II SA/Lu 914/22

II SA/Lu 914/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3 i ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 listopada 2022 r. znak: GN-V.7534.2.65.2022.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 3 sierpnia 2022 r. znak: IGM.6821.9.2021.MR, a także postanowienia Starosty Lubelskiego: z dnia 11 stycznia 2021 r. znak: IGM.6821.9.2021.MWM, z dnia 28 września 2021 r., znak: IGM.6821.9.2021.MR, z dnia 8 grudnia 2021 r. znak: IGM.6821.9.2021.MR; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz G. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. nr GN-V.7534.2.65.2022.KH, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr IGM.6821.9.2021.MR w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid.[...] o powierzchni 0,0561 ha (obr. [...] ark [...]), położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr [...], [...], [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Nieruchomość stanowiąca własność I. P., oznaczona jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,1500 ha, wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 1977 r., znak: GK.IV.6602/75/70 z przeznaczeniem pod budowę zbiornika retencyjnego w Z. . Przejęcia nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10 poz. 64 z 1974 r.) oraz w trybie art. 339 i 341 Kodeksu Cywilnego.
Wnioskiem z dnia 3 listopada 2020 r. (data wpływu 10.11.2020) jeden ze spadkobierców byłego właściciela nieruchomości - D. P. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części stanowiącej aktualną działkę ewidencyjną nr [...] znajdującą się w Z. K.. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że do chwili obecnej cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany.
Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2021 r. znak: GN-V.7534.2.130.2020 Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia sprawy o zwrot nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...], [...], [...] i [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...], wobec wystąpienia przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę Lubelskiego.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. do wniosku w sprawie zwrotu nieruchomości przyłączyli się A. P., K. P., Z. S., M. P. - G. i G. P. reprezentowany przez D. P.. Wnioskodawcy zostali poinformowani o konieczności uzupełnienia wniosku o dokumenty spadkowe potwierdzające, iż należą oni do grona spadkobierców byłego właściciela nieruchomości. Wniosek uzupełniono w dniu 24 września 2021 r., o m.in. postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z dnia 11.08.2021 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym I. P. na podstawie ustawy nabyli: żona F. P. w 1/4 części, dzieci: J. A. P., R. P., A. J. P. w [...] części każde z nich oraz wnuki A. R. P., A. S. P. i Z. T. S. w [...] części każde z nich.
W dalszym toku postępowania do wniosku przyłączyli się R. P. (pismem z dnia 15 listopada 2021 r.) oraz A. P. i M. P. (pismem z dnia 8 grudnia 2021 r.).
Stwierdzając, że wnioskodawcy nie zachowali terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n., dodanego do tej ustawy wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801, dalej jako "zm.u.g.n."), Starosta Lubelski, na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), pismami zawiadomił strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczył im 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W treści pisma organ wyjaśnił, że wskutek wejścia w życie zm.u.g.n., wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł zostać skutecznie złożony do dnia 14 maja 2020 r., przy czym z uwagi na zawieszenie biegu terminów w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, powyższy termin upłynął z dniem 24 lipca 2020 r. Wskazując na możliwość złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, organ stwierdził, że z ww. przepisu ustawy COVID-19 nie wynika, jakoby strona zobowiązana była do wskazania przyczyn uchybienia terminu.
Postanowieniami Starosty Lubelskiego: z dnia 11 stycznia 2022 r. znak: IGM.6821.9.2021.MR, z dnia 28 września 2021 r., znak: IGM.6821.9.2021.MR, z dnia 8 grudnia 2021 r. znak: IGM.6821.9.2021.MR przywrócono D. P., K. P., G. P., Z. S., A. P., R. P., A. P. oraz M. P. wskazany powyżej termin do wystąpienia z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniach postanowień organ I instancji wskazał, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 kształtuje instytucję przywrócenia terminu niezależnie od art. 58 k.p.a. Unormowanie to znajduje zastosowanie do wszystkich terminów, o których mowa w jego treści, w tym terminów materialnoprawnych. Organ podniósł jednocześnie, że z treści tego przepisu nie wynika, by strona zobowiązana była do wskazania przyczyn, z powodu których uchybiła terminowi. W ocenie Starosty, w przypadku złożenia przez stronę stosownego wniosku, organ jest zatem zobligowany do przywrócenia terminu na dokonanie czynności.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ I instancji stwierdził, że wnioskowana do zwrotu działka nr ewid.[...] o powierzchni 0,0561 ha (obr. [...] ark [...], położona w L. przy ul. [...], stanowiąca część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr [...], [...], [...] i [...], nie została wykorzystana pod budowę zbiornika retencyjnego w [...] czyli na cel na jaki wywłaszczono nieruchomość określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 1977 r. Działka ta stanowi teren wolny od zabudowy, porośnięty roślinnością porządkowaną przez wnioskodawców przez jej teren przebiega kanalizacja sanitarna oraz kablowa linia energetyczna. Zdaniem organu znajdująca się na działce infrastruktura techniczna nie stanowi infrastruktury zbiornika retencyjnego, a służy obsłudze pobliskiej zabudowy jednorodzinnej.
W związku z powyższym Starosta Lubelski decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, tj. D. P. P. – w udziale 26/288 części, G. T. P. – w udziale 26/288 części, K. S. P. – w udziale 26/288, R. P. – w udziale [...], A. J. P. – w udziale [...], Z. T. S. – w udziale 18/288 części, A. E. P. – w udziale 9/288 części i M. T. P.-S. – w udziel 9/288 części. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną działkę, w częściach adekwatnych do zwracanych im udziałów w tej nieruchomości (tj. D. P. P. do zwrotu kwoty [...]zł, G. T. P. do zwrotu kwoty [...]zł, K. S. P. do zwrotu kwoty [...]zł, R. P. do zwrotu kwoty [...]zł, A. J. P. do zwrotu kwoty [...]zł, Z. T. S. do zwrotu kwoty [...]zł, A. E. P. do zwrotu kwoty [...]zł i M. T. P.-S. do zwrotu kwoty [...]zł. Organ I instancji umorzył postępowanie w stosunku do M. P. z uwagi na brak dokumentów potwierdzających, że osoba ta jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości jako spadkobierczyni byłego właściciela działki.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją postanowień organu I instancji w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygnięciom tym odwołująca się zarzuciła w szczególności naruszenie art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 zm.u.g.n., art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 oraz art. 6 i art. 58 § 1 k.p.a. W ocenie Gminy [...], przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, pomimo braku uprawdopodobnienia przez wnioskodawców, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez ich winy, było bezprawne i sprawiło, że całe przeprowadzone w sprawie postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcia należy uznać za wadliwe.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski, powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 15 listopada 2022 r. (zaskarżoną do Sądu), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził przede wszystkim, że organ I instancji prawidłowo orzekł o zwrocie udziałów (łącznie [...] części) w nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0561 ha (obr. [...], ark. [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi nr [...], [...], [...] i [...]. Wojewoda wyjaśnił, że wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, że zawnioskowana do zwrotu działka pozostaje poza terenem urządzonego zbiornika retencyjnego. Dlatego też należało uznać, że wskazana powyżej działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa owego zbiornika.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania wskazujących na bezprawność przywrócenia wnioskodawcom terminu do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda Lubelski podzielił stanowisko organu I instancji, że z treści art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, by strona zobowiązana była do wskazania przyczyn, z powodu których uchybiła terminowi. W ocenie organu odwoławczego, analiza literalnego brzmienia tego unormowania prowadzi do wniosku, że jego zastosowanie nie wymaga zaistnienia tych samych przesłanek, które zawiera art. 58 k.p.a. Brak jest bowiem w treści tego przepisu przesłanki związanej z koniecznością uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Ustawodawca w regulacji tej nie odsyła również do art. 58 § 1 k.p.a. Ponadto, gdyby uznać za konieczne uprawdopodobnienie przez stronę, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, zabrakłoby przepisu umożliwiającego odmowę przywrócenia terminu, albowiem z uwagi na brak wyraźnego odesłania, zastosowania w tym zakresie nie znajdzie art. 59 k.p.a.
W ocenie Wojewody, wobec braku konieczności uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, złożony przez strony w dniu 21 kwietnia 2022 r. wniosek o przywrócenie terminu był wystarczający do rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości.
Gmina [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 r, z późn. zm.) - dalej jako "u.g.n." poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłego właściciela,
3) naruszenie art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy o zmianie u.g.n., art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020, r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) - dalej jako: "specustawa o COVID-19" oraz art. 6 i art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przywrócenie stronom postępowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy wnioskodawcy nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi oraz o:
1) uchylenie zaskarżanej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 15 listopada 2022 r. znak: GN-V.7534.2.65.2022.KH,
2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 3 sierpnia 2022 r. znak: IGM.6821.9.2021.MR w części dotyczącej pkt l-IV i pkt VI-IX,
3) uchylenie postanowień Starosty Lubelskiego z dnia: -28 września 2021 r.,znak: IGM.6821.9.2021.MR -8 grudnia 2021 r, znak: IGM.6821.9.2021.MR -11 stycznia 2021 r, znak: IGM.6821.9.2021.MR;
4) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi skarżąca podniosła, że Starosta Lubelski błędnie uznał regulację wprowadzoną ustawą COVID-19, jako wykluczającą stosowanie przepisów k.p.a., a przez to zaniechał badania przesłanek wyrażonych w art. 58 § 1 k.p.a., co nie pozwala przyjąć przywrócenia terminu w takim trybie za odpowiadające prawu. Ignorując przepisy postępowania administracyjnego, w istocie naruszył zasadę praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a., zaś udzielenie w tej sprawie błędnego pouczenia stronom stanowiło złamanie zasady informowania stron, uregulowanej w art. 9 k.p.a. Powołując się na szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, skarżąca stwierdziła, że stanowisko judykatury dotyczące omawianego problemu jest jednolite i wskazuje na konieczność łącznego stosowania przepisów art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 oraz art. 58 § 1 k.p.a. przy stosowaniu instytucji przywrócenia terminu.
Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca podniosła, że pomimo przejściowych utrudnień w dostępie do urzędów administracji publicznej, związanych z ogłoszeniem na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii i podejmowanymi w związku z tym środkami ostrożności, Urząd Miasta [...] wspierający w realizacji obowiązków Prezydenta Miasta [...], do którego wnioskodawcy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości - był nieprzerwanie otwarty m. in. w celu przyjmowania pism, skarg i wniosków przedkładanych zarówno osobiście, jak i drogą pocztową oraz poprzez platformę ePUAP. Również urzędy pocztowe, pomimo wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, nie zaprzestały swojej działalności i w sposób niezmienny świadczyły powierzone im zadania, podejmując się terminowego doręczania przesyłek. W ocenie skarżącej, z całą pewnością można więc stwierdzić, że w okresie otwartym do składania wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a pokrywającym się z wprowadzonym na terenie kraju stanem epidemii, w sposobie działania organów administracji publicznej nie wystąpiły takie obiektywne okoliczności, które w sposób bezpośredni uniemożliwiły uprawnionym wystąpienia ze stosownym wnioskiem, celem dochodzenia przysługujących im roszczeń. Dodatkowo skarżąca wskazała, że cel wywłaszczenia na działce, której zwrotu żądają spadkobiercy byłego właściciela został zrealizowany.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Złożona w przedmiotowej sprawie skarga G. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 15 listopada 2022 r. jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Lubelskiego z dnia 3 sierpnia 2022 r., a także poprzedzające te decyzje postanowienia organu I instancji z dnia 11 stycznia 2022 r., 28 września 2021 r. oraz 8 grudnia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przyczyna wadliwości tych rozstrzygnięć została zaś trafnie wytknięta w rozpoznawanej skardze.
Przypomnieć należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte wnioskiem D. P. z dnia 3 listopada 2020 r. (data wpływu do organu: 10 listopad 2020 r., k. 1 akt adm.) o zwrot działki nr [...] (obr. [...], ark [...] położonej przy ul. [...], przejętej od byłego właściciela I. P. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 1977 r., znak: GK.IV.6602/75/70 o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu z przeznaczeniem pod budowę zbiornika retencyjnego w [...] (decyzja k. 12-17 akt adm.). Przedmiotowy wniosek o zwrot złożył następca prawny I. P.. Do wniosku przyłączyli się również inni spadkobiercy byłego właściciela, tj.: K. P., A. P., K. P., Z. S., G. P. – pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. (k. 26 akt adm.), a także R. P. – pismem z dnia 15 listopada 2021 r. (k. 90 akt adm.) oraz A. P. i M. P. – pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. (k. 117 akt adm.).
Podstawę prawną powyższego żądania stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 7 u.g.n., dodanym do tej ustawy z dniem 14 maja 2019 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (zm.u.g.n.), uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.
Mając na względzie, że w niniejszej sprawie wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na podstawie aktu wydanego przeszło 45 lat temu, powyższy przepis należy stosować w powiązaniu z art. 2 ust. 1 zm.u.g.n., zgodnie z którym w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Jak już wyżej wskazano, wymieniona nowelizacja u.g.n. weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., co oznacza, że przewidziany w jej art. 2 ust. 1, 12-miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, kończył bieg z dniem 14 maja 2020 r.
W dniu 31 marca 2020 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), którą do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawy COVID-19) dodano m.in. przepis art. 15zzr ust. 1, zgodnie z którymi w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, m.in. do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2) oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Termin wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 zm.u.g.n. jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, przewidzianym do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Ponadto z jego upływem łączy się skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że jest to termin zawity (prekluzyjny).
Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., mocą rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Stan zagrożenia epidemicznego został następnie odwołany z dniem 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego – Dz. U. z 2020 r. poz. 490), jednak w jego miejsce, od tego dnia ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Stan epidemii został zniesiony z dniem 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).
Z kolei terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), a zatem od 24 maja 2020 r.
W świetle przedstawionych wyżej regulacji, wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 zm.u.g.n. termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mający zastosowanie w niniejszej sprawie – uwzględniając okres zawieszenia jego biegu z mocy art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 – upłynął z dniem 24 lipca 2020 r.
Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek D. P. z dnia 3 listopada 2020 r., który zainicjował niniejsze postepowanie, został złożony po upływie powyższego terminu. Wnioski pozostałych spadkobierców byłego właściciela z 14 kwietnia 2021 r., 15 listopada 2021 r. oraz 8 grudnia 2021 r. również zostały złożone po upływie ustawowego, materialnoprawnego terminu. Bezsporne jest również, że wobec faktu, iż złożenie przedmiotowego wniosku miało miejsce jeszcze w okresie obowiązywania stanu epidemii, Starosta Lubelski zobowiązany był zastosować tryb przewidziany w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny zasadności przywrócenia wnioskodawcom, w oparciu o powyższy przepis, uchybionego terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo tego, że ich wniosek o przywrócenie przedmiotowego terminu nie został poparty żadnym uzasadnieniem, a w szczególności nie zawierał argumentów potwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1).
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2).
W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przytoczone unormowanie stanowi szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami prawa administracyjnego w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Umożliwia bowiem stronom przywrócenie terminów materialnoprawnych. Ustawodawca w przepisie tym zdecydował się ponadto dać stronom dodatkową szansę na dokonanie czynności kształtujących ich prawa i obowiązki na wypadek uchybienia terminu w trakcie panującej pandemii w związku z COVID-19. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, obowiązkiem organu jest jego rozpatrzenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 862/21, LEX nr 3303012).
Dokonana w art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 modyfikacja reguł przywracania terminów oraz poszerzenie katalogu terminów podlegających możliwości przywrócenia o terminy materialnoprawne, nie oznacza jednak, że przepis ten równocześnie znosi warunek przywrócenia terminu, jakim jest uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu. Sądowi znane jest odmienne stanowisko wyrażone w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 listopada 2022 r., zapadłym w sprawie o sygnaturze akt I SA/Lu 504/22, które pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem organów wyrażonym w niniejszej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stanowiska tego jednak nie podziela, natomiast przychyla się do zdecydowanie dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, wedle którego pomimo, że z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie przewiduje bowiem innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a., a wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Nie sposób też uznać, że przepis ten funkcjonuje samodzielnie i może stanowić wyłączną podstawę do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Jakkolwiek zatem omawiana regulacja wprowadza szczególny tryb przywrócenia terminu, mający na celu stworzenie dodatkowej ochrony prawnej dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie terminów przewidzianych przepisami prawa, zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii, to jednak analiza treści tego przepisu niewątpliwie również wskazuje, że sam stan epidemii nie oznacza, iż w każdym przypadku organ zobowiązany jest przywrócić termin. Tym samym przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nadal uwarunkowane jest spełnieniem przesłanki braku winy, wynikającej z art. 58 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt I FSK 1218/22, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1588/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 749/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 776/21; wyroki WSA w Łodzi: z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 862/21 i z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 20/22; wyrok WSA w Opolu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 13/22; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 84/22 – opubl. w CBOSA).
W ocenie Sądu, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że już samo złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, przekłada się na obowiązek uwzględnienia tego żądania. Przepis ten – jak już wyżej wskazano –modyfikuje tryb postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu w przypadku jego uchybienia w okresie stanu epidemii, jednak jednocześnie nie zawiera samodzielnej podstawy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu – ani do uwzględnienia takiego wniosku, ani też do odmowy przywrócenia terminu. Z tego względu przepis ten nie funkcjonuje samodzielnie i nie może być stosowany w oderwaniu od przepisów k.p.a., w tym od określonych w nim warunków przywracania terminów, które nie zostały zmodyfikowane ani zniesione przepisem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Ponownie należy podkreślić, że z treści tego przepisu nie sposób wywieźć, że już sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz związane z tym ograniczenia, same w sobie stanowią ustawową przesłankę do przywrócenia uchybionego terminu. Okoliczności te niewątpliwie były przyczyną poszerzenia w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 katalogu terminów podlegających przywróceniu oraz wprowadzenia dodatkowych - korzystnych dla stron reguł ich przywracania, (obowiązku zawiadamiania stron o uchybieniu terminu oraz wydłużenia z 7 do 30 dni terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu), jednak nie sposób uznać, że zniosły one również obowiązek uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu – jako warunku jego przywrócenia. Jak słusznie bowiem zauważyła skarżąca w uzasadnieniu skargi, obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 16 maja 2022 r. stan epidemii, jakkolwiek wiązał się z wieloma ograniczeniami i utrudnieniami, to jednak nie przełożył się na całkowity paraliż funkcjonowania organów administracji publicznej, które przez cały ten okres nie zaprzestały swojej działalności. Przez cały ten okres funkcjonowały również usługi pocztowe. Zachowanie terminów określonych prawem w czasie stanu epidemii było zatem co najwyżej utrudnione, a nie uniemożliwione, stąd też stan epidemii sam w sobie nie może stanowić okoliczności przesądzającej o zasadności przywrócenia terminu.
Z tych względów nie sposób uznać, że organy, rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu uchybionego w okresie stanu epidemii, zwolnione są od obowiązku oceny, czy strona uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu. Oczywiste jest, że w okolicznościach konkretnej sprawy argumentami świadczącymi o braku winy w uchybieniu terminu w okresie stanu epidemii, mogą być kwestie związane z tym stanem (w tym w np. fakt zachorowania przez stronę na COVID-19 i przebywanie z tego powodu na kwarantannie), jednak okoliczności te winny zostać każdorazowo przez stronę wskazane.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że kontrolowane decyzje organów obu instancji oraz poprzedzające je postanowienia organu I instancji z dnia 11 stycznia 2022 r., 28 września 2021 r. oraz 8 grudnia 2021 r., przywracające uczestnikom postępowania termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...], są wadliwe, a co najmniej przedwczesne, albowiem przywrócenie uchybionego terminu nie zostało poprzedzone zbadaniem braku winy wnioskodawców w jego uchybieniu. Trafne są tym samym zarzuty skargi wskazujące, że rozstrzygnięcia powyższe zostały wydane w naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 oraz art. 6 i art. 58 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy przedwczesne jest dokonywanie przez Sąd oceny, czy w sprawie spełniona została przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości, uzasadniająca orzeczenie o jej zwrocie. Z uwagi na wskazane błędy o charakterze formalnym nie było podstaw do merytorycznej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 .r poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 3 sierpnia 2022 r., a także poprzedzające je postanowienia organu I instancji przywracające termin do złożenia przez spadkobierców I. P. wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Biorąc pod uwagę, że zawiadomienia informujące wnioskodawców o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości oraz wyznaczające im 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, zawierało błędne pouczenie o braku obowiązku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, obowiązkiem Starosty L. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie udzielenie wnioskodawcom prawidłowego pouczenia w tym zakresie i wyznaczenie im terminu do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu, o wskazanie okoliczności świadczących o braku ich winy w uchybieniu terminu. Dopiero po uzupełnieniu wniosku w tym zakresie (ewentualnie bezskutecznym upływie terminu do jego uzupełnienia) organ rozpatrzy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, uwzględniając przy tym kryterium braku winy w uchybieniu terminu zawarte w art. 58 § 1 k.p.a. W zależności zaś od tego, czy wniosek o przywrócenie terminu, rozpoznany według tych reguł, zostanie uwzględniony, organ wyda w sprawie decyzją merytoryczną lub umorzy postępowanie, jako bezprzedmiotowe, z powodu wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) wynosi 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.