II SA/Lu 94/24

II SA/Lu 94/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1959/24 - Wyrok NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2023 r. znak: ZOA-VIII.7721.24.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją
z dnia 28 grudnia 2023 r. znak: ZOA-VIII.7721.24.2023 - po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 30 października 2023 r. znak: PINB.7355-1.15.23, w przedmiocie nakazania rozbiórki instalacji stacji ładowania - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju pismem z dnia 13 lipca 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...] przy [...] w [...].
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 sierpnia 2023 r. ustalono, że na ww. działkach posadowione są dwie stacje ładowania odpowiednio w odległości 5,80 m i 6,60 m od krawędzi jezdni drogi serwisowej oraz około 18 m od budynku handlowego. Każda ze stacji obsługuje dwa stanowiska do ładowania, które łącznie zajmują 4 miejsca parkingowe. Obecny podczas oględzin przedstawiciel Spółki (będącej inwestorem przedmiotowej instalacji) oświadczył, że "stacja ładowania uruchomiona została 1 czerwca 2023 r. i od tamtej pory można ładować samochody. (...) Jest to jedna stacja ładowania, składająca się z jednostki zasilającej wyposażonej w złącza do ładowania oraz satelity wyposażonej w złącza do ładowania".
W toku postępowania dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że Starosta Biłgorajski decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez Spółkę w dniu 8 listopada 2022 r., dotyczącego budowy instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania z lokalizacją na ogólnodostępnym parkingu zewnętrznym przy [...] w [...], na działce nr ewid.[...]
Organ pierwszej instancji stwierdził, że cztery miejsca parkingowe przeznaczone wyłącznie do ładowania pojazdów elektrycznych usytuowane są na istniejących czterech miejscach postojowych, które przeznaczone są do obsługi budynku handlowego posadowionego na działkach nr ewid.: [...], [...], [...] i [...]. Budynek handlowy z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną powstał na podstawie decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r., której podstawą była decyzja o warunkach zabudowy wydana w dniu 8 lutego 2017 r. przez Burmistrza Miasta Biłgoraj. Powołana decyzja o warunkach zabudowy zobowiązywała inwestora do zapewnienia minimum 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku, z uwzględnieniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju ustalił ponadto, że również z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - Etap 1, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/276/17 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 23 listopada 2027 r., poz. 4541), wynika obowiązek zabezpieczenia na terenie, na prowadzona była budowa przedmiotowej stacji ładowania, minimum 3 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni użytkowej budynku.
W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), decyzją z dnia 30 października 2023 r. nakazał Spółce rozbiórkę instalacji stacji ładowania zlokalizowanej na działkach nr ewid.[...] i [...] przy [...] w [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie powołaną na wstępie decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. (zaskarżoną do Sądu) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nie podjął bowiem wszelkich czynności procesowych zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Organ drugiej instancji podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na przeprowadzoną analizę decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r. oraz dołączonego do niej projektu budowlanego dla budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, posadowionego na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...], położonych w [...] przy [...]. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę (k. 30 akt I instancji), jednak nie dołączono do niej niezbędnej dokumentacji projektowej. W ocenie organu odwoławczego, skoro organ pierwszej instancji w wydanym rozstrzygnięciu powołał się na ww. dokumenty, to stanowiły one element materiału dowodowego zebranego w sprawie i powinny być dostępne w aktach sprawy, jeśli nie w oryginale, to przynamniej w postaci kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika organu. Nadto organ odwoławczy wytknął, że do akt sprawy nie dołączono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - Etap 1, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/276/17 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. na który również powołał się organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił także uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się mapa stanowiąca wydruki z systemu WebEWID (karta nr 10 akt I instancji). Wydruk ten ma jednak charakter poglądowy i nie jest dokumentem. Brak jest natomiast w aktach wypisu z rejestru gruntów i budynków.
Organ drugiej instancji podkreślił, że materiały zawierające informacje z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (w tym dane z operatu ewidencji gruntów i budynków), należy zamawiać w Wydziale Geodezji. W przypadku braku stosownych pieczęci i braku podpisu osoby sporządzającej dokument w Wydziale Geodezji, nie można stwierdzić, czy dane zawarte na mapie, w oparciu o którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju rozpatrywał niniejszą sprawę, są wiarygodne i pozwalają na ustalenie, że przedmiotowa stacja ładowania jest usytuowana na działkach nr ewid.[...] i [...]. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 76 § k.p.a. moc dokumentu urzędowego mają jedynie takie dokumenty, które sporządzone zostały w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania. Znajdujące się w aktach kserokopie nie spełniają tego warunku.
Zdaniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dopiero w oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną, w tym w szczególności mapy ewidencyjne odzwierciedlające aktualny stan znajdujący się we właściwym ośrodku geodezyjno-kartograficznym, organ pierwszej instancji powinien ustalić położenie przedmiotowej nieruchomości, jak też powinien stwierdzić w toku postępowania, gdzie przebiega granica pomiędzy działkami. Ponadto stanowisko organu pierwszej instancji - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś błędy te dotyczą kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, których organ drugiej instancji nie jest władny wyjaśnić samodzielnie bez narażania się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jednocześnie, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, przeprowadzając postępowanie zgodnie z wymogami art. 7-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z zastosowaniem wskazań przedstawionych w decyzji organu odwoławczego, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Biłgoraju, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji.
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że o ile co do zasady rację ma organ drugiej instancji, iż w czasie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do pewnych naruszeń proceduralnych, o tyle nie można uznać, że mogły być one podstawą wydania decyzji kasatoryjnej. Organ drugiej instancji wskazał na uchybienia organu pierwszej instancji wynikające z braku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednak sam również zaniechał tego obowiązku. Skupił się jedynie na naruszeniach postępowania dowodowego w postaci braku właściwych dokumentów. Tymczasem dokumenty te mogły być uzupełnione w toku postępowania drugoinstancyjnego.
Ponadto, w ocenie skarżącej, brak w aktach dokumentacji wymienionej w zaskarżonej decyzji nie miał wpływu na treść decyzji pierwszoinstancyjnej i możliwość oceny jej merytorycznej poprawności. W niniejszej sprawie kluczowe jest dokonanie oceny, czy stanowiska postojowe przy stacjach ładowania jakoby nie były już stanowiskami postojowymi obsługującymi budynek, oraz czy w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Zagadnienia te można natomiast rozstrzygnąć jako zagadnienia prawne, bez konieczność sięgania po mapy z pieczęciami, których oczekuje organ drugiej instancji. Dlatego nawet jeśli braki wymienione w zaskarżonej decyzji rzeczywiście miały miejsce, nie mają one żadnego wpływu na treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kwestie te winny być ocenione merytorycznie przez organ II instancji, zaś wydanie decyzji kasatoryjej było nieuprawnione. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był wydać decyzję rozstrzygającą niniejsze postępowanie merytorycznie (w świetle argumentów zawartych w odwołaniu - decyzję reformatoryjną).
W odpowiedzi na sprzeciw Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W takim przypadku kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest, możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2297/23, opubl. w CBOSA).
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Rozpoznając sprzeciw Spółki [...] według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. Poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Biłgoraju z dnia 28 grudnia 2023 r. została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z treści przytoczonego unormowania wynika, że podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy spełnione są dwie określone, w tym przepisie przesłanki, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, ze przesłanki te wystąpiły.
Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania, w którym zapadła kontrolowana decyzja kasacyjna, jest inwestycja w postaci instalacji stacji ładowania 200 kW z czterema stanowiskami do ładowania, zrealizowana przy [...] w [...]. Według ustaleń organu pierwszej instancji, przedmiotowa instalacja została zrealizowana na działach nr ewid.[...] i [...], które to nieruchomości należą do terenu inwestycji objętego decyzją Starosty Biłgorajskiego z dnia 7 lipca 2017 r., znak: AB.6740.291.217, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastruktura techniczną, na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...] w [...]. Przy czym stanowiska do ładowania pojazdów, będące elementem przedmiotowej stacji ładowania, zostały utworzone na czterech miejscach postojowych zrealizowanych na potrzeby ww. budynku handlowego. Powołana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę tego budynku została natomiast wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 8 lutego 2017 r., znak: PTR.6730.83.2016.11, wydaną przez Burmistrza Miasta Biłgoraj, w której - jak przyjął organ pierwszej instancji - zobowiązano inwestora do zapewnienia minimum 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku, z uwzględnieniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Również w późniejszym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, przyjętym uchwałą Nr XXXI/276/17 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - etap I – jak stwierdził organ pierwszej instancji – przewidziano obowiązek zabezpieczenia minimum 3 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni użytkowej budynku.
Te właśnie okoliczności, tj. sprzeczność przedmiotowej stacji ładowania z warunkiem zachowania określonej ilości miejsc postojowych na potrzeby budynku handlowego, określonym w ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz zachowanym w późniejszym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, organ pierwszej instancji uznał za determinujące konieczność nakazania rozbiórki zrealizowanej instalacji stacji ładowania.
Należy w zgodzić się z organem odwoławczym, iż powyższe ustalenia przyjęte przez organ pierwszej instancji za podstawę wydanej decyzji o rozbiórce, winny znajdować oparcie w rzetelnie i kompleksowo zgromadzonym materiale dowodowym. Wszakże z zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika, iż obowiązkiem organu administracji publicznej w toku postępowania jest podjęcie - z urzędu lub na wniosek stron - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Poczynione ustalenia i ich ocena dokonana przez organ – w świetle art. 107 § 3 k.p.a. – winny ponadto znaleźć odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji, w którym organ winien wskazać ustalony stan faktyczny, określić przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej oraz wyjaśnić, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie.
Skoro u podstaw decyzji organu pierwszej instancji legło uznanie, że sporna inwestycja koliduje z aktami będącymi podstawą realizacji budynku handlowego z pylonem, parkingiem i infrastruktura techniczną na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...], zasadniczym obowiązkiem organu pierwszej instancji było włączenie tych aktów do materiału dowodowego. Tymczasem, jak prawidłowo zauważono w zaskarżonej decyzji, w aktach postępowania organu pierwszej instancji znajduje się jedynie niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 lipca 2017 r. Do akt organ pierwszej instancji nie dołączył natomiast poprzedzającej tą decyzję decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 lutego 2017 r., na której treść powołał się u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Nadto akta sprawy skompletowane przez organ pierwszej instancji nie zawierają choćby wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, którego postanowienia organ pierwszej instancji również powołał jako przeszkodę dla legalizacji spornej inwestycji.
Brak powyższych dokumentów w aktach sprawy czyni dowolnymi twierdzenia organu pierwszej instancji będące zasadniczą podstawą podjętej decyzji o rozbiórce. Materiał dowodowy pozbawiony ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz wypisu z późniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, nie potwierdza bowiem istnienia obowiązku zachowania dla budynku handlowego na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...] odpowiedniej ilości miejsc postojowych, który to warunek – jak uznał organ pierwszej instancji – nie zostanie zachowany w przypadku przeznaczenia czterech miejsc postojowych należących do ww. budynku na potrzeby stanowisk do ładowania pojazdów. Nadto należy zauważyć, że wskazany warunek – jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji – rzekomo sprowadza się do zachowania 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowanej budynku. Ocena, czy w przypadku dalszego istnienia zrealizowanej stacji do ładowania pojazdów tak określony wymóg zostanie zachowany, wymagała zatem ustalenia, jaka jest powierzchnia użytkowa budynku handlowego wybudowanego na podstawie decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. oraz jaką łącznie ilością miejsc postojowych obiekt ten dysponuje. Podstawą tych ustaleń winien być projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją. Również ten dokument nie został przez organ pierwszej instancji włączony w poczet materiału dowodowego.
Prawidłowo też wskazał organ odwoławczy, iż istota przedmiotowego postępowania przekłada się również na konieczność ustalenia i udokumentowania w sposób niebudzący wątpliwości miejsca posadowienia spornej instalacji do ładowania pojazdów. Wskazanie przez organ pierwszej instancji, że inwestycja ta powstała na działkach nr ewid.[...] i [...], również natomiast nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek mapy pozyskanej w państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której oznaczono by teren przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie w aktach znajduje się wydruk mapy z systemu Geoportal, a nadto do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 16 sierpnia 2023 r. dołączono odręczny szkic terenu inwestycji wykonany przez przedstawiciela inwestora, jednak – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – ustalenia organu odwoławczego odnośnie do lokalizacji spornej inwestycji nie mogą opierać się jedynie na tego rodzaju dokumentach o charakterze poglądowym. W tym zakresie organ pierwszej instancji winien bazować na stosownych dokumentach urzędowych, tj. mapach ewidencyjnych pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, które winny zostać dołączone do akt sprawy jako element materiału dowodowego będący podstawą przyjętych przez organ ustaleń i nałożonych w ich wyniku obowiązków.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż wytknięte braki materiału dowodowego stanowią konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane w zaskarżonej decyzji, a pominięte przez organ pierwszej instancji dokumenty, w tym zwłaszcza decyzje i projekt budowlany będące podstawą realizacji na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...] budynku handlowego, są w istocie niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jako takie stanowią zasadniczy elementem prawidłowo zgormadzonego materiału dowodowego. Nie można zatem uznać, że wskazane dokumenty mogły zostać dołączone do akt i ocenione dopiero na etapie postępowania odwoławczego, przy zastosowaniu art. 136 § 1 k.p.a. Wynikające z tego przepisu uprawnienie organu odwoławczego do uzupełninia dowodów i materiałów w sprawie ma bowiem charakter tylko uzupełniający i nie może sanować uchybień organu pierwszej instancji, jak też nie może stanowić instrumentu mającego uzupełniać materiał dowodowy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1279/23, LEX nr 3623984). Jeżeli natomiast organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postepowania dowodowego musiałby - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestiach mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że jest on władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygnięta de facto w jednej instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2339/23, opubl. w CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały zatem przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie na jego podstawie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.