II SA/Lu 911/21

II SA/Lu 911/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Brygida Myszyńska-Guziur
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust.7 w zw. z art. 51 ust.4; art. 51 ust. 1 pkt 3; art. 35 ust.1;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 21 września 2021 r. nr ZOA-VIII.7721.18.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. Prezydent Miasta Lublin zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. C. J. Z. pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego (domu studenckiego) z garażem podziemnym, zjazdem do garażu, murem oporowym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i c.o., cwu, połączonego z istniejącym budynkiem usługowym przez projektowany łącznik oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zabezpieczenie istniejącego kolektora sanitarnego oraz rozwiązanie kolizji uzbrojenia wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działkach o nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w L.. Decyzją z dnia 14 stycznia 2014r, Wojewoda L. utrzymał decyzję w mocy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015r. oddalił skargę L. S. i S. S., właścicieli sąsiedniej nieruchomości [...]. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2017r. (II OSK 1629/15) uchylił wyrok sądu I instancji oraz uchylił decyzje organów. W międzyczasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia 9 października 2015 r., udzielił inwestorowi warunkowego pozwolenia na użytkowanie budynku wraz z instalacjami przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych tj. przed wykonaniem muru oporowego oraz zjazdu do garażu podziemnego. Po wznowieniu postępowania w dniu 14 listopada 2018 r., organ z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją z dnia 22 stycznia 2019r. uchylił decyzję w sprawie udzielenia warunkowego pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 maja 2018r. ( II SA/Lu 1118/17 ) oddalił skargę inwestora, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2021r. ( II OSK 3341/18 ) oddalił także jego skargę kasacyjną. Organ ustalił, że wybudowany budynek akademika jest sześciokondygnacyjny z płaskim dachem posiadający wysokość 18,32 m. Jest oddalony o 4.10 m od granicy z działką [...], oraz ścianą z oknami o 4.0 m od granicy z działką nr [...] co jest zgodne z zapisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek posiada funkcję zgodną z wydanymi warunkami zabudowy i mieści się w granicach rozgraniczających zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji nr [...]/ 19 z dnia 19 listopada 2019 r. Udział powierzchni biologicznych czynnych wynosi 34,70%, co spełnia warunek (min. 25%) narzucony w podniesionych warunkach zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, która wynosi 40,14% - jest mniejsza od dopuszczalnej wynoszącej 44,80%. W tej sytuacji decyzją z dnia 4 lutego 2020 r. organ odmówił nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 4 czerwca 2020 r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości od 2,20 m do 2,91 m od granicy z działką [...]. W dniu 30 grudnia 2020 r. inwestor złożył natomiast zamienny rzut garażu, zamienny projekt budowlany dotyczący ochrony przeciwpożarowej oraz zamienny projektu budowlany dotyczący charakterystyki cieplnej. Z kolei w dniu 12 lutego 2021 r. wpłynęło pismo T. R. oraz S. S. przekazujące postanowienie Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 3 lutego 2021r . ( sygn. akt [...] ) w którym dokonano rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej własność J. R. Z. z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], stanowiącej współwłasność na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej S. i L. małżonków S.. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia 13 maja 2021 r. ponownie, tym razem na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, zatwierdził inwestorowi projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania T. R. i S. S. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ przypomniał, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Nie ma również przeszkód, aby postępowanie takie prowadzić w odniesieniu do obiektów zrealizowanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona lub stwierdzono jej nieważność, gdyż taka budowa nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 wspomnianej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96, OSP 2000, nr 4, poz. 60; z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 560/11; z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1009/11). W takiej sytuacji może być stosowany odpowiednio zarówno art. 51 ust. 1 pkt 3, jak i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W realiach niniejszej sprawy oznacza to natomiast, że organ, prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ustawy winien przede wszystkim ustalić, czy inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym. Stwierdzenie z kolei zrealizowania przedmiotowego obiektu zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem winno zainicjować po stronie organu I instancji postępowaniem legalizacyjnym i koniecznością jego oceny pod kątem zgodności z prawem. Projekt ten, nawet jeżeli utracił moc rozstrzygnięcia administracyjnego, jest nadal dowodem w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego, zaś organ, dysponując takim dowodem, może wydać stosowne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie sprawy może przybrać formę zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), względnie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a w dalszej perspektywie jego zatwierdzenia. Decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego organu jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji). Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu (art. 51 ust. 1 pkt 3). Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie sprawdzono spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), tj: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7. Organ zaznaczył, odnosząc się do zarzutu, że obecnie przedmiotowy budynek nie spełnia przepisów odległościowych zawartych w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ) co było efektem rozgraniczenia działek [...] i [...] postanowieniem Sądu Okręgowego [...] z dnia 30 grudnia 2020 r. (sygn. akt [...]), że późniejsze przesunięcie granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki, jeżeli obiekt ten był wykonywany w okresie ważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w trakcie wykonywania robót zachowane zostały odległości od wówczas obowiązującej granicy, zgodnie z tą decyzją oraz przepisami prawa budowlanego. Inwestor realizując przedmiotowy obiekt budowlany legitymował się wówczas ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w związku z powyższym, brak jest podstaw do stosowania wobec inwestora rygorów wynikających z obecnego naruszenia przepisów odległościowych o co wnoszą skarżący. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy spełniony został warunek zapewnienia naturalnego oświetlenia w przedmiotowym budynku zamieszkania zbiorowego na działce nr ewid. [...] oraz ewentualnym budynku wielorodzinnym na działce nr ewid. [...]. Liczba godzin nasłonecznienia w analizowanych lokalach jest większa niż 3 godziny, a więc spełniony został warunek określony w § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). W ocenie organu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. [...] zarzucili decyzji naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 13 ust. 1 lit. a) i ust. 2 Rozporządzenia ministra Infrastruktury z 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do zatwierdzenia inwestorowi projektu budowlanego zamiennego;
3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie dostatecznego, rzetelnego i wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wszechstronnego rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wadliwego uznania, że skoro funkcjonuje w obrocie decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku przy ul. [...], wydana w oparciu o decyzję wyeliminowaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z obrotu prawnego, to prowadzenie niniejszego postępowania jest bezprzedmiotowe;
4. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a także poprzez nie odniesienie się do zarzutu podniesionego w odwołaniu i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;
5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 Ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenia) w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zbagatelizowanie, pominięcie i nie odniesienie się do zarzutów stawianych przez skarżących, którzy konsekwentnie podnosili, iż faktyczny przebieg granic jest odmienny od wskazywanych przez inwestora i faktycznie budynek posadowiony został w odległości nie większej, niż 2,7 m od granicy działki, przy równoczesnym pominięciu wniosku, aby w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tejże sprawy zasadnym byłoby posłużenie się opinią biegłego z zakresy geodezji i kartografii, co doprowadziło do błędnej subsumpcji wskazanego przepisu rozporządzenia;
6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób godzący w poczucie zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co przejawiało się przede wszystkim w tym, że pracownik PINB podczas przeprowadzanych przez siebie kontroli - pomimo istniejącego już wówczas sporu między stronami - nie dostrzegał nieprawidłowości przy wznoszeniu budowli, a który obecnie wydając decyzję w zasadzie nie miał możliwości do podważenia swoich wcześniejszych ustaleń;
7. art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się rozbieżności w zakresie przebiegu granic pomiędzy nieruchomością, na której wzniesiony jest budynek zamieszkania zbiorowego a nieruchomością skarżących, a przede wszystkim całkowite pominięcie i nie odniesienie się do informacji, które w toku całego postępowania były wskazywane organowi a mianowicie, iż przed Sądem Okręgowym [...] uprzednio toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, a następnie zapadło prawomocne orzeczenie kończące postępowanie co winno skutkować zawieszeniem postępowania do momentu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego;
8. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wadliwe przyjęcie, iż został spełniony warunek zapewnienia naturalnego oświetlenia w przedmiotowym budynku.
9. art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.
Ostatecznie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. Lublin z 13. maja 2021 r. z uwagi na wydanie obu decyzji z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie w przypadku nie podzielenia tego stanowiska o ich uchylenie. Ponadto wnieśli o zwrócenie się do 1) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o nadesłanie akt sprawy o sygn. akt: II SA/Lu 170/14, 2) Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie akt sprawy o sygn. akt: [...] Prokuratury Rejonowej [...] o nadesłanie akt sprawy o sygn. akt: [...] 4) Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie akt sprawy o sygn. akt: [...], 5) Sądu [...] o nadesłanie akt sprawy o sygn. akt: [...], 6) Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o nadesłanie akt sprawy o sygn. akt: II OSK 1629/15, 7) Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o nadesłanie akt sprawy o sygn. akt: II OSK 3341/18 i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu ze znajdujących się w w/w aktach dokumentów - celem wykazania, że pomiędzy stronami postępowania od początku trwania inwestycji istniał spór co do przebiegu granic, a nadto na okoliczność, że decyzje ostateczna zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na budowę wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nade wszystko celem wykazania, iż inwestor pomimo posiadanej wiedzy o wadliwości natury prawnej kontynuował realizację inwestycji, czym doprowadził do wyrządzenia szkody skarżącym oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma małż. S. z 10.2.2014 r. do PINB m. Lublin, w treści którego podnoszona była kwestia rozpoczęcia budowy przez inwestora w odległości 2 m od granicy działki skarżących.
Odpowiadając na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 16 marca 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę S. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim błędne jest przekonanie skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W orzecznictwie już wielokrotnie wskazywano, że zarówno uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i stwierdzenie jej nieważności nie powoduje, że wybudowany na podstawie tej decyzji obiekt budowlany staje się samowolą budowlaną w rozumieniu wspomnianego przepisu. Jest bowiem oczywiste, że w dacie wykonywania robót budowlanych inwestor takim pozwoleniem na budowę skutecznie się legitymował, a więc wykonywał je zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przyczyny utraty tego pozwolenia zasadniczo leżą po stronie organów, które tego pozwolenia udzieliły. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie winno toczyć się nie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz właśnie na podstawie art. 50-51 tej ustawy ( tak NSA w wyrokach z dnia 14 września 2011 r. II OSK 1336/10, 25 lutego 2014 r. II OSK 2286/12 i 20 października 2017 r. II OSK 306/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Nie ma także racji skarżąca, zarzucając organom wadliwe stanowisko, według którego bezprzedmiotowe jest postępowanie naprawcze, jeśli wcześniej została wydane pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu (. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2021 r. II OSK 98/21 i 27 maja 2021 r. II OSK 2573/18 opubl. w CBOSA ), co ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, czy takie badania legalności określonego obiektu lub inwestycji miałoby dokonać się w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czy też w przypadku prowadzenia przez organ postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego itp. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona m.in. w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - tj. użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego ‘korzystania’ jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym, jak i prywatno-prawnym Kwestia ta była wyłożona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 10 listopada 2021r. (II OSK 3341/18), wydanym już po wniesieniu skargi. W orzecznictwie podnoszono także wielokrotnie, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a inwestor nie dysponuje żadnym pozwoleniem na wybudowanie danego obiektu oraz projektem budowalnym, a mimo to posiada pozwolenie na jego użytkowanie, to przeprowadzenie stosowanego postępowania uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego wymaga w pierwszej kolejności wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie (tak np. NSA w wyroku z 2 grudnia 2015 r. II OSK 201/15 czy w wyroku z 7 listopada 2019 r. II OSK 1051/18, opub.w CBOSA ). Tym samym późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa ( tak NSA w wyroku z dnia II OSK 1742/10 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) Tak właśnie było w tej sprawie, gdzie po uchyleniu pozwolenia na budowę organ wznowił postępowanie i decyzją z dnia 22 stycznia 2019r. uchylił decyzję z 9 października 2015r. o warunkowym pozwoleniu na użytkowanie co otworzyło możliwość prowadzenia postępowania naprawczego. Nie można także zaakceptować przekonania skarżącej o wadliwości decyzji z powodu naruszenia przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzut ten jest oczywiście efektem ustalenia, że przedmiotowy budynek znajduje w odległości około 2, 7 m od granicy z działką [...], co wykazały oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 4 lipca 2019r. Jest jednak równie oczywiste, że jak wynika z pierwotnego projektu budowlanego budynek został zlokalizowany w odległości 4,05m od granicy z tą działką. Według decyzji Prezydenta miasta Lublin z dnia 29 września 2016r. w sprawie zatwierdzenia przebiegu granicy pomiędzy działka [...] i [...] granica ta wynikała z ewidencji gruntów i budynków oraz operatu [...]/90 sporządzonego przez biegłego sądowego geodetę w 1990 r. w związku z podziałem działki nr [...] pozwalającego na położenie spornej granicy. W ten sposób została ujawniona w projekcie zagospodarowania działek [...],[...], [...] i [...] na mapie geodezyjnej przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjno – kartograficznego co potwierdza stosowna klauzula. Podczas kontroli budowy w dniu 10 lipca 2014r. przez Pracowników PINB inwestor przedłożył szkic wytyczenia budynku przez geodetę z zachowaniem odległości od granicy z działką [...]. Prawdą jest, co nie było zresztą kwestionowane, że skarżąca i pozostali współwłaściciele działki [...] konsekwentnie natomiast wskazywali, iż granicę między działkami wyznacza od kilkudziesięciu lat ogrodzenie na słupkach metalowych i ta właśnie granica powinna być ujawniona w ewidencji gruntów. Kwestia ta została wyjaśniona w powołanym postanowieniu Sądu Okręgowego [...] z dnia z 30 grudnia 2020r. ([...] którym dokonano rozgraniczenia działek [...] i [...]. Z jego uzasadnienia wynika, że wcześniej Sąd Rejonowy [...] zniósł współwłasność działki [...] przez podział fizyczny na działki min. [...] i [...]. Nie dokonano jednak pomiarów geodezyjnych w celu wytyczenia na gruncie granic nieruchomości powstałych na skutek podziału. Wszyscy właściciele za granicę uważali płot. Kupując w 2012r. działkę [...] J. Z. rozpoczął jednak prace właśnie na podstawie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Sąd wskazał, że według materiału dowodowego od 14 listopada 1990r. czyli od postanowienia Sądu Rejonowego o zniesieniu współwłasności ([...]) do 17 lipca 2015r., aż do daty, kiedy rozebrany został płot przez skarżącego nie ujawnił się spór o granicę pomiędzy działkami. Według Sądu granice były oczywiste, natomiast [...] i S. S. już z chwila uprawomocnienia się postanowienia z 14 listopada 1990r. weszli w posiadanie części nieruchomości numer [...]. Wynikało to z tego, że powstała na skutek podziału działki nr [...] działka [...] najpóźniej w dacie złożenia wniosku o podział była ogrodzona i od strony działki [...] oddzielona ogrodzeniem metalową siatką na słupkach. Sąd potwierdził prawidłowość wyznaczenia granicy w 1990r., ale stwierdził, że skarżący zasiedzieli pas gruntu od strony działki [...] który wyznaczał płot. Stąd też oznaczało to zbliżenie do granicy z działka [...], właśnie o pas gruntu o powierzchni 43m2. W konsekwencji granica znalazła się w odległości 2, 7m od budynku akademika. Zauważyć należy, że wspomniane postanowienie zostało wydane już po decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z 12 listopada 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił natomiast decyzję dopiero 28 lutego 2017r. Nawet zatem jeśli teraz inaczej wyznaczono granice, przy czym biegły wytyczył ją w ten sam sposób jak wskazany w Postanowienie Sądu [...] z dnia 14 listopada 1990r. ([...] z tym, że obecnie Sąd uznał, że część pasa działki [...] skarżący zasiedzieli, to przecież nie można uznać, że w dacie realizacji inwestycji budynek miał być zlokalizowany w odległości innej, niż w wskazane w decyzji 4,05 m, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że w sytuacji, gdy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, to pomimo późniejszej zmiany przebiegu granicy, skutkującej "zbliżeniem się" (w sensie prawnym) tego obiektu do granicy nieruchomości, organy nadzoru budowlanego nie mogą następczo nałożyć na inwestora bądź właściciela obiektu określonych obowiązków, w celu doprowadzenia budowy tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji późniejsze "przesunięcie" granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II OSK 612/09 opubl. w CBOSA ). Zatem w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, tj. gdy ściana budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (podziału nieruchomości) znalazła się w odległości mniejszej niż wskazana w § 12 ust. 1 rozporządzenia od granicy z inną działką budowlaną, nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Tylko zaś w przypadku naruszenia obowiązujących przepisów tej ustawy istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z tej ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 470/17 opubl. w CBOSA ). Pogląd ten podzielił Naczelny Sad Administracyjny również w wyroku z dnia 13 września 2022r. ( II OSK 1389/22 opubl. w CBOSA ) wskazując, że funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest bowiem sprawowanie ochrony właściciela działki sąsiedniej przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych (zob. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2894/12 opubl. w CBOSA). Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. Kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, jak słusznie podniósł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego, leżą poza zakresem jego właściwości i mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Nie jest tez uzasadniony zarzut polegający na zaniechaniu zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 kpa w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Nie jest to bowiem przeszkoda dla prowadzenia postępowania naprawczego. W wyroku z dnia 26 stycznia 2015r.( II OSK 1620/13 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyłożył, że przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, skoro ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Tymczasem dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie przesądza natomiast o prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z przepisami. Nie stanowi też żadnej z przesłanek do wstrzymania takiego postępowania, wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero wynik postępowania rozgraniczeniowego mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak brak zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a także nieprzedstawienie przez skarżących innych dowodów, które mogłyby podważyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora powoduje, że nie można przyjąć, iż inwestor prowadzi roboty budowlane z przekroczeniem granic terenu budowy. Z kolei w wyroku z dnia 17 października 2019r. ( II OSK 2956/17 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd, że kwestionowanie przebiegu granic i próba uregulowania tej kwestii w ramach postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, uznać należy za niedopuszczalne, wskazał na brak związania organu wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017r. II OSK 479/17, LEX nr 2426873). Słuszne jest zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zgłaszane zastrzeżenia co do przebiegu granicy pomiędzy działkami, z powołaniem się na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, nie może być wystarczającym powodem dla czynności postępowania naprawczego, a tym bardziej dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt. 4 kpa, jak uważa skarżący ( tak też NSA w wyroku z dnia II OSK 2730/16 opubl. w CBOSA ). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Takiego charakteru nie ma wszczęcie przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego albowiem żaden z przepisów prawa budowlanego nie uzależniania wydania rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzorczego od uprzedniego rozgraniczenia nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi organy nie zaniechały ustalenia, czy budynek akademika został wzniesiony w obrębie działki stanowiącej własność inwestora, jak i tego, w jakiej odległości jest usytuowany od granic sąsiednich działek. Jak wynika z akt przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ dokonywał oględzin w terenie i nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości lokalizacji spornego budynku. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak stanowi art. 153 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Z kolei stosownie do art. 190 tej ustawy sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie wykładni prawa w rozumieniu cyt. przepisu oznacza, że nie może sąd rozpoznający sprawę po raz kolejny formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2213/16, LEX nr 2370582). Sposób sformułowania omawianego zarzutu, jak i jego uzasadnienie nie określa jednoznacznie w jaki sposób organy miałyby rozstrzygnąć sprawę w sposób sprzeczny z zaleceniami wynikającymi z wyroku NSA. Skarżąca ograniczyła się bowiem do wskazania, że NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2017r. ( II OSK 1629/15 ) nakazał rozważyć kwestie ochrony interesów skarżących w kontekście zgłaszanych przez nich planów inwestycyjnych i niemożnością ich realizacji za sprawa naruszenia przepisów przez inwestora wznoszącego budynek na działce sąsiedniej. Tym samym zdaniem skarżącej NSA chciał zniwelować szkodę wyrządzoną skarżącym za sprawą wydania wadliwych decyzji. Jest jednak oczywiste, ze o żadnym zniwelowaniu szkód skarżącej w powołany wyroku nie ma mowy. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł natomiast, że nie uwzględniono i nie dokonano analizy dokumentacji budowlanej celem zbadania wpływu planowanej inwestycji na zamierzenie budowlane objęte decyzją o warunkach zabudowy przewidzianej na działce skarżących. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie zweryfikował merytorycznie zarzutów podnoszonych przez skarżących co do ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Ocena ta była podyktowana przyjęciem przez organy i sąd pierwszej instancji, że stosując § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tylko w odniesieniu do projektu budowy budynku wyższego niż 35 m, organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Tymczasem zdaniem Sądu okoliczność, że w konkretnej sprawie przytoczona teza odniesiona została do budowy budynków wyższych niż 35 m nie oznacza, że wyrażona w niej reguła nie ma zastosowania w przypadkach, gdy rozstrzyganie o pozwoleniu na budowę dotyczy budynku niższego niż 35 m. Jednocześnie NSA dostrzegł przecież, że inwestor dołączył do projektu budowlanego analizę możliwości zabudowy działki należącej do odwołujących, z której wynika możliwość realizacji budynku przewidzianego w decyzji o warunkach zabudowy. Analiza powyższa zawiera ponadto 2 załączniki opisane jako analiza naturalnego oświetlenia i Analiza wskazuje, że na podstawie § 60 ust. 2 rozporządzenia sporządzono analizę nasłonecznienia najbardziej niekorzystnego mieszkania potencjalnej zabudowy na działce [...] w którym liczba godzin nasłonecznienia wynosi 3h 50 minut. Z kolei na podstawie § 13 rozporządzenia oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej dla działki [...] stwierdzono, że przy zabudowie wynoszącej do 12m i odległości między budynkami wynoszącej 8m zostanie spełniony warunek zapewnienia naturalnego oświetlenia w budynku zamieszkiwania zbiorowego. Powołane analizy zostały przywołane i ocenione również przez organy, które wywiodły, że przedmiotowy budynek nie spowoduje braku możliwości zabudowy działki [...]. Warto zauważyć, że obaw co możliwości realizacji własnych inwestycji, w związku z wybudowanym już budynkiem, wydają nie podzielać się sami współwłaściciele działki [...] o czym świadczy ustalenie na wniosek H. Z. przez Prezydenta Miasta L. decyzji z dnia 19 listopada 2019r. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynki zamieszkiwania zbiorowego (domu studenckiego) z garażem podziemnym, o wysokości do 215,3m.n.p.m. Co więcej z odwołania L. S. z dnia 20 lutego 2020r. od decyzji PINB z dnia 4 lutego 2020r. sądzić należy, że już w 2012r. otrzymała warunki zabudowy na tego rodzaju inwestycję, ale nie mogła jej wykorzystać, ponieważ inwestor na działce [...], jak określiła, był szybszy. Słusznie zatem uważają organy, że udzielenie pozwolenia na budowę wspomnianego budynku nie uniemożliwi w przyszłości, wskutek projektowanej wysokości tego budynku (18,83 m) oraz jego usytuowania (2,7 m od granicy z działką [...]), zabudowę działki skarżącej w analogiczny sposób, tym bardziej, że ma ona obecnie większą powierzchnię. Skoro inwestycja nie była realizowana ani w warunkach samowoli, ani nie była wykonywana w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji inwestycji, co przecież potwierdzono w decyzji z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 9 października 2015 r., w której udzielił inwestorowi warunkowego pozwolenia na użytkowanie budynku, a która został uchylona w trybie wznowieniowym tylko z powodu uchylenia pozwolenia na budowę, słusznie organy zastosowały procedurę naprawczą na podstawą art. 50 i 51 prawa budowlanego. Sama natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła wymagane prawem do jej realizacji zgody administracyjne na skutek nierozważenia ochrony właścicieli działki nr [...]. W odniesieniu do takiego przypadku przyjąć należy, że obejmuje go dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem realizacji obiektu budowlanego, gdy inwestor nie odstąpił istotnie od warunków udzielonego mu i następnie uchylonego pozwolenia na budowę, a więc, gdy aktualność zachował dotychczasowy projekt budowlany i nie ma potrzeb nanoszenia na niego zmian, w związku z czym organ może ponownie zatwierdzić "pierwotny" projekt budowlany zgodnie z art. 51 ust. 4 (wyrok NSA z 19 października 2017 r., II OSK 273/16 opubl. CBOSA), co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie inwestor złożył również zamienny rzut garażu, zamienny projekt budowlany dotyczący ochrony przeciwpożarowej oraz zamienny projekt budowlany dotyczący charakterystyki cieplnej budynku, skoro jednak nie odstąpił istotnie od warunków udzielonego mu i następnie uchylonego pozwolenia na budowę zostały one ocenione przez organ i także zatwierdzone w ramach dotychczasowego projektu.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) skargę należało oddalić.