacyjnym, o którym mowa w art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego. Organy w uzasadnieniach decyzji nie wskazały również żadnego innego dokumentu zamieszczonego w aktach sprawy, który spełniałby wymogi planu sytuacyjnego sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Plan sytuacyjny to opracowany na mapie odpowiadającej warunkom wskazanym w art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego dokument pozwalający precyzyjnie ustalić w terenie miejsce tzw. wpięcia przyłącza do istniejącej sieci wodociągowej oraz przebieg przyłącza (rurociągu) do instalacji wewnętrznej odbiorcy, uzgadniany przed przystąpieniem do robót z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym pod względem warunków technicznych podłączenia, stosownie do zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w. Plan sytuacyjny może wykonać osoba nieposiadająca uprawnień do projektowania. Powinien on jednak uwzględniać wymogi zawarte w warunkach przyłączenia otrzymanych od gestorów sieci, np. miejsce lokalizacji wodomierza, czy przekroje rur (A. Kosicki, w: Prawo budowlane. Komentarz do art. 29a, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX/el. 2023).
Plan sytuacyjny musi być opracowany na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej (mapy do celów projektowych) spełniających wymogi określone w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji spornego przyłącza (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) oraz w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133).
Jednoznaczne ustalenie, że inwestorzy dopełnili warunku z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, jest o tyle istotne, że jedynie w przypadku stwierdzenia dochowania przez nich tego warunku organy byłyby uprawnione do poczynienia wniosku, że realizacja przyłącza wodociągowego nie wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Jeśliby natomiast okazało się, że warunki te nie zostały przez inwestorów dochowane, wówczas zaistniałaby podstawa do stwierdzenia, że realizacja przyłącza wodociągowego wymagała zgłoszenia, a jego brak stanowiłby podstawę prawną uruchomienia postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego, albo art. 48 i nast. tej ustawy, o czym niżej.
Wbrew stanowisku LWINB, w powoływanym przez ten organ kilkakrotnie wyroku WSA w Białymstoku z 13 maja 2021 r., (II SA/Bk 824/20), sąd ten stwierdził wprost, że "skoro w przypadku realizacji przyłącza w trybie art. 29a Prawa budowlanego organy administracji publicznej nie uczestniczą w procederze przyłączania do sieci wodociągowej, to również nie weryfikują prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. Kompetencja organu administracji publicznej w tym zakresie sprowadza się jedynie do ustalenia, czy przyłącze zostało wykonane legalnie – a więc z zachowaniem warunków z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego. O legalności przyłącza w takiej sytuacji przesądza więc samo ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach unormowanej tam procedury". Wyprowadzenie z uzasadnienia tego wyroku wniosku o braku kompetencji do działania przez organ nadzoru budowlanego w procedurze oceny legalności realizacji przyłącza w świetle art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, było zatem błędne.
Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. i nie będąc związanym zarzutami skargi oraz treścią wniosku skarżącej, z uwagi na skalę uchybień organów uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt I wyroku).
O zwrocie skarżącej od organu kosztów postępowania w wysokości 500 zł (wpis od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego będzie związany zawartą powyżej oceną prawną Sądu (art. 153 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności ustali, czy poza L. M. są inni następcy prawni zmarłej M. K., a jeżeli tak, to umożliwi im czynny udział w postępowaniu. Następnie dokona weryfikacji legalności zrealizowanego przez inwestorów przyłącza wodociągowego, rozstrzygając w sposób przekonujący i jednoznaczny, czy został spełniony warunek z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, tj. czy budowa przyłącza została poprzedzona sporządzeniem planu sytuacyjnego, o którym mowa w tym przepisie. Organ ustali, czy sporne przyłącze zostało wzniesione jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czy też jako odrębny obiekt budowlany, tj. budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (w przypadku budowy przyłączy przed albo po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu mają służyć, traktowane są one jako odrębne obiekty budowlane wymagające osobnego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia). W przypadku uznania, że inwestorzy nie dopełnili warunku z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zastosuje procedurę naprawczą uregulowaną w art. 50-51 Prawa budowlanego, o ile ustali, że przyłącze zostało wzniesione jako urządzenie budowlane, albo procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 48 i nast. Prawa budowlanego, jeżeli przyłącze zostało wzniesione jako budowla.
W tym miejscu należy podkreślić, że naruszenie prawa budowlanego oceniane jest według przepisów obowiązujących w dacie jego popełnienia, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jego skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem zawsze rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest naruszenie przepisów prawa budowlanego, od usuwania jego skutków (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Z istoty bowiem postępowanie legalizacyjne/naprawcze zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.