III SA/KR 1501/23

III SA/Kr 1501/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 3  par. 1, art. 11, art. 134  par. 1, art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 901
Art. 41
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lipca 2023 r. nr SKO.PS/4110/439/2023 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 lipca 2023 r. znak: SKO.PS/4110/439/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 8, art. 39, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 901; dalej u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 czerwca 2023 r. nr F8.3204.5399.2023 o przyznaniu G. P. (dalej: skarżąca) zasiłku celowego specjalnego w kwocie 350,00 zł na leki;
świadczenie zostanie zrealizowane w miesiącu czerwcu 2023 r. w kwocie 70,00 zł (słownie: siedemdziesiąt złotych 00/100) przelewem na rachunek bankowy wskazany przez stronę do 16.06.2023 r.
świadczenie zostanie zrealizowane w miesiącu lipcu 2023 r. w kwocie 70,00 zł (słownie: siedemdziesiąt złotych 00/100) przelewem na rachunek bankowy wskazany przez stronę do 05.07.2023 r.
świadczenie zostanie zrealizowane w miesiącu sierpniu 2023 r. w kwocie 70,00 zł (słownie: siedemdziesiąt złotych 00/100) przelewem na rachunek bankowy wskazany przez stronę do 07.08.2023 r.
świadczenie zostanie zrealizowane w miesiącu wrześniu 2023 r. w kwocie 70,00 zł (słownie: siedemdziesiąt złotych 00/100) przelewem na rachunek bankowy wskazany przez stronę do 05.09.2023 r.
świadczenie zostanie zrealizowane w miesiącu październiku 2023 r. w kwocie 70,00 zł (słownie: siedemdziesiąt złotych 00/100) przelewem na rachunek bankowy wskazany przez stronę do 05.10.2023 r. oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ I instancji orzekł o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup leków w łącznej wysokości 350,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w tym kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Na podstawie zebranego w toku postępowania materiału dowodowego organ ustalił, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego, pomimo osiągnięcia dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - organ uznał sytuację skarżącej za uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego specjalnego.
Zaznaczono, że wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione przez skarżącą potrzeby przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji Ośrodka. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano w oparciu o art. 108 k.p.a., ze względu na wyjątkowo ważny interes strony spowodowany jej trudną sytuacją.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca podniosła, że jest niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną, materialną i finansową związaną m.in. z przeprowadzką do nowego mieszkania. Skarżąca uważa, że jest uprawniona do uzyskania wyższych świadczeń z pomocy społecznej w tym również za miesiąc maj, gdyż nie ponosi winy za błędy i niedopatrzenia pracownika MOPS. W związku z powyższym wniosła o przyznanie wyższych świadczeń pieniężnych na zakup leków. Dodatkowo pismem z dnia 4 lipca 2023 r. złożyła zażalenie adresowane do MOPS w Krakowie w sprawie braku wypłaty świadczenia. Wskazała w nim, że chciałaby się dowiedzieć dlaczego w miesiącu lipcu otrzymała tylko 70 zł, a nie 120 zł. Organ I instancji przekazał ww. zażalenie do Kolegium jako kolejne odwołanie od decyzji z dnia 5 czerwca 2023 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Kolegium przywołało treść przepisów ustawy o pomocy społecznej mających zastosowanie w sprawie i wyjaśniło, że skarżąca zamieszkuje sama w lokalu socjalnym w Krakowie, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie podejmuje pracy zarobkowej i jest całkowicie niezdolna do pracy.
Kolegium oceniło, że organ I instancji poprawie ustalił dochód skarżącej z miesiąca marca 2023 r. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (skarżąca złożyła wniosek w dniu 25.04.2023 r.). Dochód skarżącej z miesiąca marca 2023 r. obejmuje rentę socjalną w wysokości 1445,48 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł i dodatek mieszkaniowy w wysokości 58,46 zł. Łączny dochód skarżącej wynosi zatem 1719,78 zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 776,00 zł dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe o kwotę 943,78 zł. Organ zaznaczył, że kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej (776,00 zł dla gospodarstwa jednoosobowego) stanowi podstawę oceny sytuacji finansowej strony. Ustawodawca przewidział zaspokojenie w powyższej kwocie wszelkich niezbędnych potrzeb bytowych związanych z utrzymaniem mieszkania, zakupem leków, środków czystości oraz zaspokojeniem innych podstawowych potrzeb bytowych.
W związku z powyższym organ stwierdził, że przyznanie ww. zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. nie jest możliwe, natomiast skarżąca może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. Rozważając przyznanie tego zasiłku należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności to, że: 1. świadczenia z pomocy społecznej mają charakter pomocniczy (subsydiarny) oraz to, że: 2. decyzja administracyjna dotycząca tego zasiłku ma charakter uznaniowy.
Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii Kolegium wskazało, że organy pomocy społecznej nie są obowiązane do pokrycia wszystkich potrzeb wnioskodawcy, lecz mają jedynie wspomóc go materialnie w ciężkiej sytuacji życiowej (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc ta ma mieć charakter doraźny i z założenia nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania indywidualnych problemów.
Odnosząc się do drugiej z ww. kwestii Kolegium wskazało, że decyzja dotycząca przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, jak również określenia jego wysokości jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. Uznanie obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb z uwzględnieniem zakresu żądań innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Ponadto obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących.
Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 maja 2023 r. skarżąca doprecyzowała swój wniosek, że oczekuje pomocy w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości, leków, na obuwie letnie i pościel.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji, nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyznając skarżącej zasiłek celowy specjalny w wysokości 350,00 zł na leki (na okres 5 miesięcy po 70,00 zł w każdym miesiącu).
Skarżąca potwierdziła wydatki na leki w wysokości 336,79 zł, opłaty za czynsz w wysokości 250,53 zł, za prąd w wysokości 25,43 zł, za gaz, który jest płacony raz na dwa miesiące w wysokości 98,99 zł. Miesięczne wydatki Skarżącej wynoszą 711,74 zł, co oznacza, że do dyspozycji pozostaje kwota 1008,04 zł.
Mając na uwadze założenia, na których opiera się ustawa o pomocy społecznej, powyższa kwota przekraczająca kryterium dochodowe powinna z powodzeniem wystarczyć na zaspokojenie pozostałych niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej.
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, iż w sytuacji życiowej skarżącej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s., który uzasadniałby przyznanie wyższej kwoty zasiłku celowego specjalnego na zakup leków.
Za odmową przyznania zasiłku celowego specjalnego w wyższej wysokości na zakup leków, przemawia zdaniem Kolegium również interes społeczny rozumiany jako ograniczenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej do kręgu osób najuboższych pozbawionych własnych źródeł dochodów. Wobec tego za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza.
Odnosząc się do kwestii przyznania zasiłku celowego specjalnego dopiero od czerwca 2023 r. Kolegium wskazało, że organ I instancji w kwietniu i maju 2023 r. podejmował uzasadnione czynności procesowe (udokumentowane w aktach sprawy), zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności weryfikacji sytuacji dochodowej skarżącej z miesiąca marca i kwietnia 2023 r. Dotyczyło to głównie ustalenia, czy przedłużony został termin pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 15h ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) oraz z którego miesiąca należy uwzględnić dochód skarżącej (z kwietnia 2023 r., czyli miesiąca złożenia wniosku w związku z utratą dochodu, czy z marca 2023 r., czyli miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku w przypadku braku utraty dochodu w postaci zasiłku pielęgnacyjnego). W toku postępowania organ I instancji zapewnił też skarżącej możliwości realizacji uprawnień określonych w art. 10 k.p.a. W związku z powyższym, wydanie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na zakup leków dopiero w dniu 5 czerwca 2023 r. w wysokości 350,00 zł nastąpiło zgodnie z przepisami k.p.a. jak również z przepisami ustawy o pomocy społecznej.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji oparte jest na poprawnie zgromadzonym i przeanalizowanym materiale dowodowym, a obiektywnie trudna sytuacja skarżącej została należycie uwzględniona. W związku z tym przyznanie skarżącej zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zakupu leków w wysokości jedynie 350,00 zł nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie nosi cech dowolności. Stanowi wynik rozważenia z jednej strony sytuacji skarżącej oraz rozmiaru jej niezbędnych potrzeb bytowych, z drugiej strony oparte jest na rozważeniu interesu społecznego i uwzględnia konieczność zaspokojenia potrzeb innych uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione argumenty, które przeczą same sobie. Organ stwierdził mianowicie, że zebrany materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca jest w trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że 1000 zł na miesiąc powinno skarżącej "z powodzeniem wystarczyć na zaspokojenie pozostałych niezbędnych potrzeb bytowych".
Skarżąca podkreśliła, że nie ubiega się i nigdy się nie ubiegała o pokrycie wszystkich swoich potrzeb przez organy pomocy społecznej. Pomoc, o którą wnosiła miała jedynie wspomóc ją w ciężkiej sytuacji życiowej. Zarzuciła, że jeżeli kwota 1008,04 zł ma jej wystarczyć na zaspokojenie potrzeb, jak twierdzi organ, to na pewno nie można tu mówić o "życiu w warunkach odpowiadających godności człowieka". Dodatkowo zwróciła uwagę na wydatki na leczenie, jakie poniosła w ostatnich miesiącach.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej.
Z regulacji ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczeniami z pomocy społecznej są między innymi zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s.).
Zgodnie z treścią art. 39 u.p.s, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).
Niewątpliwie przyznanie beneficjentowi tej formy pomocy jest związane ze spełnieniem kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Jak bowiem wynika z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje tym podmiotom, które nie przekroczyły wskazanych w punktach 1-3 w ust. 1 tego przepisu kwot kryterium dochodowego.
W rozpoznawanej sprawie orzekające w obydwu instancjach organy stanęły na stanowisku, że skarżącej nie może być udzielone wsparcie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z art. 39 u.p.s., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Stanowisko to, co do zasady uznać należało za trafne.
Z drugiej jednak strony organy wskazały, że sytuacja życiowa skarżącej może zostać zakwalifikowana do "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 u.p.s, przewidującego możliwość przyznania beneficjentowi specjalnego zasiłku celowego.
Ponieważ przepis daje organowi uprawnienie do przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, jest to uznanie administracyjne, czyli sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.
W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".
Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA).
Ustawodawca używając zwrotu "może być przyznany", ustalił jednocześnie, że organ ma możliwość wyboru wariantu rozstrzygnięcia, które ma charakter uznaniowy. O tym czy wniosek może zostać uwzględniony rozstrzyga organ, który wydał postanowienie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1375/14 (opubl. w CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 41 u.p.s., pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Sądu wskazane warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. W ocenie Sądu orzekające w obydwu instancjach organy w sposób pobieżny, mało wnikliwy i nieprawidłowy, ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy.
Przyznać należy, że art. 41 ustawy o pomocy społecznej posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku".
W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202).
Taką samą wykładnię art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. sygn. I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. I OSK 3072/18, opubl. w CBOSA).
Podzielić więc należy pogląd, że specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.
Owszem, racje mają organy podnosząc, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej, a pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania i zaspokojenia wszystkich potrzeb beneficjentów. Trafnie też organy podnoszą, że mają prawo w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej, dokonywać selekcji żądań beneficjentów kierując się ich niezbędnymi potrzebami, potrzebami innych beneficjentów i ilością przyznanych na ten cel środków finansowych. Jednak ta gradacja potrzeb konkretnego beneficjenta musi się odbywać w uzasadniony sposób.
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego aktu prawnego, Sąd ocenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawnych, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych. Przy takiej ocenie Sąd nie może zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zatem podstawą każdej kontroli Sądu, zastosowania przez organ administracyjny właściwych przepisów prawnych, jest ustalenie przez ten organ stanu faktycznego w sposób wyczerpujący oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawnych, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera prawidłowej analizy dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy na ich podstawie, narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły w żaden sposób wysokości kwoty przyznanej skarżącej oraz terminów płatności poszczególnych rat przyznanej kwoty. W szczególności nie zostało wyjaśnione czy poszczególne raty mają odpowiadać ustalonym miesięcznym potrzebom skarżącej w zakresie zakupu leków. Oczywiście wydając decyzję w czerwcu 2023 r., organ I instancji nie mógł przewidzieć wypłaty raty zasiłku w maju 2023 r., jeżeli natomiast płatności miałyby odpowiadać ustalonym miesięcznym potrzebom, organ powinien wyjaśnić z jakich przyczyn płatność w miesiącu czerwcu nie obejmowała również potrzeb skarżącej w miesiącu maju, natomiast była tej samej wysokości, co w kolejnych miesiącach. Cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r, sygn. I OSK 331/16, Kolegium nie wskazało również jakiej aktywności oraz wykształcenia jakich postaw w celu pokonania życiowych trudności od skarżącej oczekuje, biorąc pod uwagę jednoczesne ustalenie przez Kolegium, że skarżąca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy.
W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.