II SA/LU 943/18

II SA/Lu 943/18 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1745/19 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 136 ust.3; art. 137 ust.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 par.1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] orzekającą – na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1257), dalej jako "u.g.n." - o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], w obszarze aktualnej działki nr [...] (obr. [...] ark. 2), położonej w L. przy ul. [...].
W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny:
Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1986 r. Rep. A Nr [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność S. M., położona w L. w rejonie ul. [...], oznaczona jako działki nr: [...] o łącznym obszarze [...] ha. Zawarcie tej umowy poprzedzone było ofertą z dnia [...] listopada 1980 r. o dobrowolne odstąpienie wyżej opisanej nieruchomości skierowaną do Z. M. matki S. M. oraz zawiadomieniem z dnia [...] marca 1981 r., znak: [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. działek. Z treści tej oferty oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenie miało nastąpić na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 z 1985 r.).
Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. były właściciel - S. M. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o zwrot dawnej działki nr [...], wchodzącej w obszar aktualnej ewidencyjnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku podnoszą, że działka nie została w żaden sposób wykorzystana na jakikolwiek cel, pomimo upływu ponad 30 lat od daty nabycia.
Następnie w dniu [...] października 2017 r. pełnomocnik wnioskodawcy – [...] M.B. doprecyzowała ww. wniosek, w taki sposób, iż wnosi o zwrot dawnych działek nr [...] i nr [...], wchodzących w obszar ewidencyjnej działki nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnymi nr [...], wchodzącej w obszar ewidencyjnej działki [...] i jednocześnie wyznaczył Starostę L. do jej prowadzenia.
W trakcie postępowania do akt sprawy została złożona dokumentacja geodezyjno- prawna dotycząca wnioskowanych do zwrotu działek oraz mapę terenu z naniesieniem przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości wynikającego z koncepcji programowo-przestrzennej osiedla "[...]" z 1986 r. oraz ustaleń aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obu tych dokumentach planistycznych wywłaszczona nieruchomość znajduje się w strefie terenów inwestycyjnych - usługi oświaty (UPO) wraz z przyległą do nich strefą zieleni (Z). Nieruchomość leży poza obszarem przeznaczonym pod zieleń publiczną, oznaczonym symbolem ZP.
W dniu [...] marca 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, podczas których stwierdzono, że północna część dawnych działek nr [...], zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking strzeżony. Na terenie dawnej działki nr [...], na terenie parkingu, znajduje się słup oświetleniowy. Południowa część, stanowiąca większą powierzchnię obu działek schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą oraz krzewami i drzewami ozdobnymi. Zieleń w tej części działki ma charakter uporządkowany.
Do akt postępowania włączono poświadczoną kopię umowy dzierżawy, której przedmiotem jest teren wykorzystywany jako parking strzeżony, znajdujący się na wnioskowanym do zwrotu gruncie. Umowa ta zawarta była pomiędzy Gmina L, a osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą po nazwą [...] K. B..
W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował, że w zasobie akt budowlanych nie posiada zatwierdzonych dokumentów planistycznych obowiązujących dla przedmiotowych działek. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] przesłał kopię wybranych kart z archiwalnego tekstu oraz fragment rysunku Miejscowego Planu Szczegółowego L.-C., zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Według tej dokumentacji planistycznej wnioskowana do zwrotu działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową) - symbol "D 41 UO" oraz w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku z zespołami boisk i płyty stadionu) - symbol " D 34 ZP".
Do akt sprawy włączono również pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], przy którym Wydział ten przekazał poświadczoną kopię koncepcji przestrzennej osiedla "[...]". Według tej koncepcji wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod Zespół Szkół [...] wraz z otaczającym go terenem zielonym.
Organ I instancji w dniu [...] marca 2018 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie, której pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot, jednocześnie podnosząc, iż cel wywłaszczenia określony w akcie nabycia nieruchomości tj. realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]" nie został zrealizowany. Na nieruchomości wchodzącej w skład większego obszaru, brak jest śladów jakiejkolwiek inwestycji. Teren jest niezagospodarowany i zaniedbany. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, cel wywłaszczenia winien być interpretowany w sposób ścisły, na podstawie wszelkich dostępnych dokumentów planistyczno-urbanistycznych z okresu wywłaszczenia. Zgodnie z koncepcją osiedla mieszkaniowego "[...]", na przedmiotowym obszarze planowano realizację zespołu szkół wraz z internatem i terenem rekreacyjno-sportowym. Jak poinformował pełnomocnik wnioskodawców, w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 2002 r., teren ten przeznaczony jest pod publiczne usługi oświaty (UPo). Na działce zawnioskowanej do zwrotu, jak i na działkach sąsiednich, nie powstał żaden z obiektów z obiektów oświaty. W ocenie pełnomocnika wnioskodawców, nie sposób również mówić w niniejszej sprawie modyfikacji celu wywłaszczenia.
W poczet materiału dowodowego organ włączył ortofotomapy przedmiotowego terenu z lat 2003, 2005, 2008, 2009, 2013 i 2014.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadająca dawnej działce nr [...] oraz projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadająca dawnej działce nr [...], położonej w L. przy ul. [...] na rzecz S. M.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskowane do zwrotu projektowane działki nr [...] i nr [...] stały się zbędna na cel, w związku z realizacją, którego nastąpiło nabycie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionego.
W odwołaniu od powyższej decyzji, Prezydent Miasta L. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 § 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
W ocenie Prezydenta Miasta L. z uwagi na jakość i skalę rysunków planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia na zawnioskowanym do zwrotu terenie niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia poszczególnych zwracanych działek. Ponadto zgodnie z ówczesnym planem granice terenów o różnym przeznaczeniu miały charakter postulowany, a w związku z tym mogły ulegać zmianie w trakcie opracowania planów i projektów realizacyjnych.
Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest ono zasadne i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie nabycia tj. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowego Planu Szczegółowego [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod oświatę - budowę zespołu szkół (zawodowych), a częściowo pod zieleń parkową parku "C.", z możliwością lokalizacji terenowych urządzeń sportowych. Natomiast według ustaleń koncepcji programowo-przestrzennej osiedla "[...]" z 1986 r. przedmiotowy teren w całości przeznaczony był pod realizację zespołu szkół (gastronomicznych) wraz z otaczającym ten obiekt terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko). Zieleń parkowa natomiast zlokalizowana była poza wnioskowanym do zwrotu obszarem.
Jak wskazał organ odwoławczy, powyższe ustalenia planistyczne jak i ww. koncepcji zgodne są z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 2002 r., co znajduje potwierdzenie na sporządzonej przez geodetę mapie koncepcji szczegółowego zagospodarowania przedmiotowego terenu z 1986 r. z naniesieniem na nią planu z 1976 r. oraz aktualnie obowiązującego planu z 2002 r. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy zarzut skarżącego dotyczący niemożliwości jednoznacznego stwierdzenia ówczesnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dokumentach planistycznych jest niezasadny.
Organ odwoławczy podkreślił, że z przeprowadzonych przez organ I instancji ustaleń wynika, że część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zajęta jest pod parking strzeżony, utwardzony żwirem, ogrodzony. Teren parkingu stanowił przedmiot dzierżawy firmy [...]-K. B.. Po wydaniu przez organ I instancji zaskarżonej decyzji doszło do zawarcia w dniu [...] kwietnia 2018 r. "nowej" umowy dzierżawy dotyczącej tego terenu, pomiędzy Gminą L, a K. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: [...]" K. S.. W związku z tym faktem organ odwoławczy pismem z dnia [...] października 2018 r. zawiadomił strony, w tym "nowego" dzierżawcę terenu parkingu o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Organ wyjaśnił także, że na pozostałej części nieruchomości położonej na zboczu wąwozu znajduje się urządzona zieleń (trawnik i rośliny ozdobne). Jednakże z załączonych do akt fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r., można jednoznacznie wywnioskować, że teren dawnej działki nr [...], z wyjątkiem parkingu, pomimo upływu wielu lat po nabyciu, pozostawał niezagospodarowany. Z fotografii z 2003 r. i 2005 r. wynika, że teren ten nie był wówczas zagospodarowany (brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń). Dopiero na fotografii z 2008 r. i 2009 r. widnieją ślady prac związanych z urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń, w tym niwelacja południowej części terenu, dokonywanie nasadzeń. W okresie późniejszym (2013 r. i 2014 r.), jak wskazał organ odwoławczy na terenach sąsiednich pojawiła się infrastruktura w postaci utwardzonych alejek.
Organ odwoławczy stwierdził, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a w szczególności budowa na tym terenie zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Nie można uznać, w ocenie organu, za realizację celu nabycia realizacji strzeżonego parkingu, który w żaden sposób nie jest parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]", lecz jest parkingiem ogólnodostępnym (ogrodzony, służy działalności komercyjnej). Leży on bowiem w znacznej odległości od budynków tego osiedla (poza jego granicami).
Ponadto podjęcie po roku 2008 (20 lat od nabycia) na części nieruchomości działań zmierzających do uporządkowania terenu i dokonania postaci nasadzeń roślin, nie można uznać za przesłankę realizacji na tej części działki celu nabycia, ponieważ działania te podjęto po 2004 r., tj. po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wprowadzających 7 letni termin na rozpoczęcie i 10 letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia.
Ponadto, jak wskazał organ, przedmiotowy grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]". W ocenie organu, na terenie wnioskowanej do zwrotu działki nie zrealizowano zatem opisanego celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w oparciu o istniejące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne.
Organ drugiej instancji podniósł także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., bowiem, jak wskazał urządzenie na części zwracanej działki parkingu utwardzonego żwirem oraz dokonanie niewielkich nasadzeń, niezgodnie z celem nabycia i po 20 latach od tego nabycia, nie można uznać za zwiększenie wartości tej nieruchomości wskutek działań poczynionych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu.
Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina L wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), dalej u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia,
- art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie L odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy L;
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznania, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r., oraz uchylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2018 r.
Skarżąca podniosła, że obecnie zawnioskowany do zwrotu grunt znajduje się na terenie osiedla mieszkaniowego, w przeważającej mierze w granicach parku [...], w otoczeniu budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Tak więc cel nabycia w jej ocenie został zrealizowany. Zarówno lokalizacja jak i sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości dowodzą, zdaniem skarżącej, że teren ten w znacznej części stanowi zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej, walorach klimatycznych (nawietrzanie) czy kompozycji krajobrazu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne, muszą występować inne, poza budynkami mieszkalnymi, obiekty takie jak m. in. zieleńce usytuowane pomiędzy poszczególnymi budowlami. Na terenie przeznaczonym pod osiedle mieszkaniowe winny bowiem występować przestrzenie wolne od zabudowy, które zapewniałyby mieszkańcom możliwość biernego i czynnego odpoczynku oraz dawałyby poczucie ładu i harmonii. Okoliczność ta, jak wskazano w skardze została całkowicie pominięta przez organy obu instancji.
Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że aktualnie istniejący na części projektowanych działek nr [...] i [...] parking znajduje się w bliskim sąsiedztwie bloków i służy mieszkańcom osiedla. Potrzeba istnienia parkingu wiąże się ze znacznym wzrostem komunikacji samochodowej. Podnoszona kwestia braku związku funkcjonalnego między istniejącym parkingiem, a osiedlem mieszkaniowym jest w jej ocenie bezzasadna, bowiem jak wskazuje nie można planować osiedla nie zapewniając jego mieszkańcom możliwości korzystania z miejsc postojowych. Mieszkańcy osiedla, mogą być zainteresowani w zabezpieczeniu swojego mienia również na parkingach strzeżonych. Tym samym istnienie takich miejsc poprawia funkcjonalność osiedli.
Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że projektowane działki nr [...] i [...] są integralną częścią wieloetapowej i skomplikowanej inwestycji polegającej na budowie i urządzeniu osiedla mieszkaniowego. Istniejące na przedmiotowej nieruchomości tereny zieleni oraz parking niewątpliwe stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego i są ze sobą funkcjonalnie powiązane, tworząc jednolitą, harmonijnie działającą całość. Z konfrontacji celu nabycia nieruchomości z celem na niej zrealizowanym wynika, iż cele te są tożsame, a tym samym żądanie zwrotu nie powinno zostać uwzględnione z uwagi na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem nabycia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (zob. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09).
Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje wprawdzie umowa zawarta w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14), jednak w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają na ustalenie, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15). Gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć także do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1376/16).
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w L., w tym realizacja zespołu szkół zawodowych wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Z przepisów Miejscowego Planu Szczegółowego L. - C. z [...] sierpnia 1976 r. wynika bowiem, że objęty wnioskiem o zwrot grunt przeznaczony był pod oświatę - budowę zespołu szkół (zawodowych) z warsztatami i internatem (symbol [...]) oraz w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - symbol " [...]".
Z akt sprawy wynika, że na spornej nieruchomości nie zrealizowano tak określonego celu wywłaszczenia. Część tego terenu zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking, który jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z prywatnym przedsiębiorcą. W dalszej, niewielkiej części działka porośnięta jest wysokim, niekoszonym chwastem, natomiast jeszcze dalej schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą (wykoszona) oraz nasadzeniami drzew i krzewów, i w tej części - zieleń ma charakter zorganizowany.
Takie zagospodarowanie spornej nieruchomości nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia wynikającego z powyższych dokumentów urbanizacyjno - planistycznych.
Sądowi znany jest wyrażony w orzecznictwie (przytoczony przez skarżącą) pogląd, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko realizację budynków mieszkalnych, ale także infrastruktury osiedlowej w szerokim rozumieniu – tj. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół, czy zieleni osiedlowej. Warunkiem uznania tych urządzeń za infrastrukturę osiedla jest, żeby były ze sobą powiązane (zorganizowane) tworząc wraz z budynkami mieszkalnymi pewną całość, służącą co do zasady wspólnocie mieszkańców danego osiedla - dotyczy to również terenów zielonych, które – by mogły być uznane za infrastrukturę osiedlową - powinny mieć charakter planowy, zamierzony i uporządkowany, o czym świadczy m.in. rodzaj nasadzeń, a także sposób wykorzystywania zieleni przez mieszkańców.
Odnosząc powyższe uwagi do urządzeń zrealizowanych na spornej działce stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że nie mogą być one uznane za realizację celu wywłaszczenia tej nieruchomości.
Przede wszystkim nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia strzeżonego parkingu. Wprawdzie parking jest co do zasady urządzeniem infrastruktury osiedlowej, to jednak nie w każdym wypadku za takie może być uznany. Parking osiedlowy to taki parking, który ze względu na usytuowanie w obrębie osiedla, jest traktowany i wykorzystywany przez mieszkańców tego osiedla jako "osiedlowy". Za taki parking będzie uważany więc parking urządzony pośród budynków mieszkalnych, bądź blisko takich budynków, albo w innym miejscu w obrębie osiedla, przez które wspólnota mieszkańców zazwyczaj przemieszcza się w toku zwykłych, codziennych czynności (np. w pobliżu dróg wewnętrznych, ciągów pieszych, schodów, deptaków osiedlowych itp.). Urządzony na spornej nieruchomości parking takich cech nie posiada – jest znacznie oddalony od budynków mieszkalnych i wskazanych wyżej miejsc i przylega do głównej drogi gminnej – Alei [...]. W związku z takim położeniem nie można przyjąć, że służy on przede wszystkim mieszkańcom osiedla "[...]", a więc że ma charakter parkingu osiedlowego, gdyż – jak słusznie wskazał Wojewoda – jest parkingiem ogólnodostępnym, ogrodzonym i służącym działalności komercyjnej (jest objęty umową dzierżawy). Nie jest on zatem parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]".
Nie można również uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na spornej działce (w części) – terenu zielonego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgromadzone dokumenty archiwalne nie dają podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że celem wywłaszczenia tej części spornej działki było urządzenie parku zieleni, odrębnego od osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie z Miejscowego Planu Szczegółowego L. - C. z 1976 r. wynika, że sporna działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową) - [...], a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - [...], to jednocześnie w późniejszej koncepcji programowo - przestrzennej osiedla [...] z 1986r., a więc sporządzonej tuż przed wywłaszczeniem spornej nieruchomości w 1987 r., przyjęto, że działka ta ma być przeznaczona pod Zespół Szkół Gastronomicznych wraz z otaczającym go terenem zielonym. Dokumenty archiwalne nie dają natomiast podstaw do przyjęcia, że sporna działka miała być przeznaczona jako miejskie tereny zielone, odrębne od urządzeń osiedla "[...]". Z akt wynika przy tym, że część działki, na której urządzono zieleń (co rozpoczęto dopiero po 2008 r.) nie jest obecnie częścią osiedla "[...]", gdyż grunt ten wchodzi do zasobu gruntów gminy – nie podlega zarządzaniu przez organy spółdzielni na rzecz wspólnoty mieszkańców osiedla, a więc nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]", którego realizacja była celem wywłaszczenia. Z tego względu nie ma znaczenia zarzut skargi, że "w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gminy w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez społeczność lokalną".
Mając na względzie powyższe ustalenia, trafnie stwierdziły organy administracji obu instancji, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a w ramach tego osiedla - budowa zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą i terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru – nie został zrealizowany.
Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie może być mowy o modyfikacji celu wywłaszczenia, lecz o niedopuszczalnej zmianie jakościowej tego celu – w miejsce planowanych obiektów o charakterze oświatowym, stanowiącym infrastrukturę osiedla, utworzono bowiem strzeżony parking ogólnodostępny, którego ze względu na to, że nie jest parkingiem osiedlowym, za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego w ogóle uznać nie można. Za modyfikację takiego celu wywłaszczenia nie można też uznać – w świetle okoliczności niniejszej sprawy - urządzenia (na części spornej nieruchomości) zieleni, skoro nie została ona zrealizowana jako część osiedla "[...]", lecz dopiero po 20 latach od wywłaszczenia (co wynika z orofotomap i co nie jest kwestionowane) urządzono ją jako zieleń miejską, zarządzaną przez gminę w ramach większej inwestycji krajobrazowej tj. Parku [...].
Skoro zatem sporna nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób określony w opisanych dokumentach planistycznych, nie ma podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (...). Rację ma Wojewoda, że urządzenie na części zwracanej działki parkingu oraz dokonanie nasadzeń niezgodnie z celem nabycia i po 20 latach od tego nabycia, nie można uznać za zwiększenie wartości spornej nieruchomości wskutek działań poczynionych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. Nakłady zwiększające wartość i użyteczność nieruchomości, o których mowa w tym przepisie, które podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, muszą być poczynione dla realizacji celu wywłaszczenia, nie zaś w oderwaniu od tego celu oraz bezpośrednio po wywłaszczeniu, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarówno parkingu, jak i zieleni nie można bowiem uznać za realizację celu wywłaszczenia, zwłaszcza, że urządzanie zieleni rozpoczęto po 20 latach od daty przejęcia.
W świetle powyższego, nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi, gdyż organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.