II SA/Gl 803/21

II SA/Gl 803/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7 art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 30 grudnia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek P. W. (inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku użyteczności publicznej na działce nr 1 w S.. Pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. wniosek został doprecyzowany poprzez wskazanie szczegółowej funkcji planowanego obiektu.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia [...] r, nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało ją do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji, działając na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...]., którą ustalił na rzecz inwestora P. W. warunki zabudowy na terenie działki nr 1, gmina S., obręb S., dla inwestycji pn. "budowa budynku użyteczności publicznej z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych wraz z instalacjami zewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, gazową i elektryczną". Planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku usługowo-handlowego Dla przedmiotowej inwestycji organ I instancji ustalił w szczególności następujące warunki: powierzchnia zabudowy około 370 m2 , powierzchnia sprzedaży około 250-300 m2 , linia zabudowy: nieprzekraczalna min. 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi oraz min. 4 m. od granicy działki (wyznaczona graficznie)- załącznik nr 1, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej - od 0,30 do 0,45, powierzchnia biologicznie czynna- zachować min. 25% powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej -12,00 m +/_tolerancja do 20% parametru,-wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu terenu do okapu dachu lub jej gzymsu lub attyki -od 4,00 m do 5,5 m, dach płaski o kącie nachylenia od 4 do 15. Ustalono ilość miejsc parkingowych - 6 miejsc postojowych (w tym 1 dla osoby niepełnosprawnej)
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozpoznając wniosek ustalono, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęta obowiązkiem ustalenia takiego planu, dlatego zgodnie z art. 59 u.p.z.p. budowa przedmiotowego zamierzenia wymagała ustalenia warunków zabudowy.
Dalej podniósł, że warunki zabudowy dla realizacji projektowanej inwestycji wymagają spełnienia łącznie wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p., tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – ww. wykazano w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego oraz teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W zakresie dostępu do drogi publicznej wnioskowana działka posiada pośredni dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) poprzez działkę nr 2 stanowiącą drogę wewnętrzną, na której istnieje zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] (współwłasność inwestora). Nadto organ I instancji wskazał, że warunki zabudowy dla realizacji przedmiotowej inwestycji wymagają spełnienia warunków Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588- dalej "rozporządzenie"), gdzie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu według parametrów zabudowy obszaru analizowanego, tj. obszaru wokół działek, których dotyczy wniosek - obszar analizy przyjęto jako trzykrotną szerokość działek, gdzie ustalono gabaryty oraz parametry budynku.
Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji. Następnie zawiadomił wszystkie strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 17 lutego 2020 r. inwestor wniósł o zwiększenie powierzchni sprzedaży na około 250 – 300 m2. Organ I instancji stwierdził natomiast, że w treści projektu decyzji wskazana została ww. powierzchnia sprzedaży. Z kolei pismem z dnia 12 maja 2020 r. inwestor wniósł o uzupełnienie analizy urbanistycznej, wyników analizy oraz uzasadnienia projektu decyzji.
Pismem z dnia 20 lutego 2021 r. A. B., G. B., L. S., A. P., K. P., A. R., P. R., K. C., P. W., A. W. oraz C. K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) -przepisów postępowania, tj.:
- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję naruszającą słuszny interes obywateli;
- art. 8 kpa poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
2) - prawa materialnego, tj.:
- art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki do wydania warunków zabudowy, pomimo, że działka nie spełnia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującego w obszarze objętym wnioskiem inwestora oraz nie posiada dostępu do drogi koniecznej;
-art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że proponowana lokalizacja budynku jest zgodna z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu występującymi w obszarze objętym wnioskiem inwestora, pomimo że z analizy materiału dowodowego wynika, iż w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na obszarze o niski stopniu wykorzystania terenu pod zabudowę, a o wysokim wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej;
- § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie granic analizowanego obszaru w odległości od 70 m do 90 m, pomimo, że zgodnie z treścią naruszonego przepisu i ugruntowanym orzecznictwem obszar ustala się w odległości nie mniejszej niż 50 m, a powyżej tej wartości, jedynie z ściśle uzasadnionych sytuacjach;
- § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki nr 1 od 0,30 do 0,45, pomimo, że średni wskaźnik zabudowy działek wynosi 0,20;
- § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskaźnika nowej zabudowy do powierzchni działki nr 1 wynosi od 0,30 do 0,45, pomimo, że z analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 stycznia 2021 r. nie wynika dlaczego przyjęto właśnie tak wysoki wskaźnik;
- § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25% powierzchni działki, pomimo, że z samej zaskarżonej decyzji wynika, iż odprowadzanie wód opadowych odbywać się będzie na własny teren nieutwardzony, co uniemożliwi naturalną wegetację roślin oraz jest to niezgodne z przyjętym ładem przestrzennym analizowanego obszaru;
- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka, na której planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej, pomimo, że droga wewnętrzna obejmująca działkę nr 2 nie zapewnia prawnego, faktycznego, realnego i bezwarunkowego dostępu do drogi publicznej;
- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 199 kodeksu cywilnego polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, pomimo, że inwestor nie wykazał za pomocą jakichkolwiek dowodów, że posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli dziatki nr 2 na zmianę sposobu gospodarowania tej działki, tj. korzystanie z niej w zakresie wskazanym we wniosku, czy na ustanowienie na rzecz działki 1 służebności drogi. Wskazano na brak zgody Zarządu Dróg na bezpośredni wjazd i zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] ul. [...] oraz bezwzględny warunek zgodnie z postanowieniem Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. na uzyskanie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zgody zarządcy drogi prywatnej przez inwestora. Współwłaściciele - zarządcy drogi prywatnej nie wyrażają zgody na włączenie się inwestora do drogi:
- art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja stanowi formę kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że dotychczasowa polityka kształtowania ładu przestrzennego w tym obrębie była diametralnie odmienna;
- art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że właściciele działek o nr 3 oraz o nr 4, położonych
w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 2 - drogi wewnętrznej, nie są stronami niniejszego postępowania, pomimo, że z uwagi na realizację inwestycji również na działce nr 2 poprzez wykonanie nakazu Zarządu Dróg Województwa Śląskiego, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie oddziaływania inwestycji, czym pozbawia się ich ochrony własnego interesu prawnego,
- naruszenie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 listopada 2017 r. - na temat ilości miejsc parkingowych, ich wielkości i usytuowania od budynku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odwołania tego
nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r.,
nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz
art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało orzeczenie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji oraz ich ocenę prawną.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego błędniej wykładni art. 59 ust. 1 u.p.z.p., SKO wskazało, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Brak planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru nie oznacza, że na tym terenie nie mogą być realizowane inwestycje o charakterze usługowym. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu wskazuje, iż w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa usługowa.
Zdaniem SKO problem dostępu do drogi publicznej został rozstrzygnięty przez organ I instancji poprzez zapis, iż: "inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę winien bezwzględnie uzyskać w myśl art. 35 ust. 3 ustawy
o drogach publicznych od zarządcy drogi uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą." Z materiału dowodowego sprawy wynika także, że działka inwestora jest skomunikowana z drogą publiczną przez drogę wewnętrzną podobnie jak wszystkie inne nieruchomości leżące wzdłuż tej drogi. Działka nr 5 jest drogą wewnętrzną prywatną i służy skomunikowaniu wszystkich działek, których właściciele są współwłaścicielami tej drogi z drogą publiczną nr [...] (ul. [...]).
SKO nie podzieliło zarzutów dotyczących ustalenia granic analizowanego obszaru, ponieważ zgodnie z decyzją Kolegium z dnia [...] r, organ
I instancji zmienił granice obszaru analizowanego na obszar w odległości 111 m wokół działki, której dotyczy wniosek (trzykrotna szerokość frontu działki wynosząca 37 m).
W przedmiotowej sprawie jest to droga wewnętrzna, co wynika jednoznacznie z treści wniosku (pkt 2.5). Szerokość frontu działki wynosi około 37 metrów, a zatem granice obszaru analizowanego powinny być oddalone od granic działki nr 1 o minimum 111 metrów. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślono, że "zwrot "wokół działki" wskazuje, iż ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa. Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części". Tym samym zdaniem SKO działanie organu I instancji było zgodne w tym zakresie z przepisami prawa i wytycznymi wynikającymi z decyzji z dnia [...] r.
W ocenie SKO również zarzuty stron dotyczące wskaźników zabudowy do powierzchni działki są nieuzasadnione. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym Z dołączonej do decyzji w postaci załącznika nr 2 do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż dokonujący analizy urbanista uznał, "ze względu na teren objęty wnioskiem oraz charakter i rozmiar inwestycji stwierdza się, iż realizacja inwestycji przy dopuszczalnym parametrze nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny". SKO zwróciło uwagę na fakt, iż analizą objęto 41 nieruchomości zabudowanych, z których tylko 6 realizowało funkcję usługową. W konsekwencji wskaźniki zabudowy dla tego typu inwestycji i realizowanych funkcji miały zasadniczy wpływ na ustalenie średniego wskaźnika na analizowanym obszarze. W ocenie SKO odstępstwo od wartości średniej wskaźnika było uzasadnione tym bardziej, że pozostałe parametry obiektu, w tym jego wysokość nie kolidują z pozostałą zabudową. Również w przypadku zarzutu dotyczącego wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni całej nieruchomości załączona analiza ustalając wskaźnik na poziomie min. 25% działki uwzględniła przede wszystkim charakter inwestycji związany z budową obiektu usługowo-handlowego inny od zabudowy mieszkaniowej. Odprowadzanie wód opadowych i sposób ich zagospodarowania powinien zostać uwzględniony na etapie rozwiązań projektowych realizowanej inwestycji.
Odnosząc się do kwestii stron postępowania SKO podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] r., wyjaśniając, że co do zasady stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są: inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, nieruchomości sąsiednich, a także nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, o ile inwestycja oddziałuje na taką nieruchomość. Dodatkowo wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów zawierających mechanizm określania niezbędnej ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję SKO, P. W. w zasadzie podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art, 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez błędną ocenę sporządzonej w sprawie "Analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu" wyrażającą się uznaniem, iż została ona sporządzona zgodnie z przepisami § 3-9 rozporządzenia, a zawarte w niej ustalenia w sposób prawidłowy uzasadniają odstępstwa od parametrów dla inwestycji określonych w § 5 ust. 2 i § 2 ust. 3, a także naruszenie art. art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa w zw. z art. 140 kpa polegającego na niewyczerpującym uzasadnieniu prawnym i na niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 9 ust. 2 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie, że sporządzona analiza oraz jej wyniki stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji zostały sporządzone zgodnie z przepisami § 3 -9 rozporządzenia, podczas gdy zdaniem skarżącego dotknięte są szeregiem wad; naruszenie art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niezwrócenie się do zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ustaleń dotyczących połączenia komunikacyjnego z drogą wojewódzką nr [...], pomimo takiego obowiązku. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 28 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że właściciele działek o nr 3 oraz o nr 4, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 2 - drogi wewnętrznej nie są stronami niniejszego postępowania, pomimo, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego z uwagi na brak jakiegokolwiek materiału dowodowego w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę akcentując, że droga wewnętrzna ma jedynie 6 m szerokości, a w miejscach posadowienia słupów energetycznych zwęża się do 5 m. Zdaniem skarżącego ciężarówki będą tamowały dojazd do 9 posesji, nie będą miały jak zawrócić. Ponadto ilość miejsc parkingowych nie jest wystarczająca dla planowanej inwestycji. Inwestor nie ma zgody zarządu na dojazd do drogi wojewódzkiej i mieszkańcy obawiają się, że ze względu na parkujące samochody dojdzie do blokowania zjazdu z ruchliwej drogi wojewódzkiej. Uczestniczka postepowania A. R. podkreśliła, że droga wewnętrzna jest drogą ślepą i nie ma możliwości zawracania na niej ze względu na istniejące ogrodzenia i zabudowę. Wskazała, że w budynku ma być prowadzony sklep z [...] gdzie przeciętnie jest około 8 osób na godzinę i nie jest możliwe by na 6 miejscach parkingowych zmieściły się samochody pracowników i klientów. W przekonaniu uczestniczki również wadliwie określono powierzchnię biologicznie czynną. Skarżący i uczestnicy wyjaśnili, że bryła budynku w sposób wyraźny różni się od budynków najbliżej usytuowanych. Projektowany budynek ma około 370 m2, podczas gdy okoliczne budynki mieszkalne mają około 140 m2 powierzchni zabudowy
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2537 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej także "u.p.z.p."), a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu, dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku użyteczności publicznej z miejscami użyteczności publicznej z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych wraz z instalacjami zewnętrznymi wod.- kan, gazową i elektryczną zlokalizowanej na działce o nr ewid. 1 w gminie S.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że dopiero łączne spełnienie ww. warunków uprawnia do ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem orzekających w sprawach lokalizacyjnych organów jest zatem przeprowadzenie szczegółowego badania i dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do ustalenia warunków zabudowy.
W rozstrzyganej sprawie organy administracji ustaliły warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia uzasadniono wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tej dokonuje się zaś na tzw. obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej, jak dotychczas "rozporządzenie"). W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany jako 3-krotność frontu działki, której dotyczy wniosek. Granice obszaru analizy ustalono w odległości 111,00 m wokół działki. Szerokość działki od strony wjazdu wynosi 37, 00 m. Taki zabieg należy uznać za prawidłowy.
W sprawie została przeprowadzona analiza, która w ocenie Sądu jest, co do zasady prawidłowa, jednakże niektóre wywiedzione z niej wnioski mogą budzić wątpliwości. Zastrzeżenia Sądu budzi zwłaszcza kwestia prawidłowości określenia w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5).
Z części tekstowej analizy wynika, że wnioskowana działka położona jest w terenie o małej intensywności zabudowy mieszkaniowo - usługowej oraz małym stopniu wykorzystania terenu pod zabudowę: do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wykorzystane jest około 30% obszaru analizowanego, a do zabudowy usługowej wykorzystane jest około 8% obszaru analizowanego. Powierzchnia nowej zabudowy nawiązuje do wskaźników zabudowy usługowej t.j. 0.45 na działce o nr ew. 6 oraz do wskaźnika 0,36 na działce o nr ew. 7. Przyjęto wskaźnik wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki od 0.30 do 0, 45 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazując, że przyjęty parametr jest o 0,17 do 0,32 większy od średniego parametru w obszarze analizy. W ocenie organu I instancji ze względu na teren objęty wnioskiem oraz charakter i rozmiar inwestycji realizacja inwestycji przy dopuszczonym parametrze nie będzie miała negatywnego wpływu na lokalny ład przestrzenny. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie warunków zabudowy. W ocenie SKO odstępstwo od wartości średniej wskaźnika było uzasadnione tym bardziej, że pozostałe parametry budynku, w tym jego wysokość nie kolidują z pozostałą zabudową. Uznało również, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25% działki uwzględnia przede wszystkim charakter inwestycji.
Sąd nie kwestionuje oczywiście uprawnieniu organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Uprawnienie to wynika wprost z przepisów rozporządzenia. Odstępstwa takie, jako wyjątki od zasady, winny być jednak szczegółowo umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta, między innymi w § 5 ust. 2 (podobnie jak w § 4 ust. 4 § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4) rozporządzenia, nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn), wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości średniej, będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
Zdaniem Sądu, podane przez organy okoliczności nie są wystarczająca dla uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika średniego. Fakt, że w obszarze analizowanym występują wyższe wskaźniki niż średni sam w sobie nie wyjaśnia, że przyjęcie wskaźnika 0,36 do 0,45 służy zachowaniu ładu przestrzennego. Nie przekonuje także odwołanie się do wskaźnika na dwóch działkach o zabudowie usługowej, podczas gdy do zabudowy usługowej wykorzystane jest tylko około 8% obszaru analizowanego. Organ I instancji nie wyjaśnił swojego stanowiska we wskazanym zakresie, a Kolegium nie skontrolowało prawidłowości tego działania. Sąd zauważa, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. W niniejszej sprawie odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, organ I instancji uzasadnił przede wszystkim faktem, że nawiązuje on do otoczenia i nie stoi w konflikcie z parametrami wskazanymi dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez organy we wskazanym zakresie nie uzasadnia odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1515/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości innych niż średnie występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej przy uwzględnieniu, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Przedstawione wyżej zastrzeżenia powodują, że wątpliwości budzić musi także ustalenie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten nie został bowiem wymieniony w § 1 rozporządzenia, natomiast jest wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589), z którego jednoznacznie wynika, że wielkość powierzchni zabudowy ustala się w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Z powyższego wynika, że obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został de facto wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Jeżeli więc organ określa już w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, to powinien to czynić w korelacji ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Jeżeli zatem podważona została prawidłowość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, to bezpośrednio rzutuje to także na ocenę wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.
W kontekście poczynionych uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji argumentację uznać trzeba za zbyt ogólnikową i nie pozwalającą na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średnich, wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.
Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj, art., 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Za nieuzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut skargi kwestionujący prawidłowość ustalenia przez organy, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Zasadnie bowiem SKO wskazało - opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa realizująca nie tylko funkcję mieszkaniową jednorodzinną ale także usługową. Za chybiony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący dostępu działki, na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej oraz kwestii ilości miejsc parkingowych. Zdaniem Sądu słusznie organy uznały za wystraczające na tym etapie postępowania zobowiązanie inwestora do bezwzględnego uzyskania zezwolenia od zarządcy drogi [...] przed uzyskaniem pozwolenia na budowę Sąd zauważa nadto, że żaden przepis prawa nie określa sposobu ustalania ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie organy administracji mają pewną dowolność, przy czym niewątpliwie muszą brać pod uwagę uwarunkowania terenu. Z akt sprawy wynika natomiast, że sposób ustalania ilości miejsc parkingowych nie był zupełnie dowolny, gdyż organ posiłkował się w tym względzie dokonaną analizą, w której zaakcentowano, że wyliczenia miejsc parkingowych są orientacyjne i zostaną uszczegółowione na innym etapie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty skargi są chybione.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy S. weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.