II SA/Lu 968/15

II SA/Lu 968/15 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2016-04-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2411/16 - Wyrok NSA z 2018-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania R. W. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2015r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie składowiska odpadów innych, niż niebezpieczne i obojętne w R. umorzyło postępowanie odwoławcze.
W ocenie organu podstawą umorzenia postępowania było ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest jego stroną. Wniosek taki organ wysunął w oparciu o art. 28 kpa, według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny opiera się na konkretnej normy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem, zdaniem Kolegium, do ustalenia związku o charakterze materialno- prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić sytuacje, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej.
Odnosząc powyższe uwagi do postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia Kolegium wskazało, że jego stronami są właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym jego oddziaływaniem, nawet jeśli oddziaływanie to nie przekracza określonych norm. O interesie prawnym tych podmiotów świadczy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości wynikające z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Z akt sprawy wynika, że w przewidywanym obszarze oddziaływania na środowisko w zasięgu 50 – krotności wysokości najwyższego emitora znajdują się tereny przemysłowego wydobycia kopalin, tereny leśne oraz rolne. Najbliższe obiekty mieszkalne wsi R. – Kolonia znajdują się w odległości 1500m od granicy składowiska, którą stanowi obszar powiększony o strefę ochronną. Z przeprowadzonej analizy emisji substancji zapachowych amoniaku i siarkowodoru na składowisku i przy najbliższych obszarach zabudowanych wynika, że wpływ przedsięwzięcia będzie miał charakter lokalny i krótkotrwały, nie kumulujący się w środowisku, który ustąpi wraz z zakończeniem robót budowlanych w postaci budowy obwałowań i wypełnieniu niecki odpadami. Zgromadzone dokumenty i ustalenia wskazują, że skala przedsięwzięcia oraz jego funkcjonowanie z "punktu widzenia terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej" nie spowoduje naruszenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Jego lokalizacja nie narusza w żadnym wypadku praw do swobodnego korzystania i rozporządzania nieruchomością. Skoro obszar oddziaływania przedsięwzięcia nie obejmie nieruchomości zamieszkałej przez wnoszącego odwołanie, nie ma on przymiotu strony, co w efekcie oznacza umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Organ zaznaczył, że sam udział w postępowaniu nie jest tożsamy ze statusem jego strony, ten bowiem, jak już wspomniano, opiera się na przepisach prawa materialnego. Bez wpływu na ten status pozostają protesty okolicznych mieszkańców, z natury bowiem są oni przeciwni jakimkolwiek inwestycjom, których nie znają.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. zarzucił decyzji Kolegium błędną wykładnię art. 28 kpa oraz nie zastosowanie art. 74 Konstytucji RP i art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko i art. 9 ust.2 Konwencji z dnia [...] marca 1998r. sporządzonej w Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Jego zdaniem ustalenia organu odwoławczego są sprzeczne ze stanem faktycznym, gdyż dotychczasowe fakty wskazują, że składowisko w istniejącej formie już w sposób zasadniczy oddziałuje na okoliczne nieruchomości zabudowy mieszkaniowej, powodując ich znaczny spadek atrakcyjności, wartości oraz trudności w zbyciu, co dodatkowo spotęguje planowane jego podniesienie. W ocenie skarżącego, powołującego się na orzecznictwo, chodzi o każde oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, a nie tylko przekraczające określone normy. Oceniając występowanie interesu prawnego należy ustalić, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na teren nieruchomości sąsiedniej niezależnie od tego, czy oddziaływanie mieści się w standardach jakości środowiska lub w standardach emisyjnych. W ramach tego oddziaływania nie można pomijać odoru wywołanego funkcjonowaniem rozbudowanego składowiska. W tym sensie o interesie prawnym podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości wynikające z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Odnosząc się do protestów mieszkańców związanych z inwestycją skarżący uznał stanowisko Kolegium za aroganckie i oderwane od rzeczywistości, w której żyją właściciele nieruchomości objętych oddziaływaniem składowiska. Dotychczasowa jego działalność powoduje emisję dotkliwego odoru, namnażanie owadów i ich rozprzestrzenianie się po okolicy, żerowanie ptactwa i gryzoni i ich przemieszczanie do zabudowań mieszkalnych w skali zakrawającej na plagę, ponadto roznoszenie odpadów oraz rozwiewanie przez wiatr pyłów i toreb foliowych. Nie jest również jasne, jakie skutki mają awarie instalacji zabezpieczających składowisko w zakresie skażenia gruntów i wód gruntowych, a które nie zostały przedstawione w raporcie. W ocenie skarżącego rozbudowa składowiska spowoduje wzrost szkodliwego oddziaływania na jego nieruchomość, oraz spadek atrakcyjności i utratę jej wartości. Skarżący podkreślił ponadto, że nie składał odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2014r., na co wskazuje w swojej decyzji Kolegium.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Trafny jest wywód organu, według którego w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pojęcie strony należy opierać na treści art. 28 kpa. Ujęta w ten sposób regulacja odpowiada wielokrotnie wyrażanemu również w orzecznictwie poglądowi, który jej zasadności upatruje w braku określenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w samej ustawie z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1235 ze zm.). W konsekwencji przyjmuje się, że znajduje tu zastosowanie ogólna zasada wyrażona w powołanym przepisie, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wielokrotnie zajmowano stanowisko, przytoczone zresztą również przez Kolegium, według którego pojęcie "interesu prawnego" oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Przy czym nie chodzi tu tylko o normy administracyjnego prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.
Umocowany w orzecznictwie jest również pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na daną nieruchomość rozciąga się oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia. W każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien zatem ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę m.in. dane wynikające z karty informacyjnej oraz z mapy ewidencyjnej załączonej przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji, jak również z ustaleń raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, jeżeli w danym postępowaniu został wykonany (m.in. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2014r., II OSK 3067/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uważa się przy tym, że ustalając obszar oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia trzeba wziąć pod uwagę także te miejsca, które objęte są zasięgiem oddziaływania inwestycji, nawet jeżeli uciążliwości związane z danym przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez odpowiednie przepisy ( wyrok NSA z dnia [...] lipca 2014r., II OSK 3067/13 opubl. w CBOSA). Nie sposób jednak nie zauważyć, że odwołanie się do przepisów kodeksu cywilnego, jako podstawy interesu prawnego, nakazuje uwzględnienie tylko tych interesów, które są prawnie chronione. W przypadku art. 144 k.c granicę prawnie chronioną wyznacza ustalenie, że oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej przekracza przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W orzecznictwie przyjęto, że ocena przeciętnej miary w rozumieniu powołanego przepisu powinna być dokonana na podstawie obiektywnych warunków, panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć właścicieli poszczególnych nieruchomości; powinna ponadto uwzględniać przeznaczenie nieruchomości, które wynika z jej charakteru i sposobu z niej korzystania, zaś określenie "stosunki miejscowe" odnosi się, zarówno do miejsca, jak i czasu. W wyroku z dnia [...] grudnia 1979r. ( III CRN 249/79 opubl. Legalis ) Sąd Najwyższy wskazał, że zwrot "ponad przeciętną miarę" należy rozumieć przede wszystkim jako zakreślenie granicy oddziaływania na cudzą nieruchomość i korzystania z niej przez sąsiadów. Pojęcie "przeciętnej miary" zakłada obowiązek biernego znoszenia tego oddziaływania we wszelkiej postaci w określonym stopniu, jeśli to oddziaływanie nie ma charakteru szykany, czyli nie zmierza wyłącznie w sposób umyślny do szkodzenia i dokuczenia. Elementem konkretnie współokreślającym "przeciętną miarę" jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości. Ono bowiem - z jednej strony - wskazuje na to, że to wspomniane oddziaływanie na cudzą nieruchomość może być usprawiedliwione w ramach funkcji nieruchomości w ogóle i nieruchomości w określony sposób eksploatowanych. Z drugiej zaś strony, społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości determinuje "przeciętną miarę", wyznaczając stopień dopuszczalnego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość i korzystanie z niej przez właściciela (posiadacza). Przy ocenie, czy "przeciętna miara" zakłócenia została przekroczona, należy mieć na uwadze sposób korzystania, zarówno z nieruchomości wyjściowej, jak i z nieruchomości, na którą oddziaływanie jest skierowane. Te oba sposoby korzystania muszą być przy tym rozważane z punktu widzenia ogólnego kryterium oceny w postaci społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Daje to podstawę do pożądanego w tym względzie porównywania. Nieuzasadnione byłoby, zdaniem Sądu Najwyższego, aby korzystanie z jednej nieruchomości sąsiedniej mogłoby pod względem sposobu i rozmiaru odbywać się z zasadniczym ograniczeniem korzystania z drugiej nieruchomości, jeżeli ważne względy natury społecznej tego nie uzasadniają.
Z powyższych względów sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia [...] sierpnia 2015r. ( II OSK 3008/13, por. także wyrok NSA z dnia [...] marca 2015r. II OSK 2089/13 opubl. w CBOSA), według którego przekroczenie przeciętnej miary o jakiej stanowi art. 144 kc, oznacza przekroczenie określonego minimalnego poziomu negatywnego wpływu na nieruchomość sąsiednią, albowiem inaczej każde minimalne zakłócenie dźwiękowe, jakie wywiera działalność właściciela nieruchomości na nieruchomość sąsiednią i inne nieruchomości należałoby traktować jako uzasadnienie przypisania interesom faktycznym właściciela nieruchomości sąsiedniej równolegle charakteru prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu dotyczącym korzystania z nieruchomości sąsiedniej.
Do powyższego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia [...] grudnia 2015r. ( II OSK 860/14 opubl. w CBOSA ) podkreślając, że immisje w postaci hałasu i zanieczyszczenia powietrza zaliczane do immisji pośrednich nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c). Także zdaniem tego sądu w praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok NSA z [...] maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13, opubl. CBOSA). Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie, a ponadto spowoduje utratę atrakcyjności i wartości jego nieruchomości nie jest wystarczające do przyznania skarżącej interesu prawnego. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, nie popartym żadnymi konkretami. Jest oczywiste, że normalna eksploatacja składowiska, także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. znajdującego się na obszarze przeznaczonym pod gromadzenie odpadów o symbolu NU – gromadzenie odpadów, pociąga za sobą różnorodne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Również w raporcie zwrócono uwagę na oddziaływanie akustyczne oraz emisje zanieczyszczeń do powietrza w postaci emisji pyłów, spalin oraz zapachów związanych z przemianami biochemicznymi zachodzącymi w odpadach. Z raportu nie wynika jednak w żądnym razie, aby wspomniane oddziaływanie przekraczało przeciętną miarę, jaką w okolicznościach normalnego funkcjonowania składowiska uznać należy za dopuszczalną w stosunku do nieruchomości sąsiednich z których bezpośrednio sąsiadującymi są tereny przemysłowego wydobycia kopalin, tereny leśne oraz rolne. Wskazuje się w nim jednoznacznie, że przy uwzględnieniu ruchu pojazdów ciężarowych i technologicznych oraz urządzeń instalacji i ujmowania biogazu, przy uwzględnieniu danych inwestora, eksploatacja rozbudowanego składowiska nie będzie stanowiła zagrożeń pod względem akustycznym dla najbliższych terenów chronionych akustycznie znajdujących się w odległości 1250m i 1500m. Stosownie do przedstawionych wyliczeń poziom hałasu nie przekroczy, a nawet będzie niższy, niż dopuszczalne wartości 55dB w ciągu dnia i 45dB w nocy ( załącznik nr [...] ) określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 112).
Stwierdzono ponadto, że wprowadzane do powietrza zanieczyszczenia nie spowodują poza terenem składowiska przekroczeń standardów jakości środowiska określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2010r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu ( Dz. U Nr [...], poz. 87 ) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U z 2012 r., poz. 1031).
W raporcie wskazano na zastosowanie rozwiązań technologicznych pozwalających na wytwarzanie energii elektrycznej z odzyskiwanego biogazu wydobywającego się ze składowiska, co również ogranicza oddziaływanie inwestycji. Dla ograniczenia oddziaływania zanieczyszczeń mikrobiologicznych wskazano na konieczność przykrywania odpadów pośrednia warstwą izolacyjną z maty bentonitowej i folii polietylenowej, zgodnie z Instrukcją składowiska. Wbrew temu, co twierdzi skarżący raport odnosi się również do oddziaływania składowiska na wody podziemne ( str.44-46 ), podając, że prowadzony monitoring ich jakości potwierdza brak takiego wpływu. Według raportu niecki składowiska wyłożone są podwójnym systemem uszczelniającym. Wody opadowe zbierane są z pierwszej warstwy uszczelniającej i odprowadzane systemem kanalizacji do oczyszczalni ścieków w R. lub wywożone do oczyszczalni Hajdów. Do tego samego systemu trafiają także wody opadowe, odprowadzane z części eksploatacyjnej składowiska, które traktowane są jako odciek składowiskowy. Podkreślono, że zamierzone korzystanie z wód nie narusza określonych w " Planie gospodarowania wodami na obszarze zlewni W." celów środowiskowych, określonych dla wód powierzchniowych i podziemnych. Warto zauważyć, że dwukrotnie w marcu i lipcu 2014r. składano wyjaśnienia do raportu dotyczące m.in. składu odpadów, emisji zanieczyszczeń, odprowadzania ścieków i uciążliwości odorowych, potwierdzając w nich dotychczasowe wnioski. Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów pozwalających na ich podważenie, a w efekcie na wykazanie, że przedmiotowa inwestycja, zlokalizowana w odległości około 1500m od miejsca jego zamieszkania, czego przecież nie kwestionował, będzie miała wpływ na wykonywanie przysługującego mu prawa własności, poprzez przekroczenie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości oddziaływania ponad przeciętną miarę. Nie można natomiast wykazywać swojego interesu prawnego zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi lub opierać go na przypuszczeniach, ten bowiem musi być konkretny i realny.
Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.
.