Pełny tekst orzeczenia II SA/LU 931/06

II SA/Lu 931/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2007-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Grażyna Pawlos-Janusz
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 980/09 - Wyrok NSA z 2009-11-10
II OSK 1105/07 - Postanowienie NSA z 2009-06-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art.40, 54, 55 par.1, 57 ust.7, 59 f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
arr.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. R. i P. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. R. i P. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...] wymierzające Spółce Cywilnej "[...]" J.R. i P.O. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji tankowania pojazdów gazem płynnym propan – butan zlokalizowanej na działce nr ewid. 188/3 położonej w P. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wymierzeniu J.R. i P.O. – wspólnikom Spółki Cywilnej "[...]" kary w wysokości 75.000 zł w związku z przystąpieniem do użytkowania stacji tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan zlokalizowanej na działce nr 188/3 w P. bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 27 lipca 2006 r. przez pracowników organu I instancji nadzoru budowlanego, w obecności strony postępowania administracyjnego stwierdzono, że obiekt jest użytkowany przez S.C. "[...]". Przedmiotowa stacja tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan wybudowana została w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę z dnia [...]listopada 2002 r. Nr [...].
Z zapisu w dzienniku budowy wynika, że budowa stacji została zakończona 15 maja 2003 r. Z protokołu Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 2 marca 2006 r. wynika, że badanie doraźne wykonane zostało w związku ze zmianą eksploatującego, a w dniu kontroli stacja była użytkowana. Współwłaściciel P.O. w dniu kontroli nie okazał pozwolenia na użytkowanie stacji jak również zawiadomienia o zakończeniu budowy.
W związku z powyższym zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 57 ust.7 i art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył S.C. "[...]" J.R. i P.O. karę w wysokości siedemdziesięciu pięciu tysięcy złotych, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Zażalenie na to postanowienie złożyli J.R. i P.O., którzy podnoszą, że kara jest zbyt krzywdząca.
Rozpatrując zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inspektorzy PINB oparli swoje ustalenia, na następujących faktach stwierdzonych w czasie oględzin w dniu 27 lipca 2006 r. :
- zapis w dzienniku budowy o zakończeniu robót budowlanych na omawianej
stacji z dniem 15.05.2003 r.;
- protokół Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 2.03.2006 r., z którego wynika iż badanie techniczne było kolejnym z rzędu z uwagi na zmianę eksploatującego stację;
- w dniu kontroli stwierdzono, że przedmiotowa stacja jest użytkowana.
Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia mówi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ust. 1 kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty zgodnie z art. 59f ust.2 wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu w omawianym przypadku wynosi 15, zaś współczynnik wielkości obiektu 1.
W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji wymierzył karę za nielegalne użytkowanie w wysokości 75000 zł / 15 x 500 x 1/x 10.
Nawiązując do argumentów zażalenia stwierdzono, że przepisy Prawa budowlanego nie dają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, zmniejszenia jej jak również wstrzymania jej płatności w przypadku przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu. Konieczność ustalenia kary o określonej wysokości została zawarta przez ustawodawcę w prawie budowlanym, bez możliwości dowolnej interpretacji przez organy nadzoru budowlanego.
Fakt, że J.R. i P.O. współwłaściciele [...]" S.C. złożyli w dniu 19 września 2006 r. zawiadomienie o użytkowaniu stacji tankowania gazem płynnym propan-butan nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, skoro bezspornie ustalono w trakcie oględzin w dniu 27 lipca 2006 r., że współwłaściciele s.c. "[...]" przystąpili do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego.
Zaznaczono, że J.R. i P.O. współwłaściciele "[...]" s.c. otrzymali pozwolenie na użytkowanie stacji tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan decyzją PINB z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], a po uprawomocnieniu się jej (18.09.2006 r.) mogą obiekt użytkować.
Nie zmienia to jednak faktu, że przystąpienie do użytkowania obiektu nastąpiło z naruszeniem prawa co pociąga za sobą konieczność zastosowania dyspozycji art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. Nie mniej jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji jako podmiot, któremu wymierza karę w związku z samowolnym przystąpieniem do użytkowania stacji tankowania pojazdów gazem płynnym propan-butan wskazał Spółkę Cywilną "[...]" podczas, gdy stroną w postępowaniu administracyjnym winny być osoby wspólników. Wiąże się to z tym, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków, natomiast podmiotowość prawną posiadają wspólnicy i na nich należało nakładać obowiązki. Wszelkie więc akty administracyjne winny być kierowane do podmiotów jakimi są wspólnicy.
J.R. i P.O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu:
1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2,3 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie do budowy zakończonej w dniu 15 maja 2003 r. przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie (w tym zakresie) w dniu 1 stycznia 2005 r., a zatem w 1,5 roku po zakończeniu przedmiotowej budowy;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 g ustawy Prawo budowlane poprzez wymierzenie kary skarżącym jako osobom użytkującym przedmiotową stację, podczas gdy do wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie zobowiązany był inny podmiot prawa,
3. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7,9 i 12 kpa poprzez nie ustalenie w toku postępowania rzeczywistego stanu faktycznego dotyczącego obowiązku wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie, nie ustalenie w jakiej dacie i kto przystąpił do użytkowania stacji, w jakim zakresie była ona wykorzystywana, a także dlaczego nie doszło do odbioru końcowego inwestycji.
W złożonym na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. piśmie procesowym pełnomocnik skarżących wniósł o rozważenie możliwości wydania postanowienia o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji, art. 2-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim przepisy te wyłączają stosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. Wniosek ten podtrzymał w załączniku do protokołu rozprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości ustalenie organów nadzoru budowlanego, że na skarżących ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Zgodnie z dyspozycją art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) pozwolenie takie jest wymagane m.in. w przypadku obiektu zaliczonego do kategorii XX według załącznika do ustawy, która to kategoria obejmuje stacje paliw.
J.R. i P.O. są inwestorami przedmiotowej stacji paliw. Na ich rzecz zostało wydane dnia 4 listopada 2002 r. pozwolenie na budowę, o czym przekonują stosowne zapisy w dzienniku budowy. Brak jest też jakichkolwiek danych, ani nawet skarżący tego nie twierdzą, by w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego nastąpiło przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu.
Bez znaczenia są zatem okoliczności wynikające z zawartej przez skarżących ze Spółką Jawną "[...]" w D umowy dzierżawy stacji LPG, zwłaszcza, że umowa ta zawarta była dnia 31 października 2002 r., tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę stacji.
Wprawdzie przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie określają wprost osoby zobowiązanej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jednakże art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego statuujący obowiązek zawiadomienia wymienionych w nim organów o zakończeniu budowy obiektu i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, a także art. 57 ust. 1, 3, 4 i 8 Prawa budowlanego wskazujący dokumenty, jakie winny być dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jak też określający czynności warunkujące przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, mówią jednoznacznie, że chodzi przy tych czynnościach o osobę inwestora. Powoływanie w skardze postanowienia wspomnianej umowy dzierżawy z dnia 31 października 2002 r. nie mogły przy tym modyfikować bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego.
Wbrew wywodom skargi nie ma zatem wątpliwości co do tego, że podmiotem czynu karalnego określonego w art. 57 ust. 7 Pr. bud. jest inwestor. Dlatego też należało uznać, że nie mają istotnego znaczenia w sprawie podnoszone w skardze okoliczności, iż na nieruchomości dochodziło do zmiany eksploatującego.
Istotne są natomiast – co należy raz jeszcze podkreślić – dwa momenty:
a/ na rzecz J.R. i P.O. wydane było pozwolenie na budowę i ich, jako inwestorów, obciążał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu;
b/ przeprowadzone w dniu 27 lipca 2006 r. oględziny bezspornie wykazały fakt użytkowania przez skarżących obiektu bez wymaganego pozwolenia w tym względzie.
Wskazane okoliczności przesądzają o odpowiedzialności skarżących z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Fakt zakończenia budowy przedmiotowej stacji paliw w dniu 15 maja 2003 r. udokumentowany jest stosownym zapisem w dzienniku budowy i – zdaniem Sadu – brak jest podstaw by tę okoliczność kwestionować. Zarzucając nie przeprowadzenie w tym zakresie innych dowodów skarżący nie wyjaśniają, dlaczego poddają w wątpliwość datę zakończenia budowy wskazaną w dzienniku budowy ani nie wskazują faktycznej daty zakończenia budowy.
Zupełnie niezrozumiały jest wreszcie zarzut skargi o braku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, w oparciu o jakie dokumenty stacja jest użytkowana.
Otóż, istotą sprawy jest właśnie eksploatacja obiektu przez skarżących bez wymaganego dokumentu w postaci decyzji zezwalającej na użytkowanie. Nie budzi wątpliwości prawidłowość zastosowania w spawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Ustawa ta, zgodnie z jej art. 4, weszła w życie z dniem 31 maja 2004r. , z tym że w myśl art. 4 pkt 2 – przepis zmieniający brzmienie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r.
Z kolei, art. 2 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej stanowi, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy – Prawo budowlane oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe.
Wskazana regulacja oznacza, że w sprawach wszczętych po dniu 1 stycznia 2005 r. w zakresie kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy stosować przepis art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym ustawą dnia 16 kwietnia 2004 r.
W sprawie niniejszej – jak wynika z akt sprawy – postępowanie zostało wszczęte z urzędu 11 lipca 2006 r. (zawiadomienie – k.5 akt adm.).
Sposób wyliczenia wysokości nałożonej na skarżących kary został prawidłowo wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zasadnie też organ II instancji orzekł, że kara ta obciąża J. R. i P. O. jako osoby fizyczne, a nie utworzoną przez nich spółkę cywilną nie posiadającą osobowości prawnej.
Zdaniem Sądu nie jest zasadny wniosek pełnomocnika skarżących o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te wyłączają stosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. Wbrew wywodom strony skarżącej kwestionowane przepisy nie naruszają ani zasady niedziałania prawa wstecz ani zasady równości.
Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją.
Wprawdzie zdarzenie w postaci przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego miało miejsce przed zmianą przepisów, jednakże stan nielegalnego użytkowania obiektu trwał także po wejściu w życie przepisów nowych. W takim przypadku możemy raczej mówić o tzw. retrospektywności prawa, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U5/86 – OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U1/86 – OTK 1986 , poz. 2; E .Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w: ] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989 , s.355). Stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy, jest zrozumiałe i nie narusza standardów konstytucyjnych.
Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady równości uzasadnianego inną sytuacją właścicieli obiektów, w stosunku do których przed dniem 1 stycznia 2005r. wykonano kontrolę, a inną (znacznie pogorszoną) właścicieli obiektów, gdzie taka kontrola nie została przeprowadzona. Należy bowiem zauważyć, że inwestor mógł własnym działaniem doprowadzić do wcześniejszego przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania, tak by w zakresie ewentualnej kary miały zastosowanie przepisy poprzednio obowiązujące, według których te kary były w znacznie niższej wysokości. Wystarczyło tylko w stosownym czasie dopełnić obowiązku i wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do treści art. 57 ust. 6 Prawo budowlane wniosek taki stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59. Takie brzmienie ust. 6 art. 57 Prawa budowlanego zostało nadane również ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. , jednak ten przepis wszedł w życie, tak jak cała ustawa – 31 maja 2004 r. Natomiast nowe unormowanie ust. 7 art. 57 Prawo budowlane, w oparciu o którą ( w związku art. . 59 f ust .1) wymierzono skarżącym karę weszło w życie siedem miesięcy później. Stosunkowo długi okres vacatio legis w tym zakresie (ustawa została ogłoszona 30 kwietnia 2004 r.) pozwalał zatem zgodnie z prawem zadbać stronom o swoje interesy i nie dopuścić do zastosowania nowych, niewątpliwie znacznie bardziej restrykcyjnych przepisów
Skarżący nie wyjaśnili, na czym miałoby polegać naruszenie przez zaskarżone postanowienie art. 3 Konstytucji, który to zarzut również podnieśli w skardze, wobec czego Sąd nie może się do niego odnieść Wskazany przepis stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym i jego treść – zdaniem Sądu nie ma związku z omawianą wyżej problematyką – występującą w niniejszej sprawie.
Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.