II SA/LU 965/06

II SA/Lu 965/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2007-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1046/07 - Wyrok NSA z 2007-09-27
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
art.7 ust.1 pkt.15, 18 ust.1, 40, 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 54 par.3, 147 par.1, 161 par.1 pkt.3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca ), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2007r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...]., Nr [...].
Uzasadnienie
W dniu 31 sierpnia 1999 r. Rada Gminy uchwałą Nr IX/87/99
w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej, ustaliła opłatę za podłączenie się do zakończonej i rozliczonej sieci wodociągowej jako udział w budowie sieci i stacji uzdatniania wody w wysokości 4.000 zł od każdego odbiorcy oraz 2.000 zł jako udział w przypadku konieczności budowy nowego odcinka sieci głównej wraz z hydrantami przez zainteresowanych inwestorów.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie złożył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 i ustawy z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie ma przepisów ustawowych, które mogłyby stanowić podstawy prawną dla rady gminy do ustalenia opłat za podłączenie się do zakończonej i rozliczonej sieci wodociągowej, a także nowobudowanej. Podstawy takiej nie mogą stanowić przepisy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858).
W ocenie Wojewody wprowadzone powołaną uchwałą opłaty noszą cechy jednostronnie narzuconej mieszańcom daniny publicznej ukrytej pod postacią udziału w budowie sieci i stacji uzdatniania wody. Opłaty te mają charakter przymusowy, bowiem korzystanie z sieci wodociągowej gminy przez mieszkańców jest koniecznością.
Skarżący podniósł również, że zaskarżona uchwała w jego ocenie stanowi akt prawa miejscowego, gdyż ma charakter normatywny, generalny oraz skierowana jest do każdego mieszkańca gminy ubiegającego się o przyłączenie do sieci wodociągowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę i wniosła
o umorzenia postępowania sądowego z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia
na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 54 § 3 powołanej ustawy zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy w trybie autokontroli uchwałą z dnia 12 grudnia 2006 r. Nr III/18/06.
Ponadto pismem procesowym z dnia 6 marca 2007 r. złożonym na rozprawie, pełnomocnik organu uzupełniając stanowisko Rady Gminy wniósł
o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość lub o oddalenie skargi.
Pełnomocnik podniósł, że w rozpoznawanej sprawie wydanie wyroku jest bezprzedmiotowe, ponieważ jego skutki nie mogą odnosić się do uchwały nieistniejącej. Tylko wyjątkowo, stosownie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W 5/94, opubl.: OTK 1994 r., Nr 2, poz. 44), Sąd mógłby orzekać w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, gdy po wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy została ona wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednakże zdaniem pełnomocnika taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, a zatem powołane wyżej orzeczenie nie może mieć w tym zakresie zastosowania. Po pierwsze, jak wskazuje autor pisma, orzeczenie to dotyczy skarżenia uchwały rady gminy w trybie przepisu art. 101 ustawy, na podstawie którego Wojewoda nie ma uprawnienia do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, ponieważ nie może wykazać, iż jego interes prawny został tą uchwałą naruszony. Po drugie zaś, w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została uchylona i ze względu na brak przepisów przejściowych nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.
Pełnomocnik organu stwierdził również, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż takiego charakteru nie nadała jej Rada Gminy, ani Wojewoda, który mógł – w trybie nadzoru – uchylić uchwałę z dnia 12 grudnia 2006 r. uchylającą zaskarżoną uchwałę, lecz tego nie uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Sąd podziela pogląd Wojewody, że uchwała Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 1999 r. Nr IX/87/99 w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej jest aktem prawa miejscowego.
W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz – Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.
W doktrynie wskazuje się na kilka podstawowych cech aktów prawa miejscowego.
Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami aktów prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania (D. Dąbek, j.w., s. 70).
Akty prawa miejscowego mają terytorialny zasięg działania. Obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego (przykładowo akty gminne ograniczają się do granic gminy), mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów.
Akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające jedynie postulaty nie są aktami prawa miejscowego.
Ponadto akty prawa miejscowego zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (D. Dąbek, j.w., s. 73).
Zaskarżona uchwała, nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia zryczałtowanej opłaty za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Treść art. 94 Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zmianami), który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.
Akty prawa miejscowego nie mogą być autonomiczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa (D. Dąbek, j.w., s.74).
Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczegółowej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczegółowej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne.
Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (D. Dąbek, j.w., s.139). Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Możliwe jest także upoważnienie do zwalniania w drodze aktu normatywnego od obowiązków czy zakazów wprowadzonych ustawą, bądź też do wprowadzania dodatkowych zakazów.
Druga postać upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego to upoważnienie generalne, które daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, określając w sposób ogólny zakres regulacji lub warunki, jakie muszą być spełnione, lecz nie przesądza o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie generalne musi jednak zawierać określenie organu kompetentnego do wydania aktu oraz ogólne wskazanie materii będącej przedmiotem regulacji (D.Dąbek, j.w., s.146).
W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zmianami).
Przepis art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej", natomiast przepis art. 7 ust. 1 pkt 15 stanowił: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych".
Jak już wyżej była o tym mowa upoważnienie musi być wyraźne. Nie można zatem doszukiwać się takiego upoważnienia w przytoczonych przepisach art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Żaden z tych przepisów nie zawierał bowiem upoważnienia ustawowego do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Przepisy te określają jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy, nie upoważniają jej natomiast do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Charakter aktów prawa miejscowego jako stanowionych w granicach i na podstawie ustaw przesądza o tym, że przepisy art. 7 ust. 1 pkt 15 i art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, określające zadania gminy nie mogą być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów. Również przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowiący, że do zadań własnych gminy należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, a także przepis art. 18 ust. 2, określający zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogłyby z przytoczonych względów stanowić podstawy prawnej do wydania uchwały wprowadzającej opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej podmiotów chcących z niej korzystać.
Upoważnienie generalne do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy zawiera przepis art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonej uchwale nie został on wskazany, wymaga jednak rozważenia. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w ust. 2 stanowił: "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", natomiast w ust. 3 stanowił: " W zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego".
Upoważnienie do stanowienia przepisów ustrojowo-organizacyjnych, zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej na obywateli obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Uchwała taka wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną, określoną w powołanym przepisie. Również upoważnienie do wydawania aktów porządkowych, wynikające z art. 40 ust. 3 nie obejmuje unormowania zawartego w kwestionowanej uchwale. Akty porządkowe normują sytuacje lokalne o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak regulacji w przepisach ogólnopaństwowych. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowanej uchwały nie można uznać za akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym w rozumieniu wyżej podanym.
Upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierała także obowiązująca w dacie podjęcia uchwały ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy upoważniał jedynie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalania, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Wskazane w powołanym przepisie upoważnienie dotyczy zatem tylko cen i opłat za usługi komunalne i korzystanie z urządzeń gminnych, nie daje natomiast podstaw do ustanawiania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie daje radzie gminy prawa nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. W wyroku z dnia13 grudnia 2000 r. (II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg jest koniecznością życiową. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z przepisu art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Z tych względów opłaty tej nie uznał Sąd w omawianej sprawie za świadczenie zupełnie dobrowolne i wskazał, że ani przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Również w wyrokach z dnia 17 maja 2002 r. (I SA 2793/01), z dnia 12 września 2002 r. (II SA/Lu 286/02), z dnia 24 października 2003 r. (II SA/Lu 1181) i z dnia 25 listopada 2004 r. (OSK 821/04) Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował uprawnienie rady gminy do wprowadzania jednorazowych opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, podkreślając brak upoważnienia ustawowego do jednostronnego nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat mających w istocie charakter danin publicznych, wprowadzanych przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy.
Taki charakter ma też opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Opłata ta ustalona została w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Opłata ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej.
Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej.
Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały dokonywana jest na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia. Dlatego wskazane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jako nieobowiązujące w tej dacie, nie mogą być podstawą tej oceny.
Konsekwencją ustalenia, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej jest konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W myśl bowiem przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania – tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie natomiast do przepisu art. 94 ust. 1 tej ustawy stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego dopuszczalne jest także po upływie roku od jej podjęcia.
Uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi do sądu (uchwała Rady gminy z dnia 12 grudnia 2006 r., Nr III/18/06) nie czyniło postępowania w sprawie niniejszej bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie zaskarżona uchwała przestała obowiązywać, uchylona została bowiem w całości, nie oznacza to jednak, że uchwała ta nie może zostać poddana kontroli sądu.
Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że żaden przepis nie stanowi wprost o niedopuszczalności orzekania przez sąd w takim przypadku. Wyrażany jest jednak pogląd (przytoczony przez Radę gminy w sprawie niniejszej), że uchylenie uchwały oznacza brak przedmiotu orzekania, a w konsekwencji konieczność umorzenia postępowania.
Z poglądem tym nie można się zgodzić. Należy bowiem zauważyć, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął nie wywołuje takich samych skutków jak orzeczenie sądowe. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Oznacza to, że uchwała od daty jej podjęcia do daty uchylenia traktowana być musi jako istniejąca i wiążąca. Uchylenie uchwały, będącej aktem prawa miejscowego przez organ, który akt ten ustanowił nie jest kontrolą aktu, mającą na celu ocenę jego zgodności z prawem. Kontroli takiej dokonuje organ nadzoru albo sąd. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w każdym przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania w sprawie niniejszej za bezprzedmiotowe.
Kontrola działalności administracji publicznej, do której powołane zostały sądy administracyjne (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), mimo uchylenia aktu po wniesieniu skargi do sądu. Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miejscowego z prawem od chwili jego uchwalenia.
Dodać również należy, że skarżący, którym jest organ nadzoru, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd, jej uchylenie przez radę gminy nie oznaczało zatem uwzględnienia skargi w całości w rozumieniu przepisu art. 54 § 3 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie SA/Gd 1256/95 NSA nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania, stwierdzając, że uchylenie (zmiana) uchwały nie usunęło całkowicie skutków uchwały pierwotnej (w sprawie tej rada podjęła nową uchwałę, zmieniającą poprzednią). W sprawie OSK 1290/04 Naczelny Sąd Administracyjny również nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania mimo uchylenia zaskarżonej uchwały, podkreślając, że uchylenie uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Sąd odwołał się w uzasadnieniu do istoty sądowej kontroli aktów administracyjnych oraz uchwał Trybunału Konstytucyjnego w sprawach W 5/94 i K 10/93. Natomiast w wyroku z dnia 13 września 2006 r. w sprawie OSK 758/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo jej uchylenia, było zasadne i prawa nie naruszało w sytuacji gdy skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia nieważności są odmienne a samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków które taki quasi akt prawa miejscowego mógł wywołać gdy jeszcze obowiązywał. Z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały było w pełni zasadne". Z przytoczonych względów nie można podzielić poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 21 lipca 1992 r. (SA/Wr 367/92) o niedopuszczalności orzekania przez sąd o nieważności uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawna przed wydaniem orzeczenia przez sąd.
Ubocznie zauważyć należy, że wniosku o bezprzedmiotowości orzekania w sprawie niniejszej nie można wyprowadzać z powoływanej przez Radę Gminy uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44). Uchwała Trybunału dotyczyła bowiem dopuszczalności zaskarżania uchwał jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w ściśle określonej sytuacji. Trybunał uznał za dopuszczalne wniesienie skargi do sądu wówczas, gdy uchwała jednostki samorządu terytorialnego została uchylona, lecz mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, nie wypowiadał się natomiast generalnie co do zakresu sądowej kontroli aktów prawa miejscowego.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.