II SA/Lu 92/24

II SA/Lu 92/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę nr XIX/205/12 Rady Miasta Puławy z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Włostowice F,G,H" część 1 w Puławach I. stwierdza nieważność uchwały nr XIX/205/12 Rady Miasta Puławy z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Włostowice F,G,H" część 1 w P. w zakresie obejmującym § 2 ust. 4 i ust. 4 lit. b oraz załącznik graficzny nr 3 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 9KDX; II. zasądza od Miasta Puławy na rzecz W. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 29 marca 2012 r. Prezydent Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W. " część 1 w P. (dalej jako "Uchwała z 2012 r."), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r. pod poz. 1527.
Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta przed przystąpieniem do procedury planistycznej podjęła uchwałę intencyjną z dnia 31 stycznia 2011 r. nr IV/38/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla ". część 1 w P..
W § 1 zaskarżonej uchwały Rada stwierdziła, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...] część 1 w P. nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta P." (dalej: studium).
W § 2 uchwały postanowiono: "W uchwale Nr XXVIII/256/2004 Prezydent Miasta z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla W. część 1, wprowadza się następujące zmiany:
W ust. 4: "Z obszaru oznaczonego symbolem [...], na części działki oznaczonej nr ew. [...] wydziela się ciąg pieszo-rowerowy – załącznik graficzny nr 3.
a) W rozdziale III § 13 ust. 5 pkt 15 lit. c otrzymuje brzmienie: "c) ulic lokalnych, dojazdowych, ciągów pieszo-jezdnych – 5,00 m, ciągu pieszo-rowerowego – 2,00 m, z zastrzeżeniem lit. d."
b) W rozdziale III § 18 ust. 2 dodaje się pkt 8) w brzmieniu: " 8) Projektowany ciąg pieszo-rowerowy, oznaczony na rysunku planu symbolem 9KDX o szerokości 3,0 m. Dopuszcza się przebieg sieci infrastruktury technicznej."
c) Obszarowi oznaczonemu na rysunku dotychczas obowiązującego planu symbolem [...] nadaje się nowe oznaczenia liczbowe [...] i [...].
d) W rozdziale III § 13 ust. 6 pkt 23 otrzymuje brzmienie: "23) Teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...] – pow. ok. 2,24 ha: - dojazd od ulic [...], - teren położony na obszarze otuliny KPK."
e) W rozdziale III § 13 ust. 6 dodaje się pkt 23a w brzmieniu: "23a) Teren oznaczony na rysunku planu symbolem 23b MN – pow. ok. 1,49 ha: - dojazd od ulic 5KG, 18,19KL, 4,5KD, - teren położony na obszarze otuliny KPK." "
W dniu 31 października 2023 r. W. S. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z wezwaniem do zaprzestania naruszania prawa.
Skarżący wniósł o zmianę uchwały nr XXVIII/256/2004 Prezydent Miasta z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla W. część 1, zmienionej uchwałą nr XIX/205/12 Prezydent Miasta z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W. część 1 w P., dla nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w P. przy ul. [...], której właścicielem jest W. S., poprzez:
wykreślenie § 2 ust. 4 uchwały Nr XIX/205/12 Prezydent Miasta z dnia 29 marca 2012 roku (Dz. Urz. Woj. L. . poz. 1527 z dnia 27 kwietnia 2012 r.), który stanowi: "Z obszaru oznaczonego symbolem [...], na części działki oznaczonej nr ew. [...] wydziela się ciąg pieszo-rowerowy - załącznik graficzny nr [...]."
wykreślenie § 18 ust. 2 pkt 8 Uchwały, o treści: "Projektowany ciąg pieszo-rowerowy, oznaczony na rysunku planu symbolem [...] o szerokości 3,0 m. Dopuszcza się przebieg sieci infrastruktury technicznej" .
korektę załącznika graficznego nr [...], poprzez usunięcie z niej ciągu pieszo-rowerowego oznaczonego [...],
- z uwagi na pierwotny i utrzymujący się brak możliwości realizacji inwestycji zgodnie z prawem, bowiem planowane parametry ciągu pieszo-rowerowego w chwili podejmowania uchwały naruszały:
rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 nr 43 poz. 430 ze zm.), tj. § 47 ust. 1 pkt 3, § 47 ust. 2, § 54 w zw. z pkt 5.2. załącznika nr 1 oraz § 109 ust. 5 i 6 rozporządzenia,
rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003 nr 220 poz. 2181 ze zm.), tj. pkt 1.5.3. załącznika nr 1 do rozporządzenia,
art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 nr 16 poz. 95 ze zm.),
art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2001 nr 115 poz. 1229 ze zm.).
- a obecnie realizacja inwestycji w przyjętych parametrach byłaby niezgodna z:
1) rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 poz. 1518) w zakresie § 40 ust. 3, § 42 ust 4 i 6, § 44 ust. 1, § 46, § 78 ust. 1 i 2 pkt 4, § 79 ust. 3 rozporządzenia,
2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003 nr 220 poz. 2181 ze zm.), tj. pkt 1.5.3. załącznika nr [...] do rozporządzenia,
3) art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 ze zm.) - utwardzenie nawierzchni na całej szerokości drogi dla pieszych i rowerów spowoduje spływ wody opadowej na nieruchomości sąsiednie,
4) zasadami wiedzy technicznej określonymi w wytycznych i standardach (WiS) wydawanych przez Ministra Infrastruktury.
Skarżący wskazał, że wniosek należy potraktować jako wezwanie Organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu aktualnym na dzień 29 marca 2012 r. z uwagi na naruszenie przy sporządzaniu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1.3, 5, 7, 9, 10, 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 23 listopada 2023 r. poinformowano skarżącego, że organ nie znalazł podstaw do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa, czego dowodem jest pozytywna weryfikacja planu i procedury jego uchwalania przez Wojewodę L..
W dniu 3 stycznia 2024 r. (data wpływu do UM P.) pełnomocnik skarżącego W. S. wniósł za pośrednictwem Gminy Miejskiej P., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. uchwałę nr XIX/205/12 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...] część 1 w P., w części tj. § 2 ust. 4 oraz załącznik graficzny nr [...] i § 18 ust. 2 pkt 8 uchwały nr XXVIII/256/2004 Prezydent Miasta z dnia 30 grudnia 2004 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w P. przy ul. [...], której właścicielem jest W. S..
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
I. art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 15 ust. 3 pkt 4a w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3, 5, 7, 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki [...] ([...]) bez uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych wymagań gospodarowania wodami, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym potrzeb osób niepełnosprawnych, oraz naruszeniem prawa własności przez ingerencję w to prawo bez racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, co skutkowało błędnym ustaleniem lokalizacji ciągu pieszo-rowerowego na nieruchomości skarżącego o takich parametrach, które stwarzają:
- zagrożenie niekontrolowanego spływu wód opadowych na nieruchomości sąsiednie, niebezpieczeństwo dla użytkowników ciągu pieszo-rowerowego, z uwagi na brak miejsca na budowę niezbędnej infrastruktury bezpieczeństwa (oznakowania drogowego, oświetlenia, zachowania skrajni drogi),
- brak możliwości zrealizowania celu komunikacyjnego przez inwestycję,
- brak możliwości dalszego zagospodarowania działki pozostałej po wydzieleniu ciągu pieszo-rowerowego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną,
II. art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 nr 16 poz. 95 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z § 47 ust. 1 pkt 3, § 47 ust. 2, § 54 w zw. z pkt 5.2. załącznika nr [...] oraz § 109 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 nr 43 poz. 430 ze zm.), pkt 1.5.3. załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003 nr 220 poz. 2181 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2001 nr 115 poz. 1229 ze zm.) poprzez wyznaczenie w planie niewystarczającej szerokości 3 m dla ciągu pieszo-rowerowego. co czyni inwestycję pierwotnie niemożliwa do realizacji, a owa niemożność realizacji utrzymuję się do chwili obecnej z uwagi na treść obecnie obowiązujących przepisów, tj. § 40 ust. 3, § 42 ust 4 i 6, § 44 ust. 1, § 46, § 78 ust. 1 i 2 pkt 4, § 79 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 poz. 1518), pkt 1.5.3. załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003 nr 220 poz. 2181 ze zm.) oraz art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 ze zm.),
III. art. 14 ust. 2 u.p.z.p. z uwagi na sprzeczność załącznika graficznego nr [...] z częścią tekstową uchwały Nr [...] Prezydent Miasta z dnia 29 marca 2012 r., bowiem z treści mapy nie wynika jednoznacznie na jakiej działce wytyczono przebieg ciągu pieszo- rowerowego oznaczonego 9KDX,
IV. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z 29 marca 2012 roku - t.j. Dz.U. 2010 nr 102 poz. 651, dalej: "u.g.n."), bowiem w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały ciągi pieszo-rowerowe nie stanowiły inwestycji celu publicznego i nie istniało uprawnienie dla organów do wydzielenia gruntów pod te inwestycje, ani wywłaszczania nieruchomości prywatnych na ten cel. Tym samym w chwili podjęcia uchwały inwestycje tego typu mogły być sytuowane wyłącznie na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:
- stwierdzenie nieważności § 2 ust. 4 oraz załącznika graficznego nr [...] uchwały Nr XIX/205/12 Prezydent Miasta z dnia 29 marca 2012 roku (Dz. Urz. Woj. L. . poz. 1527 z dnia 27 kwietnia 2012 r.) oraz § 18 ust. 2 pkt 8 uchwały nr XXVIII/256/2004 Prezydent Miasta z dnia 30 grudnia 2004 r.,
- ewentualnie o stwierdzenie ich niezgodności z prawem w zaskarżonej części,
- zasądzenie na rzecz skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżący jest aktualnym właścicielem działki oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Zgodnie z uchwałą nr XXVIII/256/2004 Prezydent Miasta z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. na obszarze osiedla W. część 1, działka nr [...] (obecnie nr [...]) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...], tj. strefa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy (przeznaczenie podstawowe terenu: mieszkalnictwo jednorodzinne) - § 13 ust. 1 i 2 uchwały z 2004 r. Jako przeznaczenie dopuszczalne na ww. obszarze ustalono:
Liniowe, punktowe i kubaturowe obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji.
Tereny zieleni rekreacyjnej ogólnodostępnej.
Usługi nieuciążliwe (w tym handel).
ww. obiekty i urządzenia o funkcji dopuszczalnej w strefie można realizować jeżeli są niezbędne do funkcjonowania obiektów o funkcjach podstawowych lub stanowią uzupełnienie funkcji podstawowej (§ 13 ust. 3-4 Uchwały). Ponadto, na obszarze strefy zabudowy mieszkaniowej MN ustalono następujące zasady zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy w § 13 ust. 5 pkt 1-29 Uchwały z 2004 r.
Skarżący wyjaśnił, że uchwałą nr XIX/205/12 Prezydent Miasta z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla ". część 1 w P.: z obszaru oznaczonego symbolem [...] na części działki oznaczonej nr ew. [...] wydzielono ciąg pieszo-rowerowy - załącznik graficzny nr [...] (§ 2 ust. 4 Uchwały z 2012 r.).
Skarżący wywiódł swoją legitymację skargową z faktu, że projektowany ciąg pieszo-rowerowy został wyznaczony na działce o nr ew. [...], która to działka stanowi obecnie fragment działki nr [...] należącej do niego. Zatem zaskarżona uchwała narusza prawo własności skarżącego, bowiem ostatecznie prowadzi do całkowitego pozbawienia go tego prawa w części objętej projektowanym ciągiem pieszo- rowerowym. Skarżący wskazał również, że zagrożenie dla jego praw stało się aktualne, bowiem Organ przystąpił już do wydzielenia działki pod budowę kanalizacji deszczowej w obrębie projektowanego ciągu pieszo-rowerowego. Kolejnym etapem procedury będzie postępowanie wywłaszczeniowe, skierowane do wydzielonej w tym celu działki, czego skutkiem będzie pozbawienie go przysługującego prawa własności.
Następnie skarżący wskazał, że główny zarzut niniejszej skargi odnosi się do wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niewystarczającej szerokości dla planowanego ciągu pieszo-rowerowego jedynie 3 metrów, co powoduje, że inwestycja, obejmująca wszelką niezbędną infrastrukturę bezpieczeństwa nie może powstać w wyznaczonym miejscu, zważając zarówno na przepisy-prawa powszechnie obowiązującego w chwili podjęcia uchwały, tj. 29 marca » 2012 roku, jak również w świetle obecnych regulacji. Szczegółowe analizy w tym zakresie zawarto w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 października 2023 r. Wskazując na uregulowania prawne dotyczące infrastruktury drogi dla pieszych i rowerów obowiązujące w dacie podjęcia uchwały skarżący podniósł, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pasa gruntu o szerokości jedynie 3,0 m pod inwestycję w postaci ciągu pieszo-rowerowego, czyniło ją pierwotnie niemożliwą do zrealizowania zgodnie z prawem. W ocenie skarżącego również obecnie obowiązujące przepisy wskazują, że inwestycja w postaci drogi dla pieszych i rowerów, może zostać zrealizowana wyłącznie na działce, której szerokość znacznie przekracza 3,0 m, co jest niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, oznakowania jej zgodne z prawem i oświetlenia zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Skarżący podniósł również, że w niniejszej sprawie, zgodnie z miejscowym planem projektowany ciąg pieszo-rowerowy ma być zlokalizowany pomiędzy dwiema działkami należącymi do podmiotów prywatnych, a nie w pasie drogowym - stąd po wydzieleniu działki pod inwestycję o szerokości jedynie 3,0 m nie będzie możliwe zachowanie stref bezpieczeństwa, posadowienie znaków drogowych, ani zainstalowanie oświetlenia tejże drogi, co wprost czyni inwestycję niebezpieczną dla jej użytkowników. Na drodze dla pieszych i rowerów to piesi mają pierwszeństwo, a w warunkach nocnych oświetlenie rowerowe jest niewystarczające dla dostrzeżenia w porę pieszego, tak by uniknąć jego najechania. Na istotne znaczenie powyższych elementów dla bezpieczeństwa użytkowników dróg dla pieszych i rowerów zwraca się uwagę w analizach i wytycznych przygotowywanych w większych ośrodkach miejskich na potrzeby rozbudowy tamtejszej infrastruktury drogowej. Podobnie też utwardzenie całej szerokości drogi dla pieszych i rowerów, w przypadku braku odwodnienia, spowoduje nielegalny spływ wody na nieruchomości sąsiednie, co będzie stanowić naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Wobec braku możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji, konieczne staje się, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności wszelkich postanowień zaskarżonej uchwały odnoszącej się do przedmiotowego ciągu pieszo-rowerowego.
W kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi wskazano, że wniosek o zmianę zaskarżonej uchwały z dnia 27 października 2023 r. zawierał zastrzeżenie, że należy go także potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ otrzymał wniosek w dniu 31 października 2023 r. W związku z powyższym od dnia 31 października 2023 r. do dnia 29 grudnia 2023 r. upłynęło 59 dni, tym samym skarga zostaje złożona przed upływem 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż odpowiedź Organu została złożona w ciągu 23 dni od dnia wezwania do usunięcia prawa, który to termin otwiera dodatkowy 30-dniowy termin na zaskarżenie uchwały do sądu, który upływa w dniu 12 stycznia 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie skargi, albowiem zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza jego interesu prawnego ani uprawnień skarżącego. Ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi. Powołując orzecznictwo dotyczące interesu prawnego Organ podniósł, że interes prawny w zaskarżeniu uchwał wprowadzających określone rozwiązania planistyczne mają przede wszystkim osoby i podmioty, które pozostawały właścicielami nieruchomości w momencie wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego (uchwały wprowadzającej lub zmieniającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), które to ustalenia m. p. z. p. w określony sposób wpływały na sytuację prawną tej nieruchomości (zmieniły sytuację prawną tej nieruchomości) - interesu takiego co do zasady nie będą miały podmioty, które nabyły daną nieruchomość już po wejściu w życie postanowień uchwały - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W ocenie Organu - interes prawny skarżącego - pomimo, iż pozostaje on nadal właścicielem nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] - nie doznaje uszczerbku, albowiem - po pierwsze: nabył on przedmiotowa nieruchomość już po wejściu w życie zarówno postanowień uchwały "pierwotnej" jak i uchwały zmieniającej (jak wynika z wpisu w Dziale II Księgi Wieczystej KW [...] - skarżący nabył nieruchomość obejmująca działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 17 listopada 2022 r.), a - po drugie: zagospodarował on już nieruchomość (obejmującą dwie działki geodezyjne - [...] oraz część wskazanej powyżej działki [...]) w sposób uwzględniający planowaną inwestycję (budowę ciągu pieszo-rowerowego) na części "jego" nieruchomości. Innymi słowy - skarżący w pełni akceptował dotychczasowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podejmując działania związane z zagospodarowaniem nieruchomości - wziął pod uwagę uwarunkowania wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzając do powstania zabudowy w taki sposób, aby możliwa stała się realizacja w przyszłości wskazanej powyżej inwestycji celu publicznego. Co więcej - wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do realizacji inwestycji celu publicznego jaką byłaby budowa ciągu pieszo-rowerowego - pozostało by bez wpływu na możliwość zagospodarowania przez skarżącego tej części nieruchomości w sposób przez niego sugerowany (poprzez wprowadzenie jakiejkolwiek zabudowy) - skoro nieruchomość ta już została zabudowana, a jakakolwiek zabudowa tak wąskiego pasa gruntu - w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego - nie jest możliwa. Tym samym zdaniem Organu skarżącemu nie powinna przysługiwać legitymacja procesowa w niniejszej sprawie, albowiem będące przedmiotem zaskarżenia postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie naruszają jego interesu prawnego oraz uprawnienia - jest wprost przeciwnie: po wzniesieniu obiektów budowlanych w sposób umożliwiający przeprowadzenie wskazanej powyżej inwestycji celu publicznego (budowy ciągu pieszo-rowerowego) skarżący uzyska kolejny dostęp do terenu publicznego, przez co jego nieruchomość uzyska lepsze skomunikowanie z otaczającym ją terenem.
Wypowiadając się co do zarzutów zawartych w skardze Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązujące uregulowania prawne pozwalają na pełne zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy ciągu pieszo-rowerowego na działce o szerokości trzech metrów - z zachowaniem zasad bezpieczeństwa osób korzystających z tego terenu.
Organ wyjaśnił, że aktualnie obowiązującymi przepisami są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022r., poz. 1518), które zawiera regulacje prawne odnoszące się wyłącznie do dróg publicznych a przeprowadzone zamierzenie inwestycyjne nie musi zostać "zakwalifikowane" do kategorii drogi gminnej - tym bardziej, iż mowa jest o budowie wyłącznie ciągu pieszo-rowerowego, a nie części drogi przeznaczonej do ruchu rowerów, hulajnóg elektrycznych, urządzeń transportu osobistego lub osób poruszających się przy użyciu urządzeń wspomagających ruch - a tej materii dotyczą przepisy regulujące m.in. szerokość drogi przeznaczonej dla pieszych i rowerów. Zdaniem Organu nawet, gdyby jednak hipotetycznie możliwe byłoby nadanie wykonanemu przedsięwzięciu kategorii drogi publicznej - to i tak obowiązujące uregulowania prawne umożliwiają realizację tego przedsięwzięcia. Zgodnie z treścią §39 omawianego rozporządzenia do ruchu rowerów i hulajnóg elektrycznych projektuje się drogę dla rowerów, drogę dla pieszych i rowerów lub jezdnię (ust. 1), drogę dla rowerów oraz drogę dla pieszych i rowerów projektuje się także do ruchu urządzeń transportu osobistego i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (ust. 2). W myśl przepisu § 40 ust. 3 tego rozporządzenia - drogę dla pieszych i rowerów projektuje się, jeżeli ze względu na warunki terenowe nie jest możliwe wprowadzenie segregacji ruchu lub nie jest to uzasadnione ze względu na małe natężenie ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego. Z kolei - w myśl przepisu § 42 ust. 3 - 5 omawianego rozporządzenia - szerokość dwukierunkowej drogi dla rowerów powinna być nie mniejsza niż 2,50 m. Dopuszcza się szerokość nie mniejszą niż 2,00 m, jeżeli różnica wysokości pomiędzy nawierzchnią drogi dla rowerów a jej wyniesionym otoczeniem jest nie większa niż 0,05 m, w trudnych warunkach albo na moście lub wiadukcie; Szerokość drogi dla pieszych i rowerów powinna być nie mniejsza niż 3,00 m. Dopuszcza się szerokość nie mniejszą niż 2,50 m w trudnych warunkach albo na moście lub wiadukcie (ust. 4); szerokość pasa lub kontrapasa ruchu dla rowerów powinna być mniejsza niż 2,25 m, ale nie mniejsza niż 1,50 m. Dopuszcza się szerokość nie mniejszą niż:
1,25 m - jeżeli pas lub kontrapas ruchu dla rowerów nie są ograniczone krawężnikiem, wysokość krawężnika wynosi nie więcej niż 0,05 m albo na moście lub wiadukcie;
1,00 m - w trudnych warunkach na odcinku nie dłuższym niż 20 m, jeżeli wzdłuż tego pasa nie jest możliwy postój pojazdów innych niż rowery, hulajnogi elektryczne i urządzenia transportu osobistego (ust. 5).
Jednocześnie wprowadzono zasadę, iż ciąg pieszo-rowerowy wymaga zastosowania oświetlenia wyłącznie w tunelu lub innych miejscach istotnych ze względu na bezpieczeństwo, oświetlony powinien być także przejazd dla rowerów (rozumiany jako przejazd przez drogę lub przejazd przez tory kolejowe - §46 omawianego rozporządzenia). Mając na uwadze okoliczność, iż planowany ciąg pieszo-rowerowy będzie miał długość około 75 metrów oraz, iż połączony zostanie z obu stron z drogami publicznymi - stwierdzić należy, iż wykonanie oświetlenia nie będzie konieczne - podobnie, jak wykonanie oznakowania pionowego.
Organ wskazał także na przepisy umiejscowione w rozdziale V omawianego rozporządzenia regulującymi materię skrajni. Zgodnie z treścią § 78 ust. 1 omawianego rozporządzenia - nad drogą zachowuje się przestrzeń wolną od przeszkód, przeznaczoną do prowadzenia ruchu, której kontur zwany jest dalej "skrajnią drogi". W myśl przepisu § 79 ust. 3 omawianego rozporządzenia - szerokość skrajni drogi dla rowerów lub drogi dla pieszych i rowerów jest równa sumie szerokości drogi dla rowerów lub drogi dla pieszych i rowerów oraz szerokości obustronnych pasów bezpieczeństwa wynoszących 0,50 m. Szerokość pasa bezpieczeństwa można zmniejszyć do 0,25 m, jeżeli różnica poziomów pomiędzy nawierzchniami drogi dla rowerów lub drogi dla pieszych i rowerów oraz wyniesionego elementu, który do niej przylega, wynosi więcej niż 0,05 m, w trudnych warunkach albo na moście lub wiadukcie. Szerokość pasa bezpieczeństwa skrajni drogi dla rowerów lub drogi dla pieszych i rowerów po wewnętrznej stronie odcinka tuku w planie zwiększa się w taki sposób, aby uwzględnić warunki jazdy po tuku, wielkość promienia tuku i prędkość do projektowania. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne Organ stwierdził kategorycznie, że szerokość drogi dla pieszych i rowerów nie powinna być mniejsza, niż 2,50 m, zaś szerokość pasa bezpieczeństwa (skrajnia) można zmniejszyć do 0,25 m po obu stronach drogi - co oznacza, iż wykonanie ciągu pieszo rowerowego jako drogi publicznej na działce o szerokości trzech metrów jest zgodne z prawem - tym bardziej, iż żaden przepis prawa nie nakazuje nadawania tak przeprowadzonej inwestycji kategorii drogi publicznej, a wówczas nie obowiązują omówione regulacje prawne - co z kolei oznacza, iż zarówno przy projektowaniu jak i przy przeprowadzeniu takiej inwestycji nie obowiązują wskazane powyżej ograniczenia.
Organ zwrócił uwagę, że w ogóle przepisy prawa budowalnego (w tym - przed wszystkim przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydane na podstawie art. 7 tej ustawy - a takimi przepisami są przepisy omówionego powyżej rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowalnych dotyczących dróg publicznych) mają ograniczony "zakres oddziaływania" - skoro - w oparciu o przepis art. 9 tej ustawy możliwe jest uzyskanie odstępstw od tych przepisów (w szczególnie uzasadnionych wypadkach, o ile nie spowoduje to zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych). W ocenie organu - o ile niemożliwie lub znacznie utrudnione okaże się przeprowadzenie planowanej inwestycji w sposób odpowiadający wskazanym powyżej regulacjom prawnym - zawsze inwestor może na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę skorzystać ze ścieżki opisanej powyżej.
Organ nie zgodził się również z zarzutem, że utwardzenie całej szerokości drogi dla pieszych i rowerów, w przypadku braku odwodnienia spowoduje nielegalny spływ wody na nieruchomości sąsiednie, co będzie skutkować naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo wodne. Wskazano, że w planach inwestycyjnych Miasta [...] znalazło się zamierzenie inwestycyjne polegającej na zaprojektowaniu i wybudowaniu kanalizacji deszczowej na tym terenie, aby zapewnić odwodnienie tego terenu. Ponadto ustalenia planu dla tego terenu wyraźnie wskazują na to, iż "dopuszcza się przebieg sieci infrastruktury technicznej" - co potwierdza stawianą tezę o dopuszczalności wybudowania infrastruktury zapewniającej odwodnienie tego terenu.
Odnosząc się do zarzutu braku możliwości dalszego zagospodarowania działki pozostałej po wydzieleniu ciągu pieszo-rowerowego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną wskazano, że należąca do skarżącego nieruchomość obejmująca działkę o numerze ewidencyjnym [...] oraz część działki oznaczonej numerem [...] (z której ma zostać wydzielona nieruchomość pod budowę ciągu pieszo-rowerowego) została już zagospodarowana w sposób uwzględniający ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla tego terenu. Skarżący od chwili nabycia nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne [...] i [...] traktował nieruchomość jako "jedną całość" - na co wskazuje właśnie sposób posadowienia obiektów budowlanych - domu jednorodzinnego oraz budynku towarzyszącego, które to obiekty budowlane zostały posadowione częściowo na działce o numerze ewidencyjnym [...] a częściowo na działce o numerze ewidencyjnym [...] w taki sposób, aby nadal możliwe stało się wydzielenie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla tego terenu nieruchomości pod budowę ciągu pieszo-rowerowego. W świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oczywistym jest, iż nie było możliwości traktowania mniejszej z dziatek (z której ma nastąpić wydzielenie nieruchomości) jako samodzielnej dziatki budowlanej, albowiem nie zezwalają na to ustalenia planu - zgodnie z §13 ust. 5 pkt 10 uchwały z 2004 r.
Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że przeprowadzając procedurę planistyczną w sposób możliwie najmniej dotkliwy ingerował w prawo własności ograniczając ilość terenów zajętych na potrzeby inwestycji celu publicznego (drogi, ciągi pieszo-rowerowe, itp.) do minimum. Wydzielenie pasa gruntu pod budowę ciągu pieszo-rowerowego o szerokości jedynie 3 metrów - jako minimalnej szerokości tego typu dojazdu, niezbędnego w tym miejscu z uwagi na konieczność skomunikowania urbanizowanych terenów najkrótszą możliwą drogą z przystankiem komunikacji zbiorowej usytuowanym przy ul. [...]. Organ dodał, że bilans "korzyści i strat" skarżącego - w związku z podjęciem uchwały zmieniającej w 2012 r. uznać należy za korzystny dla niego: w tej samej uchwale doprowadzono do zwężenia pasa drogowego ul. [...] wyznaczonego w "pierwotnie" przyjętej uchwale na części powierzchni działek [...] - co umożliwiło znacznie korzystniejsze zagospodarowanie tej nieruchomości.
Co do kwestii zarzutu naruszenia art. 14 ust.2 u.p.z.p. i sprzeczności pomiędzy tekstem a rysunkiem planu wskazano, że przepis (art. 14) odnosi się do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a więc uchwały intencyjnej inicjującej procedurę planistyczną), a nie do uchwały w sprawie wprowadzenia łub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takiego właśnie przeznaczenia - o ile dokonane zostanie z zachowaniem wszelkich zasad kształtowania ładu przestrzennego - nie jest nie tylko niezgodne z prawem, ale (wprost przeciwnie) jest działaniem pożądanym, ukierunkowanym na możliwie najkorzystniejsze wykorzystanie danego terenu. Przyjęcie określonych ustaleń związanych z umiejscowieniem infrastruktury technicznej służącej ogółowi społeczności co do zasady nie wiąże się z wywłaszczeniem danej nieruchomości na ten cel - raczej daje podstawy do prowadzenia negocjacji z właścicielem danej nieruchomości, których ostatecznym celem jest nabycie danej nieruchomości przez gminę - w celu umożliwienia jej zrealizowania danego zamierzenia inwestycyjnego na rzecz społeczności lokalnej. W ocenie Organu brak jest przeszkód prawnych aby w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawrzeć postanowienia wprowadzające tego typu przedsięwzięcia także w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność prywatną.
Organ wskazał również, że skarga na ww. uchwałę została wniesiona po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, z zachowaniem ustawowego
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Prezydent Miasta nr XIX/205/12 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W. " część 1 w [...]".
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione.
Po pierwsze - przed wniesieniem skargi skarżący wezwał Organ do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wniósł 29 grudnia 2023 r., tj. w terminie trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na to wezwanie, czyli od 13 grudnia 2023 r. (fakt bezsporny). Wskazać należy, że wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikał z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującego przed 1 czerwca 2017 r., które było następujące: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zastosowanie ww. przepisu w poprzednim brzmieniu następuje w przypadku zaskarżenia uchwał podjętych przed 1 czerwca 2017 r. i wynika z przepisu intertemporalnego art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), nakazującego stosować przepisy w brzmieniu znowelizowanym (bez wymagania wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa) wyłącznie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli po 1 czerwca 2017 r.
Po drugie, legitymacja skargowa oparta na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika z wykazanego przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń planu.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest jednocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Poznaniu z 3 marca 2023 r., IV SA/Po 776/22, LEX nr 3510063). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Mając na uwadze powyższe skonstatować należy, że na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. W przedmiotowej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości nr [...] (obecnie nr [...]) położonej w P., której bezpośrednio dotyczą postanowienia Uchwały z 2012 r. Niewątpliwie więc jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały.
Odnosząc się do argumentacji Organu dotyczącej interesu prawnego skarżącego podnoszonej w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że okoliczność, że skarżący nie był właścicielem nieruchomości w dniu wejścia w życie Uchwały z 2012 r. nie oznacza, iż plan miejscowy nie narusza jego interesu prawnego. Podkreślić należy, że plan miejscowy nie jednorazowo, ale w sposób ciągły w okresie jego obowiązywania kształtuje status planistyczny nieruchomości, tym samym wpływa to bezpośrednio na treść prawa własności aktualnego właściciela. Dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny –w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10; 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/11; 8 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 3005/12; 21 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1783/16; 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1649/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1210/19, opubl. CBOSA).
Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżone postanowienia Uchwały z 2012 r. nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jego skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, opubl. CBOSA).
Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., II OSK 3746/18; z 20 listopada 2018 r., II OSK 2828/16; z 12 października 2016 r., II OSK 3317/14; z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Tryb ten rozumiany jest jako sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej (art. 14 i art. 17 u.p.z.p.). Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na istotne naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu istotnie nie naruszono. Analiza akt kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia takich wad, a skarżący w tym zakresie nie podnosił również żadnych zarzutów.
Jak już wyżej wskazano do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części prowadzi również naruszenie zasad jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które może polegać na przyjęciu rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – wyznaczającymi granice wykonywania władztwa planistycznego.
Skarżący podniósł w skardze zarzuty naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż tak należy rozumieć zarzut ustalenia w zaskarżonej Uchwale zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] ([...]). Zarzuty te zasadzają się na generalnej tezie o przekroczeniu przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego przez ustalenie w zaskarżonej Uchwale, że na części działki należącej obecnie do skarżącego nr ew. [...] został wydzielony ciąg pieszo-rowerowy uwidoczniony na załączniku nr [...] do Uchwały. Ponadto ustalono zasady zagospodarowania projektowanego ciągu pieszo-rowerowego, oznaczonego na rysunku planu symbolem 9KDX o szerokości 3,0 m, dopuszczając w jego obrębie przebieg sieci infrastruktury technicznej. W istocie zarzucono więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ustaleń planistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. określających przeznaczenie terenów.
W związku z tym wypada wyjaśnić, że ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają zaś w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2110/17, CBOSA). Kilka spośród tych wartości - a mianowicie wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), zostały w zarzutach skargi zaakcentowane.
Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym, który z kolei jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (użytkowania wieczystego). Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09). Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17, publ. CBOSA, wskazano, iż przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei uzasadnia w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnienie całości lub części planu miejscowego.
W zaskarżonej Uchwale z 2012 r. Sąd stwierdził naruszenia o takim charakterze, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności planu w zakresie odnoszącym się do działki skarżącego – dawna [...]
Jak już wyżej wskazano Gmina wykonując władztwo planistyczne kieruje się interesem publicznym, ale zobowiązana jest ważyć interes publiczny z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania w postaci proporcjonalnej ingerencji w sferę prawa własności. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego i braku wyważenia interesów zarówno samego skarżącego jak i pozostałych właścicieli sąsiednich działek. Podkreślić należy, że w momencie uchwalania zmiany m.p.z.p. – Uchwały z 2012 r., przy granicy działki skarżącego (poprzedni nr [...]) faktycznie funkcjonowała droga stanowiąca dojazd do działek położonych w głębi terenu. W tej drodze (działki nr [...], [...]) przebiega infrastruktura w postaci sieci wodociągowej oraz elektoenergetycznej. Organ w żaden sposób nie wykazał by niemożliwym było wykonania planowanego ciągu na tym terenie. W ocenie Sądu w sytuacji faktycznego funkcjonowania ciągu komunikacyjnego w postaci drogi na działkach nr [...] i [...] nieuzasadnionym i nieracjonalnym było planowanie ciągu pieszo – rowerowego jedynie na części gruntu skarżącego przyległego do wskazanych działek. Planowany ciąg pieszo-rowerowy został zaplanowany pomiędzy prywatnymi gruntami. Zdaniem Sądu umiejscowienie go tylko i wyłącznie na gruncie skarżącego narusza zasadę równości w ograniczeniu prawa własności. W tej sytuacji przyjęte w zaskarżonej Uchwale rozwiązanie karze uznać, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego doszło do nienależytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (tj. skarżącego) i nieprzyjęcia optymalnego rozwiązania planistycznego. Przyjęte rozwiązanie nadmiernie ingeruje w prawo własności skarżącego poprzez przeznaczenie części jego działki na ciąg pieszo – rowerowy, mający służyć właścicielom innych prywatnych nieruchomości. Organ wskazywał, że planowany ciąg miał ułatwić dotarcie mieszkańcom od strony drogi [...] do przestanku znajdującego się na ul. [...], co w sposób jednoznaczny również potwierdza, że interes jednych obywateli został przedłożony ponad interes innych obywateli (tj. skarżącego). Nie ulega wątpliwości, że gmina uprawniona jest do zaplanowania układu komunikacyjnego, nie mniej jednak zaprojektowanie spornego ciągu wyłącznie na terenie działki skarżącego jawi się jako godzące w istotę prawa własności i rażąco nieproporcjonalne. Tym bardziej, że projektowane rozwiązanie nie znajduje się w pasie drogi. W kwestionowanym § 2 ust.4 lit.b Uchwały dopuszczono również przebieg infrastruktury technicznej. Sąd zwraca uwagę, że z "Koncepcji przebiegu infrastruktury technicznej" stanowiącej załącznik do Uchwały z 2004 r. wynika, że infrastruktura w postaci kanału deszczowego projektowana jest przy granicy z działką nr [...] tj. na działkach [...] i [...]. Zaznaczony został również kierunek spływu do ul. [...]. Takie rozwiązanie wynika ponadto ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. – uchwała z 28 maja 1998 r. nr LIX/414/98. W tej sytuacji doszło do zmiany koncepcji umiejscowienia infrastruktury deszczowej. Wskazać należy także, że przez działki nr ewid. [...] i [...] przebiega infrastruktura wodociągowa i elektroenergetyczna. Natomiast z Protokołu publicznej dyskusji nad przyjętymi rozwiązaniami z września 2011 r. prowadzonej w toku prowadzonej procedury planistycznej wynika, że przedstawiciel gminy wyjaśnił, iż wyznaczenie przedmiotowego ciągu pieszo – rowerowego z działki nr [...] podyktowane jest koniecznością budowy infrastruktury. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że kwestia budowy infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji deszczowej może być realizowana na gruntach prywatnych poprzez ustanowienie służebności przesyłu.
Nadmienić także należy, dopiero w momencie wejścia w życie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 21 czerwca 2014 r. w art. 6 pkt 1 uznano za cel publiczny wydzielenie gruntów pod drogi rowerowe, ich budowę, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg.
Z powyższych względów Sąd uznał, że uchwała Prezydent Miasta Nr XIX/205/12 z 29 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, co polegało na nieproporcjonalnej inferencji w prawo własności skarżącego poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych przez gminę miejską [...] (tzw. władztwa planistycznego), a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP.
W takich warunkach Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w wyżej omówionym zakresie. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym.
W związku z powyższym pozostałe zarzuty skargi dotyczące prawidłowości posadowienia spornego ciągu pieszo - rowerowego na działce o szerokości 3 m nie zasługiwały na uwzględnienie, wbrew stanowisku skarżącego planowane rozwiązanie nie naruszało zarzucanych w skardze przepisów rozporządzeń i ustaw o samorządzie gminnym oraz Prawo wodne.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części, uznając że nie było koniecznym uchylenie pozostałych uregulowań § 2 ust.4 Uchwały.
Skutkiem niniejszego orzeczenia jest sytuacja, w której część działki skarżącego określona w § 2 ust. 4 i na rysunku Uchwały – załącznik nr [...] wyłączona została z zakresu obowiązywania uchwały Prezydent Miasta z 29 marca 2012 r. nr XIX/205/12 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W. " część 1 w [...].
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się: wpis od skargi, należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.