II SA/LU 940/15

II SA/Łd 446/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1, § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lilt. c, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 10 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2025 roku sprawy ze skargi D.M. i D.M.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2025 roku nr SKO.4150.250-251.2025 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji i odmowy jej uchylenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 listopada 2024 r. nr DPRG-UA-VIII.1484.2024, znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących D.M. i D.M.1 kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Decyzją z 22 kwietnia 2025 r., nr SKO.4150.250-251.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – w skrócie: "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania D.M. i D.M.1:
1. orzekło o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.1484.2024 z 29 listopada 2024 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy;
2. stwierdziło, iż ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII. 1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o ustaleniu na rzecz T. Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją usługową, garażami oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu D.M. i D.M.1 udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji;
3. odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA- VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o ustaleniu na rzecz T. Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją usługową, garażami oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], z tego powodu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej.
Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił na rzecz T. Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją usługową, garażami oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul.[...] bn. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...].
D. i D.M., współwłaściciele działki [...] przy ul. [...] w Ł., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Wniosek swój oparli o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, wskazując w uzasadnieniu, że mimo przysługującego im statusu strony, zostali w tym postępowaniu pominięci.
Organ I instancji postanowieniem nr DPRG-UA-VIII.260.2024 z 9 kwietnia 2024 r. wznowił postępowania w niniejszej sprawie, a następnie 10 maja 2024 r. wydał decyzję nr DPRG-UA-VIII.664.2024, którą odmówił uchylenia decyzji nr DPRG-UA-VIII. 1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy, z braku przesłanki wznowieniowej, na którą powoływali się wnioskodawcy.
W wyniku wniesionego przez D. i D. M. odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją nr SKO.4150.343-344.2024 z 9 lipca 2024 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Kolegium bowiem, rozstrzygnięcie organu zapadło przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Decyzją nr DPRG-UA-VIII.1484.2024 z 29 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu wniosku D.M. i D.M.1, odmówił uchylenia w wyniku wznowienia, własnej ostatecznej decyzji nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o ustaleniu na rzecz T. Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją usługową, garażami oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji D.M. i D.M.1 podnieśli, że nie zgadzają się ze sformułowaną w tej decyzji oceną, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie stron uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi jednocześnie naruszenie zasad bezstronności i równego traktowania oraz zaufania do władzy publicznej, a także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. poprzez brak poczynienia przez organ I instancji wszystkich ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wskazanych przez organ odwoławczy.
Odwołujący wskazali, że z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nr SKO.4150.343-344.2024 z 9 lipca 2024 r. wynikało niezaprzeczalnie jakie okoliczności zdaniem organu odwoławczego winny być przedmiotem oceny organu I instancji w ponownym postępowaniu wznowieniowym prowadzonym z wniosku odwołujących się w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie odwołujących się w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się jednak do większości okoliczności wskazanych przez Kolegium. I już choćby z tego tylko powodu decyzja ta jest wadliwa. Organ I instancji jest bowiem związany wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienia dla swojej decyzji organ I instancji upatruje przede wszystkim w uprzednim wydaniu decyzji nr 2/U/2022 z dnia 12.01.2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, w której nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. W przekonaniu odwołujących się takie podejście do kwestii ustalania interesu prawnego i statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest jednak właściwe. Może bowiem prowadzić do nieuprawnionego wniosku, że fakt wydania decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko niejako przesądza o zakresie stron w innym, późniejszym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem ocena posiadania interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest przeprowadzana na podstawie innej ustawy i odrębnych przesłanek określonych w art 28 k.p.a. Zasadniczo inne są też cele postępowania środowiskowego i postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Odwołujący podkreślili, że na gruncie art. 28 k.p.a. orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przy wyznaczaniu kręgu stron w sprawach o ustalenie warunków zabudowy organ nie może ograniczyć się wyłącznie do ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące. Mówiąc o zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji należy bowiem mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w decyzjach wydanych na ich podstawie. Dlatego też cytowane w zaskarżonej decyzji obszerne fragmenty decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wskazywana na ich podstawie okoliczność, że inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko ponadnormatywnie (s. 4 i 5 decyzji), nie może przesądzać o kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Z powoływanej przez organ I instancji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, a także z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (KIP), wynika jednocześnie, że będzie ono źródłem różnych emisji. Będzie m. in. źródłem hałasu w porze dziennej i nocnej (s. 14 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), wystąpi także emisja substancji zanieczyszczających powietrze atmosferyczne z tytułu wentylacji pomieszczeń garaży i ruchu samochodowego po terenie (s. 79 KIP). Do oczywistych właściwości tego typu emisji jak hałas czy zanieczyszczenie powietrza należy to, że zakres ich oddziaływania nie ogranicza się zazwyczaj do działki będącej ich źródłem, ale przenika także na teren nieruchomości sąsiednich. Poza tym do naturalnej specyfiki procesu budowlanego tak dużych przedsięwzięć jak w tym przypadku należy także to, że niektóre uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich związane z planowaną inwestycją (np. hałas) mogą wystąpić w większym natężeniu na etapie jej realizacji, tj. budowy. Przymiot strony może więc być uzasadniony ze względu na zakres i skalę uciążliwego odziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie choćby tylko na etapie jej realizacji, a nie jedynie eksploatacji, jak zdaje się to zakładać organ I instancji. Biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja będzie źródłem uciążliwych emisji, zdaniem odwołujących się, w zaskarżonej decyzji organ I instancji, wbrew wskazaniu organu odwoławczego, całkowicie pomija okoliczność, że należąca do inwestora działka nr [...] (utworzona dopiero na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy), która oddziela nieruchomość odwołujących się od terenu inwestycji, stanowi w istocie wąski niezabudowany pas gruntu. Brak jest więc jakiejkolwiek izolacji, która mogłaby umniejszyć powodowane przez inwestycję immisje.
Ponadto w ocenie odwołujących, wbrew wyraźnemu wskazaniu Kolegium, organ I instancji pomija znany mu z urzędu fakt, że w bezpośredniej bliskości terenu planowanej inwestycji, z wniosku innego inwestora, projektowany jest kolejny zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co w sposób oczywisty znacząco zwiększa prawdopodobieństwo uciążliwego, bo skumulowanego, odziaływania planowanych przedsięwzięć na nieruchomość odwołujących się. Nie bez znaczenia pozostaje w związku z tym również ta okoliczność, że decyzją z 21 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (SKO.4170.135-136.2023) uchyliło decyzję Nr 85/U/2023 z 15 listopada 2023 r. (DEK-OŚR-I.6220.13.2023) stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia planowanego przez M. S.A. i polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w Ł. przy ul. [...] (działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...]), a uchylając tę decyzję Kolegium wskazało na obowiązek odniesienia się przez organ I instancji do potrzeby uwzględnienia skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z zabudową mieszkaniową realizowaną na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] (decyzja z 21 lutego 2024 r., s. 8).
W ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych odwołujący się zauważają, że interes prawny w sprawie warunków zabudowy zawsze ma charakter w pewnym sensie potencjalny, gdyż dla ustalenia kręgu stron znaczenie ma fakt, że istnienie i funkcjonowanie danego obiektu będzie potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, prowadząc do ograniczenia sposobu jego użytkowania i zagospodarowania, np. przez hałas, wibracje, czy zanieczyszczenie powietrza. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 k.p.a. - uzależnione jest bowiem od posiadania interesu prawnego, a nie od wykazania jego naruszenia, co w swojej decyzji podkreślił również organ II instancji.
W tym stanie rzeczy odwołujący się podtrzymali swoje stanowisko oraz wszystkie argumenty i okoliczności przedstawione w ich wcześniejszym odwołaniu z 29 maja 2024 r., w tym świadczące o tym, że ich nieruchomość będzie pozostawała w zasięgu oddziaływania planowanej zabudowy, jak również wskazujące na przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego - prawa cywilnego dotyczące prawa własności - uzasadniające posiadanie przez nich interesu prawnego do bycia stroną tego postępowania.
Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.1484.2024 z 29 listopada 2024 r. została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nr SKO.4150.861-862.2024 z 14 stycznia 2025 r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium wskazało, iż aczkolwiek działka stanowiąca współwłasność D. i D.M. (nr [...] w obrębie [...]) nie graniczy z terenem inwestycji, to jednak okoliczności takie jak: położenie tej działki względem terenu inwestycji, powierzchnia podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia, skala przedsięwzięcia i jak również niczym nieuzasadnione wydzielenie przez inwestora działki nr [...] o powierzchni jedynie 179 m2, oddzielającej teren inwestycji od nieruchomości, stanowią podstawę do ponownej oceny statusu działki nr [...], jako odrębnej od oceny pozostałych nieruchomości niegraniczących z terenem inwestycji. W konsekwencji innej też oceny wymaga interes prawny D.M. i D.M.1 - współwłaścicieli tej działki do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy.
Sprzeciw od decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła T. Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w Ł. W wyniku jego rozpatrzenia, Sąd I instancji wyrokiem z 12 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 127/25, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nr SKO.4150.861-62.2024 z 14 stycznia 2025 r. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wykazało przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem Kolegium zmierzało do wydania rozstrzygnięcia opartego tylko na odmiennej kwalifikacji prawnej niewątpliwie ustalonego stanu faktycznego, to właśnie w takiej sytuacji nie było uprawnione do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub innego zakończenia postępowania w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając Kolegium wyjaśniło, że odmiennie niż organ I instancji ocenia status D. i D.M. w postępowaniu zakończonym decyzją nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o ustaleniu na rzecz T. Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją usługową, garażami oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...].
Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajduje zastosowanie zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Utrwalone już w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, innych osób poza inwestorem (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie), decydują zatem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W związku z tym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w tym postępowaniu będą również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że nieruchomość wnioskodawców nie graniczy z terenem inwestycji objętej decyzją nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy, który to teren stanowią działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...]. Warto tu dodać, iż wcześniej w odniesieniu do tej inwestycji wydana została decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr 2/U/2022 z 12 stycznia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji, dotycząca działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...]. Działka nr [...], objęta decyzją środowiskową, bezpośrednio graniczyła z nieruchomością odwołujących się. Już po wydaniu decyzji środowiskowej działka nr [...] została jednak podzielona na działki o nr [...],[...] i [...]. Aktualnie z nieruchomością odwołujących się bezpośrednio graniczy działka nr [...] powstała w wyniku tego podziału, która stanowi pas gruntu (ok. 5,5m x 32,5m) o całkowitej powierzchni 179 m2. Ten wąski pas ziemi oddziela działkę wnioskodawców od wielokrotnie większego obszaru planowanej zabudowy, którego łączna powierzchnia wynosi 33852 m2. Na obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy planowane jest zamierzenie inwestycyjne o dużej skali - budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami o maksymalnej powierzchni zabudowy od 8500 m2 do 10000 m2, maksymalnej szerokości elewacji frontowej 90m i maksymalnej wysokości kalenicy 16,40m. Nie bez znaczenie pozostaje również fakt notoryjnie znany Kolegium, iż w bezpośredniej bliskości terenu planowanej inwestycji (na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...]) z wniosku innego inwestora, projektowany jest kolejny zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o powierzchni zabudowy ok.10000m2.
W ocenie Kolegium okoliczności takie jak: położenie tej działki względem terenu inwestycji, powierzchnia podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia, skala przedsięwzięcia i wreszcie okoliczność niczym nie uzasadnionego wydzielenia przez inwestora działki nr [...], każą inaczej ocenić status działki nr [...] niż pozostałych nieruchomości niegraniczących z terenem inwestycji. Nie bez znaczenia, choć bez wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy, pozostaje fakt, iż D. i D.M. zostali uznani za strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia (decyzja 2/U/2022 z 12 stycznia 2022 r.) oraz za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego przedmiotowej inwestycji (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 15 stycznia 2024 r. znak: DPRG-UA-II.6740.355.2023 719839.MBG).
W świetle powyższego w ocenie Kolegium D. i D.M. winien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy. Wnioskodawcy zostali pozbawieniu udziału w tym postępowaniu, co przesądza o istnieniu przesłanki wznowieniowej, określonej w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem inwestycji objętej decyzją nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023r. jest budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją usługową, garażami oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...]. Parametry wnioskowanej inwestycji to: łączna powierzchnia zabudowy od 8500 m2 do 10000 m2, szerokość elewacji frontowej od 30 m do 77 m i 90 m, wysokość elewacji frontowej od 13,70 m do 16,40 m, liczba kondygnacji od 3 do 4, dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10°, wysokość głównej kalenicy od 13,70 m do 16,40 m. Tak opisany wniosek inwestora podlegał rozpoznaniu w trybie art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach obowiązującego na dzień rozstrzygania w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Ponadto w celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w treści art. 61ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Kolegium zarówno sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jak i sporządzona w tymże obszarze analiza urbanistyczna, spełniają wymogi ustawowe oraz wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji były parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W świetle zgromadzonych w materiale dowodowym danych obrazujących cechy zabudowy zastanej w obszarze poddanym analizie stwierdzić należy, iż ustalone dla planowanej inwestycji parametry albo odpowiadają średniej ich wielkości z obszaru analizy albo też zawierają się w przedziale wielkości charakterystycznych dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy poddanej analizie. Przy czym każde zastosowanie wyjątku od reguły określania warunków dla nowej zabudowy zostało w sposób szczególny uzasadnione. Ustalenia poszczególnych parametrów dokonano w sposób zgodny z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powyższe nie pozwala, na przypisanie tak ustalonym parametrom cech dowolności.
Kolegium podkreśliło, że wznowione postępowanie potwierdza prawidłowość postępowania w przedmiotowej sprawie i jego wynik sprowadzający się do stwierdzenia, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych w treści art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaganych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy oraz, że w świetle uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych możliwa jest ona do realizacji na wnioskowanym terenie. Okoliczność taka skutkuje wydaniem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem organu II instancji będąca przedmiotem wznowienia decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występującej na tym obszarze zabudowy.
W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Naruszenie prawa procesowego jakiego dopuścił się organ I instancji, polegające na pozbawieniu udziału w tym postępowaniu D. i D.M., nie miało żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, gdyby nawet uchylić decyzję organu I instancji z powodów procesowych, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym, w tym wypadku przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi materialno-prawną podstawę decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami wykonawczymi do tego aktu.
Organ odwoławczy zaznaczył, że taką sytuację reguluje przepis art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim też przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli D.M. i D.M.1 podnieśli, że zaskarżone decyzje administracyjne wydane zostały z naruszeniem:
I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2024, poz. 1130, dalej: ustawa) w zw. z art. 61 ust. 1 tej ustawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wynikające z nieuwzględnienia zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy polegającej na wykreśleniu z niego działek nr [...] i [...] w obr. [...] oraz nr [...] i [...] w obr. [...] w Ł., a w rezultacie poprzez nieprawidłowe określenie szerokości frontu terenu planowanej zabudowy oraz granic obszaru analizowanego;
2. art. 61 ust. 5a ustawy w zw. z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023, poz. 1688) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 61 ust. 5a ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji wydana została w sprawie wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r., ale w następstwie wznowienia postępowania, które nastąpiło po dniu wejścia w życie tej ustawy;
II. przepisów prawa procesowego, tj.: art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do twierdzeń stron zgłoszonych w toku postępowania wznowionego wskazujących na wady decyzji ostatecznej, brak oceny słuszności twierdzeń stron i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w rezultacie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części dotyczącej punktu III oraz poprzedzającej ją ostatecznej decyzji z 20 listopada 2023 r.
Ponadto skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Skarżący zakwestionowali prawidłowość przyjęcia przez organy administracji, że szerokość frontu terenu planowanej zabudowy wynosi 170 m, a w związku z tym również prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego na 510 m. Procedujące w sprawie organy administracji, ustalając front terenu na 170 m i obszar analizowany na 510 m, pominęły okoliczność, iż w toku postępowania, pismem z dnia 1 czerwca 2023 r., inwestor zmienił wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez wykreślenie z terenu inwestycji działek nr [...] i [...] w obr. [...] oraz nr [...] i [...] w obr. [...]. Ww. działki stanowią teren drogi publicznej - ul. [...]. Po zmianie wniosku działka budowlaną, która przylegała do drogi publicznej, była więc wyłącznie działka nr [...], obecnie podzielona na działki nr [...], [...] i [...], granicząca z działką drogową nr [...] na długości ok. 72 m. Z działki nr [...] odbywać się ma główny wjazd na działkę budowlaną.
Reasumując, mimo że nastąpiła zmiana wniosku inwestora i wykreślono z niego działki drogowe - stanowiące teren ul. [...], to front terenu inwestycji został ustalony tak, jakby do zmiany nie doszło, a więc z uwzględnieniem terenu tych działek. Tymczasem wykreślenie z wniosku i tym samym z zakresu postępowania działek drogowych skutkowało tym, że działki te w przedmiotowym postępowaniu straciły charakter "działek budowlanych" w rozumieniu art. 61 ust. 5a ustawy. Po zmianie wniosku szerokość frontu terenu wyznacza ok. 72-metrowa granica działki budowlanej, tj. działki nr [...] (obecnie działek nr [...], [...] i [...]), ponieważ na tej długości przylega ona do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę budowlaną.
Sporządzona analiza urbanistyczna wadliwie zatem ustala, że front terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 170 m (załącznik nr 2 do decyzji ostatecznej). Takie ustalenie frontu terenu nie ma uzasadnienia w okoliczności, że "obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma się odbywać poprzez projektowany zjazd na drogę techniczną, która będzie wykonana w ramach przebudowy skrzyżowania ul. [...]-[...]" (Analiza, s. 1), gdyż przebudowa skrzyżowania ul. [...]-[...] nie wchodzi w zakres wniosku Inwestora w tej sprawie. Potwierdza to część graficzna analizy (załącznik nr 1 do decyzji ostatecznej), na której teren inwestycji został zaznaczony na granicy działki nr [...] i działki drogowej nr [...].
Jak ponadto wynika z analizy urbanistycznej "najbliższy zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajduje się po północnej stronie al. [...], są to bloki przy ul. [...],[...] i [...]" (Analiza, s. 2). Znajduje się on w odległości ok. 330 m od granic planowanej inwestycji. W razie prawidłowego więc wyznaczenia frontu terenu i granic obszaru analizowanego ww. zabudowa po północnej stronie al. [...] nie mogłaby najprawdopodobniej być brana pod uwagę. Rodzi to wątpliwość co do tego, czy organy de facto nie "poszukują" zabudowy odpowiadającej parametrom zabudowie planowanej w celu takiego ukształtowania średnich parametrów na obszarze analizowanym, które umożliwią wydanie decyzji korzystnej dla inwestora, a co jest jednoznacznie negatywnie oceniane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Skarżący podkreślili, że w orzecznictwie sądowym podnosi się, że organ nie jest całkowicie zwolniony z oceny przeprowadzonej analizy urbanistycznej i nie powinien bezkrytycznie przyjmować każdy sposób oznaczenia granic przyjętego w niej obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego, a na organie spoczywa, wynikający z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji.
W ocenie skarżących osobne wątpliwości wiążą się z faktem, że wcześniej wydana została decyzja Nr DPRG-UA-VIII.1922.2021 z 23 listopada 2021 r. ustalająca warunki zabudowy dla I etapu inwestycji, dotyczącego budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynki Al, A2 i A3) na działkach nr [...], [...] i fragmencie działki nr [...] oraz na fragmentach działek drogowych nr [...] i [...] w obr. [...] oraz nr [...], [...] w obr. [...] - a więc tych samych, które zostały wykreślone z wniosku Inwestora w niniejszym postępowaniu. W dołączonej do tej decyzji analizie urbanistycznej szerokość frontu terenu ustalona jednak została nie na 170 m, ale na ok. 140 m, a granice obszaru analizowanego na 420 m. Niezrozumiałe są wobec tego różnice w ustaleniach dotyczących szerokości frontu terenu i obszaru analizowanego w obu sporządzonych analizach urbanistycznych.
Według skarżących w świetle art. 61 ust. 5a ustawy nieprawidłowe ustalenie frontu terenu pociąga za sobą wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest zaś przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. O rzetelności analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na zasadach określonych w art. 61 ust. 5a ustawy. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno bowiem mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W ocenie skarżących, jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można bowiem interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian, to można zignorować jej wady materialne.
Reasumując, zdaniem skarżących, z uwagi na wykazaną wadliwość ustaleń dotyczących frontu terenu i obszaru analizowanego oraz znaczenia tej wadliwości dla rzetelności analizy urbanistycznej i jej wyników nie można stwierdzić, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Ponadto skarżący podkreślili, że w związku ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r., nasuwa się wątpliwość, czy zaskarżona decyzja Kolegium, jako zapadła w postępowaniu wznowionym po dniu wejścia w życie nowych regulacji, została wydana na podstawie przepisów właściwych. Zaskarżona decyzja została wydana według stanu prawnego obowiązującego sprzed ww. nowelizacji z 7 lipca 2023 r. Nowelizacja nadała nową treść m. in. art. 61 ust. 5a ustawy. Po zmianie przepis ten stanowi, że obszar analizowany może być wyznaczony w odległości nie większej niż 200 m wokół granic terenu objętego wnioskiem.
Skarżący podnieśli, że według szeroko prezentowanego stanowiska wydając decyzję we wznowionym postępowaniu organ uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia we wznowionym postępowaniu. Zgodnie z przepisami intertemporalnymi - art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się jej przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Należy jednak zauważyć, że stosowany w przepisach intertemporalnych zwrot "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną" jest interpretowany jako znajdujący zastosowanie do spraw będących w zwykłym toku instancji, a nie do postępowań wznowionych. Za trafnością tego stanowiska przemawia w szczególności ta okoliczność, że w tych przypadkach, gdy ustawodawca zamierza objąć regulacjami obowiązującymi w dotychczasowym brzmieniu postępowania zakończone ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione po dniu wejścia w życie nowych regulacji, to stanowi o tym wprost w przepisach intertemporalnych.
Skarżący podnieśli ponadto, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2024, poz. 1116) "do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe". W tej jednak sprawie ww. rozporządzenie z 2024 r. weszło w życie już po wydaniu decyzji ostatecznej.
Odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący wskazali, że postanowieniem z 9 kwietnia 2024 r. nastąpiło wznowienie postępowania o ustalenie warunków zabudowy ze względu na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po wznowieniu postępowania, pismem z 6 maja 2024 r., skarżący zgłosili uwagi do prawidłowości ustaleń dotyczących przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Pismo zawiera szczegółowe uwagi kwestionujące prawidłowość m. in. ustalenia szerokości frontu terenu planowanej zabudowy oraz wyznaczenia obszaru analizowanego. Jednak do twierdzeń skarżących organy na żadnym etapie postępowania nie ustosunkowały się. W decyzji z 10 maja 2024 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z 20 listopada 2023 r. organ I instancji stwierdził, że ze względu na podjęte w tej decyzji rozstrzygnięcie uwagi skarżących zawarte w piśmie z 6 maja 2024 r. "nie podlegały rozpatrzeniu" (s. 3 decyzji). Tak samo organ stwierdził w ponownie wydanej w tej sprawie decyzji z 29 listopada 2024 r. Do twierdzeń skarżących nie odniósł się również organ II instancji w wydanych w tej sprawie decyzjach z 9 lipca 2024 r. i z 14 stycznia 2025 r., w których uchylał decyzje organu I instancji. Zasadnicze znaczenie ma jednak fakt, że organ II instancji, mimo wydania orzeczenia co do istoty sprawy, nie ustosunkował się do tych twierdzeń także w zaskarżonej decyzji z 22 kwietnia 2025 r. Mimo sprecyzowanych zarzutów dotyczących nieprawidłowości ustalenia szerokości frontu terenu planowanej zabudowy oraz wyznaczenia obszaru analizowanego, w uzasadnieniu decyzji ocena prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego zamyka się ogólnikowym stwierdzeniem, że w ocenie Kolegium sposób wyznaczenia obszaru analizowanego spełnia wymogi ustawowe oraz wymogi wynikające z przepisów właściwego rozporządzenia (decyzja s. 9). Później organ przechodzi już do innych kwestii (s. 9/10).
W związku z powyższym podniesione przez skarżących uwagi i twierdzenia wskazujące na wadliwość materialną decyzji ostatecznej, w sytuacji oparcia zaskarżonej decyzji na przepisie art. 146 § 2 k.p.a., wymagały wyraźnego odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Według skarżących podnoszony zarzut znajduje uzasadnienie także w określonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. zasadach pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz przekonywania. W rezultacie, ze względu na zgłoszenie przez skarżących uwag do decyzji ostatecznej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dostarcza odpowiedzi na pytanie, dlaczego zgłoszone zarzuty nie spowodowały uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej. Nie konkretyzując uzasadnienia decyzji w zakresie twierdzeń skarżących, organ nie uwzględnił w sposób należyty również tej okoliczności, że bez swojej winy nie brali oni udziału w postępowaniu głównym, w związku z czym ich zarzuty nie były przedmiotem oceny na żadnym z wcześniejszych etapów postępowania.
Reasumując, w ocenie skarżących, wadliwość zaskarżonej decyzji Kolegium polega na tym, że w sytuacji zgłoszenia w postępowaniu wznowionym uwag i twierdzeń przez skarżących niesłusznie pominiętych w postępowaniu głównym, organ powinien był je rozpatrzeć, a następnie do nich się ustosunkować (pozytywnie lub negatywnie) w uzasadnieniu decyzji wydanej co do istoty sprawy - czego nie zrobił. W konsekwencji tego zaniechania organ nie wykazał, że argumenty skarżących nie są słuszne i nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a wobec tego nie można było przyjąć, że nie mogłaby zapaść decyzja inna niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania.
Podniesione w skardze naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem odniesienia się przez organ II instancji do uwag zgłoszonych przez skarżących i uznania ich za słuszne z dużym prawdopodobieństwem nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tym samym nieuprawnione i przedwczesne było przyjęcie przez Kolegium, że nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. [...]5 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 kwietnia 2025 r., nr SKO.4150.250-251.2025 orzekająca o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.1484.2024 z 29 listopada 2024 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu nr DPRG-UA-VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy. Stwierdzająca, iż ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII. 1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu D.M. i D.M.1 udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji oraz odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA- VIII.1341.2023 z 20 listopada 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy z tego powodu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej.
Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej powołaną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2023 r. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania administracyjnego obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Jako nadzwyczajny tryb postępowania stwarza ono możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., 145aa § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że warunkiem uruchomienia tego trybu jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art.145a § 1 k.p.a., 145aa § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które następnie daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, 145aa lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z zestawienia powołanych przepisów wprost wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli innymi słowy - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.
Podkreślić przy tym należy, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 940/15 – Lex nr 2117249, Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1672/14 – Lex nr 1[...]5246, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 768/09, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżący jako podstawę wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2023 r., wskazali przepis art. 145 § 1 m.in. pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie skarżący podkreślili, że powinni być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. W ocenie skarżących, sporna inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość. Jednocześnie skarżący wskazali na nieprawidłowe określenie szerokości frontu terenu planowanej zabudowy oraz granic obszaru analizowanego.
Organ I instancji po prawidłowym ustaleniu zachowania przez wnioskodawców terminu z art. 148 § 2 k.p.a., wskazanym w zaskarżonej decyzji postanowieniem wznowił postępowanie ale stwierdził, że nie mają oni interesu prawnego do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji.
Organ II instancji natomiast uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2023 r. wydana została z naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu skarżących udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji jednakże odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 20 listopada 2023 r. z tego powodu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 20 listopada 2023 r. Tę przyczynę wznowienia organ odwoławczy prawidłowo ustalił i wyjaśnił w toku postępowania odwoławczego. Ustalenia te obligowały organ do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że wszczęcie postępowania w trybie wznowienia rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego, a zatem w odniesieniu do przepisów prawa materialnego zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego (zob.: M. Jaśkowska, A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 wydanie 4, str. 892). Dopiero przeprowadzenie takiego postępowania, a więc ustalenie stanu faktycznego pozwala na stwierdzenie, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (zob.: M. Jaśkowska, A. Wróbel, tamże, s. 869).
Powyższe rozważania muszą prowadzić do wniosku, że w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. należy wykazać, ze wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a zatem że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona była wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.
Tymczasem ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy uczynił zadość nakreślonym wyżej wymogom. Wskazać przyjdzie, że zarówno w doktrynie, jak i w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie jest kwestionowane, iż konsekwencją wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując swoje rozstrzygnięcie. Prawidłowe uzasadnienie powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego.
Tym samym, aby stwierdzić, że doszło do wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa ale nowa decyzja zapadła by tej samej treści organ winien odnieść się do przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu na dzień podjęcia tej decyzji, a przede wszystkim do zarzutów podniesionych w odwołaniu a także piśmie skarżących wysłanym do organu I Instancji zaraz po wszczęciu postępowania wznowionego. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżących, a analiza akt wskazuje, że nie sposób nie zgodzić, się ze skarżącymi, że wobec modyfikacji przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ powinien wydać decyzję w oparciu o analizę urbanistyczną przeprowadzoną na mniejszym obszarze analizowanym. Początkowo inwestycja miała być realizowana na działkach nr [...], [...], [...] w obr. [...] i fragmentach działek drogowych nr [...], [...] w obr. [...], nr [...] i [...] w obr. [...]. Dlatego urbanista pierwotnie wyznaczył obszar analizowany w promieniu trzykrotnej długości wskazanego przez inwestora frontu inwestycji, co dało w efekcie obszar roztaczający się w promieniu 510 m od granic terenu inwestycji (3 x 170 m). W toku postępowania inwestor zmienił jednak obszar inwestycji w ten sposób, że nie objął nim już ww. działek drogowych, a także wykluczył spod inwestycji działkę nr [...], bezpośrednio graniczącą z działką skarżących. Zmiana wniosku podyktowana była m.in. potrzebą dostosowania zamierzenia do aktualnej sytuacji faktycznej, która powstała po podziale działek [...] i [...]. Skoro zatem inwestor ograniczył teren inwestycji, to powinno znaleźć odzwierciedlenie również w wyznaczeniu nowego obszaru analizowanego. W ocenie Sądu front terenu inwestycji aktualnie wynosi nie więcej niż 72 m, a więc jego trzykrotność to 216 m. To oznacza, że analiza urbanistyczna powinna być sporządzona na nowo, a decyzja powinna określać parametry wynikające z prawidłowo przeprowadzonej analizy. Taki błąd w analizie wskazuje, że Organ II instancji arbitralnie założył, że nowa decyzja zapadła by tej samej treści a sam nie dokonał weryfikacji materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.
Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej do Sądu decyzji nie została należycie wyjaśniona, a poczynione błędne ustalenia stały się przyczyną podjęcia w tej sprawie wskazanego powyżej arbitralnego rozstrzygnięcia. Skutkiem tego w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. Uchybienia te w dalszej kolejności skutkowały wydaniem decyzji z naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi Sąd nie zgadza się z argumentami skarżących, że skoro wznowiono postępowanie, to powinno się stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Owszem wznowienie postępowania skutkuje tym, że organ wydaje decyzję z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Jednak w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy przejściowe, art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023, poz. 1688), posiada dwa ustępy i nie można ich czytać osobno zdaniem Sądu w sprawie będzie miał zastosowanie ust. 2. Przyjęcie interpretacji tego przepisu zaproponowanej przez skarżących powodowało by pewnego rodzaju dysonans proceduralny, gdyż organ w stosunku do nowych wniosków winien stosować przepisy dotychczasowe, ale w tej jednej konkretnej sprawie powinien stosować przepisy nowe.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i rozpoznana wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 listopada 2023 r. o warunkach zabudowy zgodnie z powyższą oceną prawną i wskazaniami Sądu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.
dc