II SA/Lu 957/21

II SA/Lu 957/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 960/22 - Wyrok NSA z 2023-03-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17, art. 24
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155, art. 16, art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. (data wpływu) R. W. (dalej jako "skarżący") wystąpił do Burmistrza B. o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką - H. W..
Decyzją z [...] lipca 2021 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie została spełniona przesłanka wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie, a nadto skarżący ma ustalone prawo do zasiłku stałego, co oznacza spełnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności, jest niekonstytucyjny oraz naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), poprzez uznanie, że okoliczność pobierania zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a także niezastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r. i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego opiekun osoby niepełnosprawnej ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. W., od [...] września 2021 r. do bezterminowo, w wysokości 1.971 złotych miesięcznie.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Jednocześnie Kolegium uznało, że skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie w sprawie niekwestionowany jest stan niepełnosprawności H. W. oraz fakt, że stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną sprawuje skarżący. Z tych względów Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości wyjaśniając, że wniosek o świadczenie został złożony przez stronę w czerwcu 2021, jednakże wnioskujący zrezygnował z pobierania zasiłku stałego do [...] września 2021 r., a zatem prawo do świadczenia należało ustalić począwszy od tego miesiąca. Jednocześnie z uwagi na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności H. W. zostało wydane na stałe, Kolegium uwzględniając brzmienie art. 24 ust. 4 u.ś.r. orzekło o przyznaniu świadczenie pielęgnacyjnego bezterminowo.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku stałego.
Mając powyższe na uwadze, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] czerwca 2021 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem Kolegium co do ustalenia okresu za jaki przyznano przedmiotowe świadczenie. Jak podkreślił, w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje skarżącemu od miesiąca w którym złożył wniosek. Skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia wniósł o uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez skarżącego wyrażony już w dniu złożenia wniosku, co powinien organ uwzględnić.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że dopiero w związku z uchyleniem decyzji o przyznaniu zasiłku stałego (co nastąpiło z dniem [...] września 2021 r.) ustąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co pozwoliło na przyznanie wnioskowanego świadczenia od [...] września 2021 r. Ponadto Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem zarówno strony skarżącej jak i organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i tym podobnych kwestii.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona.
Przedmiotem żądania skarżącego, wyrażonego w jego wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy przywoływanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia u.ś.r., w szczególności jej art. 17.
W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełnił on wszystkie przesłanki do jego uzyskania.
Kwestią sporną pozostaje wyłącznie istnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane skarżącemu wnioskowane świadczenie.
Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero od [...] września 2021 r., gdyż do [...] sierpnia 2021 r. skarżącemu przysługiwało prawo do zasiłku stałego. Skarżący wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie powinno mu przysługiwać od miesiąca złożenia wniosku ([...] 2021 r.).
W ocenie Sądu stanowisko skarżącego - w kontekście przedmiotowej sprawy - nie zasługuje na uwzględnienie.
Mianowicie według przywołanego już art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku stałego. Celem przywołanego unormowania jest uniemożliwienie kumulatywnego pobierania wskazanych świadczeń. Tym samym, jak słusznie uznało Kolegium, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Odnosząc się bowiem do treści tego przepisu, należy wskazać, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku stałego, warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co następuje w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do zasiłku stałego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. Innymi słowy okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania świadczenia uniemożliwiającego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Bez znaczenia przy tym są twierdzenia skarżącego wskazujące, że wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył pismo, w którym oświadczył, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku stałego. Podkreślić bowiem należy, że złożenie takiego oświadczenia nie stanowiło samo w sobie daty zaprzestania korzystania przez skarżącego z przyznanego mu zasiłku stałego. Warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem jedynie ostateczne uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, przyznane decyzją z [...] grudnia 2019 r., która - co należy podkreślić - nie została wzruszona za okres od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, w przepisanym trybie, pozwalało na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy jednoznacznie zaś wynika, że skarżący – na skutek wezwania Kolegium - w dniu [...] września 2021 r. podjął działanie w kierunku wyeliminowania negatywnej przesłanki w postaci prawa do zasiłku stałego, składając w tym zakresie stanowcze oświadczenie o rezygnacji z tego prawa (k. 11 akt organu II inst.).
Burmistrz B. rozpoznał wyżej wskazany wniosek skarżącego i decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił - z dniem [...] września 2021 r. - decyzję z [...] grudnia 2019 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały.
W przedmiotowej sprawie oznaczało to, że dopiero od tej daty ([...] września 2021 r.) skarżącemu nie przysługiwało prawo do zasiłku stałego i dopiero od tego momentu przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Stanowczego podkreślenia przy tym wymaga, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącej, że decyzja ta (uchylająca) nie została zaskarżona i jako taka stała się ostateczna i prawomocna.
Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. W związku z tym, na obecnym etapie nie ma już miejsca na formułowania ocen co do legalności tej decyzji, a tym samym, co do dopuszczalności bądź konieczności uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały z inną datą, w inny sposób lub z użyciem innej podstawy prawnej. Dopuszczenie takiej możliwości stanowiłoby nie tylko o naruszeniu art. 16 k.p.a., ale także art. 6 k.p.a. oraz godziłoby w zaufanie do organów państwa. Każda decyzja ostateczna zgodnie z omawianą zasadą podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Jednocześnie dodania wymaga, że decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Dotyczy więc zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Tym samym ani organ odwoławczy, ani Sąd nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W niniejszym postępowaniu granice sprawy wyznaczał art. 17 u.ś.r., który określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Weryfikacja decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna dotyczy natomiast innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, a w związku z tym wymaga odrębnego postępowania. Nie było zatem podstaw, aby Kolegium rozstrzygało o zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały.
Konkludując, Kolegium nie mogło pominąć faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji Burmistrza B. z [...] grudnia 2019 r. w kształcie dotyczącym spornego okresu. Dlatego słusznie w tym zakresie wskazało, że data od której mogło przyznać wnioskowane świadczenie, uzależniona była od rozstrzygnięcia podjętego przez inny organ, a ewentualne skontrolowanie tej daty, czyli czuwanie aby strona nie poniosła negatywnych skutków obciążało ją samą (stronę), zwłaszcza, że działa przez zawodowego pełnomocnika.
Skoro zatem, decyzja przyznająca zasiłek stały nie została wzruszona za okres od [...] czerwca 2021 r. do [...] sierpnia 2021 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres było niedopuszczalne. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest data wyłączenia z funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz skarżącego prawa do świadczenia konkurencyjnego, w tym przypadku zasiłku stałego. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce dopiero w dniu [...] września 2021 r.
Jednocześnie dodania wymaga, że ograniczenie ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy stosować w pierwszeństwie przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie jedynie w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku, a zatem spełnienia wszystkich przesłanek materialnoprawnych. Regulacja prawna art. 24 ust. 2 u.ś.r. ma odniesienie do okoliczności formalnoprawnych, a nie materialnoprawnych. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale uzależniony jest przede wszystkim od terminu przysługiwania dotychczasowego uprawnienia. W związku z powyższym, nie można było przyznać skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca złożenia wniosku, bowiem zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Dopiero zniesienie w formie prawnej tej przesłanki, umożliwiało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Podsumowując, skoro wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku stałego wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., dopiero od 1 września 2021 r., to brak było podstaw do przyznania żądanego świadczenia, za okres wcześniejszy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.
Tym samym należało uznać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. są niezasadne.
Mając na względzie powyższą argumentację, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.