II SA/Lu 992/17

II SA/Lu 992/17 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2018-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Jerzy Dudek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1561/18 - Wyrok NSA z 2019-06-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 59 ust.1, art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie parkingu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak[...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 20 sierpnia 2015r. S. i L. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. o podjęcie działań w związku z parkingiem zlokalizowanym na działce [...] przy ulicy [...] w L.. Stwierdzili, że parking znajduje się w odległości 0,5m od ich działki budowlanej, przez co zatruwają ich spaliny wydzielane przez znajdujące się na nim samochody. W dniu 22 marca 2016r. wnioskodawcy złożyli skargę do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. w której wskazali na brak reakcji na swoje pismo z sierpnia 2015r.
Pismem z dnia 9 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017r. na podstawie art. 105 §1 kpa postępowanie w sprawie umorzył. W uzasadnieniu podano, że według kontroli przeprowadzonej 29 września 2016r. na przedmiotowej działce znajduje się droga dojazdowa do budynku usługowego o charakterze sportowym wraz z zatoką parkingową wykonaną zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2009 r. (Nr [...]). O zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. - J. Z. pozwolenia na budowę budynku usługowego o charakterze sportowym wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, przyłączami wodno- kanalizacyjnym, deszczowym i gazowym oraz drogą dojazdową z zatoką parkingową i chodnikami na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ulicy [...]. Z kolei decyzją z dnia 27 grudnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektów. Zdaniem organu decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Organ stwierdził, że od czasu udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Na drodze dojazdowej nie wyznaczono miejsc postojowych dla samochodów. W tej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.
Po rozpoznaniu odwołania S. S. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Również organ odwoławczy zauważył, że wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznacza, że został on wykonany zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie dokonał kontroli obiektu pod kątem zgodności wykonanych robót, tak z projektem, jak i pozwoleniem na budowę, o czym świadczy treść protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 23 grudnia 2010 r. Podano wówczas, że budynek został wykonany zgodnie z projektem, inwestor przedłożył do wglądu certyfikaty i świadectwa jakości na wbudowane materiały, a budynek kwalifikuje się do przyjęcia do użytkowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie budynku obejmowała również wykonanie drogi dojazdowej z zatoką parkingową na działce nr [...] i [...] przy granicy z działką nr [...] stanowiącą własność S. i L. S.. Projekt przewidywał wykonanie dwóch odcinków - jeden prowadzący od parkingu wzdłuż ściany szczytowej oraz drugi, krótki odcinek od drogi dojazdowej do wejścia do budynku. Z ustaleń wynikających z przeprowadzonych 11 maja 2017 r. oględzin wynika, że stan faktyczny ustalony podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB miasta L. w dniu 26 września 2016r., nie uległ zmianie. W dniu 19 maja 2017r. odwołujący złożył kserokopie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2013r., decyzji Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2014r. utrzymującej w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta L., wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 170/14 z dnia 3 lutego 2015 r. oddalający skargę L. i S. S. na decyzję Wojewody L. oraz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1629/15 z dnia 28 lutego 2017r., którym uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 lutego 2015 r., decyzję Wojewody L. z dnia 14 stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2013 r. Organ zaznaczył, że wprawdzie inwestorem był M. - J. Z., jednak powołana sprawa dotyczyła budynku zamieszkania zbiorowego (domu studenckiego) z garażem podziemnym, zjazdem do garażu, murem oporowym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wodociągowej, co., cwu., połączonego z istniejącym budynkiem usługowym przez projektowany łącznik. Są to zatem dwa oddzielne zadania inwestycyjne. Realizacja natomiast drogi dojazdowej do budynku wraz z zatoką parkingową na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, a także udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie całego zadania inwestycyjnego powoduje, iż brak jest przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie postępowania naprawczego tylko w sytuacji naruszenia przepisów Prawa budowlanego byłoby możliwe po wzruszeniu decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. zarzucił decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego, że nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stanowi to naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Już wtedy zwracał uwagę, że nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie M. J. Z. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, ani w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji stwierdzono brak wydzielenia i oznakowania miejsc postojowych w zatoce postojowej, na działce, wbrew projektowi budowlanemu nie wybudowano chodników, co zostało pominięte w protokole oględzin, część samochodów parkowanych na miejscach postojowych w wybudowanej zatoce postojowej znajduje się tuż przy siatce okalającej nieruchomość skarżącego, w odległości ok. 4 m od budynku mieszkalnego (stale zamieszkałego przez skarżącego i małżonkę) na nieruchomości stanowiącej jego własność, spaliny z zatrzymujących się na miejscach postojowych w zatoce postojowej pojazdów docierają na nieruchomość gruntową i do budynku mieszkalnego, co powoduje ujemny wpływ na stan jego zdrowia, droga dojazdowa do budynku usługowego została wybudowana niezgodnie z projektem i brak jest określenia przez inwestora wpływu inwestycji na zachowanie na jego nieruchomości powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie skarżącego usytuowanie miejsc postojowych w zatoce postojowej jest niezgodne z § 19 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 1) 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie; 2) 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie; 3) 20 m - w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1. Według ust. 2 odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie; 2) 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie; 3) 16 m – w przypadku większej liczby stanowisk. Odległości, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się do sytuowania wjazdów do zamkniętego garażu w stosunku do okien budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także placów zabaw i boisk dla dzieci i młodzieży ( ust.3 ). Zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1 i 2, nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę ( ust.4 ). Zdaniem skarżącego w toku oględzin nie przeprowadzono m. in. pomiarów odległości między granicą działki, a miejscem postojowym oraz między budynkiem mieszkalnym, a miejscem postojowym. Zdaniem skarżącego brak namalowania linii postojowych w zatoce postojowej parkingu nie może być sposobem na ominięcie prawa wyraźnie określającego odległości między obiektami. Nieskorelowanie przez inwestora wielkości nieruchomości, ilości miejsc postojowych w zatoce postojowej z wymaganymi przez przepisy powszechnie obowiązujące odległościami od granicy z nieruchomością sąsiednią i znajdującym się na niej budynkiem mieszkalnym nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla właścicieli tej sąsiedniej nieruchomości.
Odpowiadając na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Uwagi organu odwoławczego co do podstaw umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 kpa są trafne. W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r, I OSK 967/05, z dnia 31 stycznia 2006r, sygn. akt I OSK 978/05 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że podstawy do umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego należy upatrywać również w sytuacji, gdy jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego, co miało miejsce w sprawie, została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 59 ust.1 tej ustawy. W tym wypadku decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielająca M. J. Z. udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, w stosunku do którego Prezydent Miasta L. udzielił pozwolenia na pozwolenia na budowę 27 kwietnia 2009r. została wydana 27 grudnia 2010r. W orzecznictwie jako przesłankę takiej oceny wskazuje się na konieczność przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji, obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 prawa budowlanego - wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017r. II OSK 1595/16 i podane tam orzecznictwo oubl. w CBOSA). Uważa się, ze istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Z kolei nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11 i 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rację ma zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uważając, że wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego możliwe jest dopiero po usunięciu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Treść decyzji z 27 grudnia 2010r. nie pozostawia wątpliwości, że została poprzedzona przeprowadzoną 23 grudnia 2010r. obowiązkową kontrolą zgodności inwestycji z projektem budowlanym, podczas której potwierdzono zgodność wykonanej inwestycji z projektem architektoniczno – budowlanym, projektem zagospodarowania działki oraz potwierdzono uporządkowanie i właściwe zagospodarowanie terenu. Usankcjonowanie tych ustaleń ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, do uzyskania zresztą której zobowiązano inwestora w decyzji z [...] kwietnia 2009r, oznacza bezzasadność tych wszystkich argumentów skargi, które odnoszą się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. Nr 75, poz. 1422).
Jest jednak oczywiste i to, że brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego dotyczy tylko tych robót, które zostały objęte wspomnianą decyzją. Kluczową kwestią pozostaje zatem ustalenie, jakie roboty zostały wykonane po dacie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rację ma skarżąca podnosząc, że organ okoliczności tych nie zbadał, co oznacza naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.. Chodzi przede wszystkim o kwestię usytuowania miejsc postojowych bezpośrednio przy nieruchomości skarżącego oraz poszerzenie zatoki parkingowej. Podczas oględzin jakie miały miejsce 26 września 2016r. stwierdzono, że zatoka parkingowa została poszerzona o około 2,5m i wysypana tłuczniem. Potwierdzenie tej okoliczności miało miejsce podczas kolejnych oględzin 11 maja 2017r., kiedy inwestor stwierdził, że poszerzenie nie ma charakteru trwałego, nie jest utwardzone, oznakowane, oświetlone i nie jest zagospodarowane. W jego opinii cały parking objęty jest pozwoleniem na budowę z 2009r. Organ nie ustalił jednak w jakim czasie poszerzenie zatoki parkingowej miało miejsce, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że od daty decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie były wykonywane żadne roboty budowlane Jeśli zważyć, że według projektu budowlanego konstrukcja nawierzchni zjazdów, drogi dojazdowej i placu manewrowego ma być z kostki brukowej o grubości 8cm, cały zaś teren obramowany krawężnikiem o wymiarach 30x15cm, to poszerzenie zatoki parkingowej jedynie przez utwardzenie tłuczniem może nasuwać wątpliwość co do tej tezy. Trudno przypuszczać, że w trakcie kontroli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stan ten uznano za zgodny z projektem budowlanym, który przecież takiego rozwiązania nie przewidywał. Jeśli natomiast zatokę powiększono już po decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całego kompleksu organ powinien ocenić jej legalność, o co wnosił skarżący. Skłonić należy się do poglądu, według którego, jeżeli utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i celowi temu służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Samo niespełnienie warunków określonych w § 18-21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza, że nie jest ono miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu. Zaznaczyć również trzeba, że według projektu zagospodarowania terenu miejsca parkingowe przewidziane są jedynie na działkach [...] i [...], po przeciwnej stronie działki skarżącego. Nie jest zatem oczywiste, na jakiej podstawie miejsca postojowe zostały urządzone także bezpośrednio przy nieruchomości skarżącego, gdy jest tu zlokalizowana jedynie droga dojazdowa do budynku. Nie można poprzeć stanowiska organu odwoławczego, według którego brak ściśle wyznaczonych miejsc postojowych wyklucza uznanie tego obszaru za parking. Przy braku w ustawie Prawo budowlane definicji parkingu, nie można bowiem uznać, że jest to tylko takie miejsce na którym wyznaczono miejsca postojowe, skoro w ten właśnie sposób jest on wykorzystywany. Stan ten może oznaczać samowolną zmianę sposobu użytkowania części drogi dojazdowej, za co odpowiada inwestor. Braki w wyjaśnieniu wspomnianych okoliczności pozwalają zatem sądzić, że ocena organów o bezprzedmiotowości postępowania jest przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą datę w jakiej dokonano poszerzenia parkingu oraz rozważą wątpliwości związane z możliwą zmianą sposobu użytkowania części drogi dojazdowej.
Bezzasadny jest natomiast zarzut polegający na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może więc uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę.
Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] złotych.