II SA/Lu 910/22

II SA/Lu 910/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Scalanie gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 2182/23 - Wyrok NSA z 2025-07-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1223
art. 2 ust. 3
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 134, art. 153, art. 145, art .145a, art. 156, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skarg J. K. i E. K. oraz B. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia działek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. i E. K. (solidarnie) kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. G. i H. G. (solidarnie) kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] listopada 2022 r., po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonych przez [...] i H. G. oraz [...] i E. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., stwierdzającą, że w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],, decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] października 1989 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów położonych na terenie wsi B. (dalej jako: decyzja scaleniowa z 1989 r.) została wydana z naruszeniem prawa.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 1 grudnia 2009 r. [...] i H. G. zwrócili się do Wojewody L. o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. w części dotyczącej scalenia działek oznaczonych aktualnie numerami [...] i [...], ewentualnie o stwierdzenie, że decyzja została podjęta z naruszeniem prawa.
Postanowieniem z 4 grudnia 2009 r. Wojewoda przekazał sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu właściwego w sprawie.
Decyzją z [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2010 r.
Skarga od decyzji z [...] czerwca 2010 r. wniesiona przez H. G. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z [...] listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 560/10.
Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez H. G., wyrokiem z 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 837/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 25 listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela, a zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. W związku z tym przyjęcie przez sąd I instancji, iż wystarczającym warunkiem włączenia do scalenia gruntów zabudowanych był wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, nawet jeśli wniosku o włączenie gruntów zabudowanych do obszaru scalenia nie złożyli indywidualnie właściciele tych gruntów, w oczywisty sposób narusza art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu
i wymianie gruntów (aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 1223, ze zm.; dalej jako: ustawa scaleniowa z 1982 r.).
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z [...] listopada 2012 r. (II SA/Lu 855/12) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu wyroku, odwołując się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, WSA w Lublinie wytknął Kolegium, że nie przedstawiło w zaskarżonej decyzji ustaleń ani rozważań, które odnosiłyby się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i pozwalałyby na ocenę czy decyzja ta wywołała skutki, w świetle których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W uzasadnieniu wyroku zwrócono także organowi uwagę na naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania.
W toku dalszego postępowania decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (odpowiednio przed scaleniem działki nr ew. [...]
i [...]) decyzja scaleniowa Naczelnika Gminy L. z 10 października 1989 r. wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium, jakkolwiek brak zgody na scalenie zabudowanej działki będącej własnością [...] i B. G. oznacza, że decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem prawa, to jednocześnie wywołała nieodwracalne skutki prawne, wynikające ze zmian stosunków własnościowych, jakie zaszły w obszarze scalenia w czasie po jej wydaniu.
Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłosili: [...]
i E. K. oraz [...] i B. G..
W wyniku rozpoznania zgłoszonych wniosków decyzją z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r.
Na skutek skargi wniesionej przez H. i B. G., wyrokiem z 16 lutego 2017 r. (II SA/Lu 912/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 listopada 2012 r. przesądzono, że decyzja scaleniowa z [...] października 1989 r., obejmująca bez wymaganego przepisami ustawy wniosku grunt zabudowany, w sposób oczywisty narusza przepis art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przy czym, Sąd podkreślił konieczność oceny skutków prawnych wywołanych przez kwestionowaną decyzję, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poprzednim wyroku. Ponadto Sąd zakwestionował stanowisko Kolegium, wskazując, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by nieodwracalne skutki prawne miały miejsce w odniesieniu do działek nr [...], w związku z czym nie można wykluczyć stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. W ocenie Sądu, Kolegium nie wyraziło jednoznacznego stanowiska co do rażącego charakteru naruszenia prawa przy wydaniu decyzji scaleniowej, gdyż w dalszym ciągu nie przedstawiło ustaleń ani rozważań, które odnosiłyby się do skutków społecznych
i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] września 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję z [...] kwietnia 2016 r. i umorzyło postępowanie objęte wymienioną decyzją. W ocenie Kolegium należy uwzględnić zmianę normatywną wynikającą z ustawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), z której wynika, że organem prowadzącym postępowanie scaleniowe jest starosta, a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Konsekwencją tych regulacji jest brak właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do orzekania w przedmiotowej sprawie, co zobowiązuje Kolegium do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. i przekazania sprawy do Wojewody L., jako organu właściwego.
W wyniku skargi, wniesionej przez [...] i H. G., wyrokiem z 11 września 2018 r. (II SA/Lu 1145/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z 20 września 2017 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pomimo zmiany stanu prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostało organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia albowiem utrwalenie właściwości tego organu jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego wynika z przepisu szczególnego, a mianowicie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, z którego wynika, że do wszczętych i niezakończonych przed dniem 16 października 2013 r. postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, w tym również postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) stosuje się przepisy dotychczasowe.
Skarga kasacyjna od powyższego wyroku, wniesiona przez J. i E. K., została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z
1 kwietnia 2022 r. (I OSK 32/21).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z 2 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., stwierdzającą, że w części dotyczącej nieruchomości jako działki nr [...], decyzja scaleniowa z 1989 r. została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji, powołując się na stanowisko wyrażone w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych, Kolegium wywiodło, że decyzja scaleniowa z 1989 r., w części dotyczącej działek nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że ww. działki są zabudowane i zostały włączone do obszaru scalenia, w wyniku czego przebieg granicy między działkami został zmieniony. W sprawie zakończonej decyzją scaleniową z 1989 r. nie istniał wniosek H. G. o objęcie scaleniem stanowiącego jego własność zabudowanego gruntu oznaczonego obecnie jako działka nr [...] (przed scaleniem nr [...]). W toku postępowania scaleniowego nie uzyskano również jego zgody na objęcie ww. nieruchomości postępowaniem scaleniowym. W tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzja scaleniowa z 1989 r. pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r., przy czym w świetle wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie, sprzeczność ta stanowi oczywiste naruszenie powyższego przepisu. W ocenie Kolegium oczywistość naruszenia, z uwagi na charakter i wagę naruszonego przepisu, jak też jego skutki polegające na zmianie zasięgu prawa własności działek (w wyniku scalenia zmianie uległ przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...]) nie da się pogodzić z zasadą praworządności, zaś decyzja dotknięta powyższą wadą (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej z 1982 r.), w części dotyczącej ww. nieruchomości nie może został zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W dalszym wywodzie Kolegium powołało się na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła w wyniku nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w 2021 r. Kierując się nowym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium wywiodło, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r., mimo że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, gdyż decyzja scaleniowa została wydana i doręczona stronom postępowania scaleniowego w 1989 r., a zatem ponad 10 lat temu.
Skargi na decyzję Kolegium z [...] listopada 2022 r. wnieśli J. i E. K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Lu 910/22) oraz B. i H. G. (sygn. II SA/Lu 911/22).
W skardze [...] i E. K. podniesiono zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że H. G. nie wyraził zgody na scalenie zabudowanej działki nr [...] (dawniej nr [...]), podczas gdy jego zgoda na piśmie znajduje się w karcie uczestnika postępowania scaleniowego. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzut skarżący przedstawili fragmenty akt scaleniowych, zawierające podpisy H. G., które w ich ocenie świadczą o tym, że H. G. wyraził zgodę na piśmie na scalenie należącej do niego zabudowanej działki nr [...].
W skardze B. i H. G. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a.) polegające na braku uchylenia decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2016 r. oraz akceptację błędnej argumentacji zawartej w tej decyzji. Ponadto zarzucono oparcie decyzji na przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy ustawa ta jest niezgodna z art. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący wywiedli, że decyzja scaleniowa z 1989 r. bez podstawy prawnej odebrała skarżącym prawo własności znacznej części ich działki siedliskowej, ustalając granicę ewidencyjną wzdłuż ściany budynku. Ponadto, powołując się na opinie przedstawione w toku procesu legislacyjnego wywiedli, że ustawa nowelizująca Kodeks postępowania administracyjnego z 2021 r. narusza przepisy Konstytucji.
W odpowiedzi na obydwie skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. (II SA/Lu 911/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę B. i H. G., z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. W wyniku zażalenia skarżących, postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r. (I OZ 126/23) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie sądu I instancji. Postanowieniem z 4 maja 2023 r. (II SA/Lu 392/23 – nowa sygnatura nadana w związku z wpisem pod nowym numerem w repertorium ze względu na uchylenie postanowienia o odrzuceniu skargi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił wniosek B. i H. G. o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, z uwagi na to, że w świetle stanowiska zawartego w postanowieniu NSA z 4 maja 2023 r. nie doszło do uchybienia terminu.
Na rozprawie w dniu 1 czerwca 2023 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Lu 910/22 i II SA/Lu 392/23 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 910/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium z
2 listopada 2022 r. została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także poprzedzającą ją decyzja Kolegium z 26 czerwca 2016 r., należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że nie wszystkie podniesione w skargach zarzuty są zasadne, tym niemniej jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu. Kierując się tymi zasadami Sąd uchylił decyzje Kolegium obydwu z przyczyn zasadniczo innych niż powoływane w skargach.
Ponieważ sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. (ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie), kwestią kluczową jest kontrola zastosowania się przez Kolegium do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzednich orzeczeniach sądów w rozpoznawanej sprawie.
Specyfika rozpoznawanej sprawy wyraża się w tym, że wydano w niej cztery wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (przy czym pierwszy z nich został uchylony) oraz dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wiążącą Kolegium ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania tworzą w istocie wszystkie te orzeczenia (poza wyrokiem WSA w Lublinie z 25 listopada 2010 r., II SA/Lu 560/10, który został uchylony).
W wyroku z 24 sierpnia 2012 r. (sygn. II OSK 837/11), Naczelny Sąd Administracyjny (uchylając wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2010 r., oddalający skargę na decyzję Kolegium z 25 czerwca 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r.) wskazał (w sposób wiążący w sprawie) właściwy sposób wykładni art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r., w następującym wywodzie: "W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ‘grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela’ (art. 2 ust. 3 [ustawy scaleniowej z 1982 r.]). Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. [...] przyjęcie przez sąd I instancji, iż wystarczającym warunkiem włączenia do scalenia gruntów zabudowanych był wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, nawet jeśli wniosku o włączenie gruntów zabudowanych do obszaru scalenia nie złożyli indywidualnie właściciele tych gruntów, w oczywisty sposób narusza art. 2 ust. 3 [ustawy scaleniowej z 1982 r.]. Wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wystarczał jedynie, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, do wszczęcia postępowania scaleniowego, co nie przesądzało jeszcze, czy scaleniem objęte mają być grunty zabudowane. W niniejszej sprawie potwierdza to treść projektu ogólnego scalenia gruntów, gdzie na stronie 9 w punkcie IX odnoszącym się do terenów budowlanych zapisano, że w czasie realizacji projektu scalenia należy dokonać korekty siedlisk, jeśli właściciele wyrażą na to zgodę. Taka korekta możliwa była zatem tylko wtedy, gdy grunty zostały objęte scaleniem." Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "treść żądania w postaci stwierdzenia nieważności [decyzji scaleniowej z 1989 r.], wymaga ustalenia nie tylko tego, czy przy scaleniu doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 [ustawy scaleniowej z 1982 r.], ale też wymaga ustaleń, czy decyzja zawierająca tego typu uchybienie wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym".
Kierując się tą oceną, rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 15 listopada 2012 r. (II SA/Lu 855/12), uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium z 25 czerwca 2010 r. (oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z 20 maja 2010 r.) w sposób jednoznaczny i wiążący (art. 153 p.p.s.a.) przesądził o tym, że przy wydawaniu decyzji scaleniowej z 1989 r. doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej, co wyrażono w następującym fragmencie uzasadnienia: "Bezsporny brak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewidzianego w art. 2 ust. 3 [ustawy scaleniowej z 1989 r.] wniosku H. G. nie pozwala więc na przyjęcie, że [decyzja scaleniowa z 1989 r.], obejmująca bez wymaganego przepisami ustawy wniosku grunt zabudowany, pozostaje w zgodzie z powołanym przepisem prawa. Przeciwnie, doszło w ten sposób do oczywistego naruszenia wymienionego przepisu, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku. Oparte na przeciwnym założeniu decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały zatem wydane z naruszeniem prawa materialnego". WSA w Lublinie wskazał ponadto na konieczność dokonania przez Kolegium (i wyrażenia w uzasadnieniu decyzji) ustaleń, które odnosiłyby się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i pozwalałyby na ocenę czy decyzja ta wywołała skutki, w świetle których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2012 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a zatem stał się prawomocny. W konsekwencji wyrażone w przytoczonym fragmencie uzasadnienia stanowisko stało się elementem oceny prawnej wiążącej w rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne kontrolujące ich działalność. Odstępstwo od tej oceny prawnej uzasadniałaby wyłącznie zmiana stanu prawnego, co w rozpoznawanej sprawie (w tym zakresie) nie miało miejsca.
Wiążący charakter powyższej oceny potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kolejnym wydanym w sprawie, prawomocnym wyroku z 16 lutego 2017 r. (II SA/Lu 912/16), wywodząc w końcowym fragmencie uzasadnienia: "O tym, że w tym zakresie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa, przesądzają bowiem prawomocne wyroki wydane w sprawie: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 837/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 855/12".
W kolejnym prawomocnym wyroku wydanym w rozpoznawanej sprawie, problem prawny determinujący istotę sporu dotyczył innego zagadnienia – właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. (w związku ze zmianą ustawy scaleniowej z 1982 r., jaka miała miejsce w 2013 r.). W wyroku z 11 września 2018 r.
(II SA/Lu 1145/17) WSA w Lublinie jednoznacznie i prawomocnie przesądził kwestię właściwości SKO w Lublinie (zasadność tego stanowiska potwierdził NSA oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r., I OSK 32/21). Dodatkowo jednak Sąd zobowiązał Kolegium do wykonania wskazań zawartych w wyrokach WSA w Lublinie z 15 listopada 2012 r. (II SA/Lu 855/12) oraz z 16 lutego 2017 r. (II SA/Lu 912/16), które – jak podkreślił Sąd – nadal pozostają aktualne. "W szczególności zatem organ rozważy, czy naruszenie prawa [decyzją scaleniową z 1989 r.] w odniesieniu do działek posiadających aktualne numery [...] miało charakter rażący i stanowisko swoje w tym względzie szczegółowo uzasadni kierując się zwłaszcza przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w [wyrokach NSA z 24 sierpnia 2012 r., II OSK 837/11 i WSA w Lublinie z 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 855/12]. W przypadku zaś ustalenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący ponownie oceni, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących) uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności".
Z powyższego wynika, że kwestia oczywistości naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2013 r.), przez brak wniosku właściciela zabudowanej działki nr [...] (dawniej nr [...]) – H. G., została przesądzona w sposób prawomocny i nie może być ponownie oceniana przez sąd administracyjny, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 153 p.p.s.a.
Jak wskazano w wyroku NSA w sprawie II OSK 837/11 oraz w obydwu powoływanych wyrokach WSA (II SA/Lu 855/12 i II SA/Lu 912/16), obowiązkiem Kolegium, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy było dokonanie ustaleń i rozważań odnoszących się do skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, celem wyrażenia oceny, czy decyzja scaleniowa z 1989 r. wywołała skutki, z powodu których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Te elementy, poza przesądzonym już prawomocnie oczywistym naruszeniem art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. miały dopełnić oceny, czy decyzja scaleniowa z 1989 r. (w spornym zakresie) rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Taki był zakres wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania, determinujący działania Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Należy zauważyć w tym miejscu, że decyzja Kolegium z [...] listopada 2022 r. została zaskarżona dwiema odrębnymi skargami. Zarzuty skarżących w obydwu skargach zmierzają w całkiem przeciwnym kierunku. Podczas, gdy intencją Państwa [...] jest kwestionowanie stanowiska Kolegium co do tego, że decyzja scaleniowa z 1989 r. (w spornym zakresie, dotyczącym działek nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno doprowadzić do odmowy stwierdzenia jej nieważności (a nie – jak wnoszą w skardze – do umorzenia postępowania nieważnościowego), intencją Państwa [...] jest doprowadzenie do wyeliminowania decyzji scaleniowej z 1989 r. z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, a zatem kwestionują stanowisko Kolegium co do tego, że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna, uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji z 1989 r., w postaci upływu czasu (pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa).
Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi Państwa [...], jest to bowiem zagadnienie pierwotne w tym znaczeniu, że brak wady kwalifikowanej uniemożliwia stwierdzenie nieważności, czyniąc tym samym bezprzedmiotowymi dywagacje na temat ewentualnej przesłanki negatywnej wyeliminowania decyzji z 1989 r. z obrotu prawnego.
Zarzuty Państwa [...] w zakresie, w jakim zmierzają do podważenia tezy o oczywistym naruszeniu art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. są niemożliwe do uwzględnienia, gdyż są sprzeczne z wiążącą oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach wydanych w tej sprawie przez sądy administracyjne. Państwo [...] kwestionują tezę o tym, że decyzja scaleniowa jest obarczona kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, opierając się na argumencie, że w toku postępowania scaleniowego H. G. wyraził zgodę na scalenie należącej do niego zabudowanej działki nr [...] (dawniej nr [...]). Problem w tym, że – jak już wyżej wskazano, kwestia oczywistości naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. przez brak wniosku właściciela zabudowanej działki nr [...] (dawniej nr [...]) – H. G., została przesądzona w sposób prawomocny i nie może być ponownie oceniana przez sąd administracyjny, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą nie tylko organy, ale również sądy orzekające w tej samej sprawie. Do rozważenia przez Kolegium pozostała kwestia, czy decyzja scaleniowa z 1989 r. wywołała skutki, w świetle których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W ocenie Sądu, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, z uwagi na to, że organ nie wykonał prawidłowo wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniach poprzednich wyroków NSA i WSA w Lublinie wydanych w tej sprawie, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia kluczowej przesłanki skutków decyzji scaleniowej z 1989 r. pod kątem wszystkich elementów tworzących pojęcie rażącego naruszenia prawa, jako wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Jak już wskazano wyżej, jakkolwiek kwestia oczywistości naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. została już prawomocnie przesądzona, to w kontekście analizy skutków społecznych i gospodarczych objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (celem sformułowania oceny czy decyzja ta wywołała skutki, w z powodu których nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa), zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być uznane za prawidłowe wykonanie wskazań wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w rozpoznawanej sprawie.
Aby prawidłowo ocenić charakter naruszenia i skutki społeczno-gospodarcze wadliwej decyzji, trzeba wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności ratio legis przepisu, który w sposób oczywisty został naruszony. W miarodajnym stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji scaleniowej z 1989 r. art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. brzmiał następująco: "Grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie". Rato legis tego przepisu wynikało ze specyfiki gruntów zabudowanych w kontekście istoty postępowania scaleniowego, zmierzającego do nowego ukształtowania stosunków własnościowych na obszarze objętym scaleniem. Scalenie w sposób nieunikniony prowadzi do zmiany granic nieruchomości, a nawet do zmian areałów działek, będących przedmiotem własności uczestników scalenia. Zmiany te wymagają niekiedy dokonania dodatkowych rozliczeń rekompensujących utratę areałów. O ile w przypadku gruntów niezabudowanych, ich "wymienność" jest dość prosta, o tyle w przypadku gruntów zabudowanych, zmiany granic, zamiana działek, zmiany areałów, mogą wywołać dodatkowy problem – zabudowań na tym gruncie. Z tego względu scalenie może znacznie intensywniej ingerować w sferę własności właściciela gruntu zabudowanego, aniżeli w sferę własności właściciela gruntu niezabudowanego. Ta specyfika stała za przyjęciem rozwiązania prawnego wyrażonego w przywołanym przepisie ustawy scaleniowej z 1982 r. Objęcie scaleniem gruntu zabudowanego wymagało spełnienia warunku formalnego w postaci wniosku właściciela, przy czym w świetle ugruntowanego orzecznictwa wola właściciela w tym zakresie musiała być wyrażona w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany (zgoda na objęcie konkretnego zabudowanego gruntu). Ponadto, jeżeli efekty scalenia miały prowadzić do zmian własnościowych w zakresie gruntu pod zabudowaniami, konieczne było spełnienie alternatywnego warunku: zobowiązania się właściciela do rozbiórki lub przeniesienia zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia przezeń zgody, aby wartość zabudowań (które pozostałyby w tym samym miejscu) została rozliczona w gotówce bądź w innej formie. Jakkolwiek warunek formalny wniosku właściciela zawsze jest konieczny do spełnienia (w rozpoznawanej sprawie w sposób wiążący przesądzono, że H. G. takiego wniosku nie złożył), o tyle pozostałe warunki zależały w istocie od ustaleń scalenia: jeśli w wyniku scalenia nie doszło do zmian własnościowych w zakresie gruntów pod zabudowaniami, kwestia rozbiórki albo zgody właściciela na rozliczenie była oczywiście nieaktualna.
W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, że "z uwagi na charakter i wagę naruszonego przepisu [art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej z 1989 r.], jak też jego skutki polegające na zmianie zasięgu prawa własności działek (w wyniku scalenia zmianie uległ przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...]) [decyzji] nie da się pogodzić z zasadą praworządności". W ocenie Sądu Kolegium nie rozważyło we właściwym kierunku skutków społeczno-gospodarczych decyzji scaleniowej z 1989 r. dla zabudowanej nieruchomości będącej własnością Państwa [...].
Oceniając charakter naruszenia prawa oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji scaleniowej z 1989 r. w analizowanym zakresie należy zwrócić uwagę, że doszło do oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r., ale jedynie w elemencie formalnym – wymogu wniosku właściciela o objęcie scaleniem nieruchomości zabudowanej. W aspekcie wskazanych wyżej elementów materialnych – do żadnego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy nie doszło – decyzja scaleniowa w zakresie objętym sporem nie wpłynęła w żaden sposób na zabudowania znajdujące się na działce nr [...], będące własnością skarżącego. O nieakceptowalnych skutkach decyzji można byłoby mówić gdyby scalenie, bez wniosku właściciela, doprowadziło do sytuacji, w której utraciłby zabudowania na swoim gruncie, bez własnej woli w postaci zobowiązania się do rozbiórki lub przeniesienia tych obiektów albo w postaci zgody na rozliczenie wartości traconych zabudowań w formie pieniężnej lub innej. Żadne takie skutki nie nastąpiły.
Zastrzeżenia [...] i H. G., które stały się kanwą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej w ogóle nie odnosiły się do tych kwestii. Skarżący naruszenia swoich praw upatrywali w zmianie (w wyniku scalenia) granicy między działkami nr [...], która przed scaleniem przebiegała w linii prostej, zaś po scaleniu – w linii łamanej. Argumenty te nie mają związku z oczywistym naruszeniem art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r., bowiem kwestia przebiegu granicy między działkami nie wpłynęła w żaden sposób na własność zabudowań znajdujących się na działce Państwa [...].
Ustalenie przebiegu granicy między działkami, w sposób kwestionowany przez Państwa [...], jest wynikiem kompleksowych rozwiązań, zaproponowanych w projekcie scalenia, nie ma zatem związku między brakiem wniosku H. G. o objęcie scaleniem zabudowanej działki nr [...] (po scaleniu: nr [...]), a ustaleniem przebiegu granicy najpierw w projekcie scalenia, następnie w decyzji scaleniowej.
Odnosząc się do zarzutu ustalenia granicy między działkami poprzez linię łamaną (podczas, gdy przed scaleniem linia granicy przebiegała prosto), należy wskazać, że takie rozwiązanie miało charakter symetryczny – w identyczny sposób wyznaczono granicę między działkami [...] (własność Państwa [...]
i [...]), jak i między działkami nr [...] (własność Państwa G. i W.; akta scaleniowe, tom: Operat techniczny, zasób archiwalny – I, k. 162 i 313; szkic wyznaczenia nr [...], ark. 2, tom: Operat techniczny, część ewidencyjna). Trudno zatem uznać, aby doszło do utraty areału z działki Państwa [...], tym bardziej, że scalenie miało charakter znacznie bardziej skomplikowany, a w skład działek nr [...] i [...] (numeracja po scaleniu) w wyniku scalenia weszły nie tylko odpowiednio działki nr [...] i [...] (wg numeracji przed scaleniem), ale także inne, rozdrobione wcześniej działki (zob. szkice kompleksów, arkusz nr [...], Operat techniczny (część archiwalna) tom V – obliczenie szacunków w działkach wg starego stanu, kompleks nr [...]; kopia szkicu pomiarowego obrazującego stan działek przed scaleniem, znajduje się również w aktach administracyjnych Starostwa Powiatowego w L. , dołączonych do akt sprawy, k. 1). Nie ma zatem mowy o żadnym prostym przełożeniu granic "starych" (wg stanu sprzed scalenia) i "nowych" (po scaleniu). Scalenie, nawet w zakresie analizowanych trzech działek miało charakter znacznie bardziej złożony. Ponadto trzeba zauważyć, że na działkach znajdowały się budynki gospodarcze, w tym stodoła, o której mowa we wniosku skarżących z 2009 r. (na działce nr [...]; budynek gospodarczy znajdował się również na działce Państwa [...], zob. szkic polowy nr [...], Operat techniczny (część archiwalna, tom II – pomiar sytuacji, k. 20). Sposób wytyczenia granic mógł zatem być podyktowany dążeniem przez geodetów opracowujących projekt scalenia do poprowadzenia ich w taki sposób, aby uwzględnić istniejące budynki, tzn. nie doprowadzić do sytuacji, w której granica przebiegać będzie przez budynek gospodarczy (zob. też fragment mapy ewidencyjnej z zasobu geodezyjnego, obrazujący stan w toku postępowania nieważnościowego, akta administracyjne Starostwa, k. 15). Są to kwestie, które można w tym miejscu jedynie sygnalizować, bo na tym etapie postępowania, w takim zakresie, w jakim sprawa podlega rozpoznaniu, ocena kwestii prawidłowości wyznaczenia granicy między spornymi działkami w decyzji scaleniowej nie jest oczywiście możliwa.
Nie można również zgodzić się z argumentacją skarżących [...] jakoby zmiana przebiegu granicy nastąpiła bez ich wiedzy i zgody. Przeczą temu materiały znajdujące się w aktach scaleniowych (nota bene fragmenty tych akt, w postaci zdjęć są dołączone do skargi Państwa [...]). W tomie VIII operatu technicznego znajduje się "Karta uczestnika scalenia nr [...]", dotycząca H. G. (k. 26 tomu VIII). W pozycji 3, zatytułowanej: "Życzenia ogólne do projektu", w rubryce: "działka budowlana" znajduje się zapis: "dz. 2156 przedłużyć do pierwszej drogi nowo-projektowanej" oraz dopisek ołówkiem: "chce 2 m od [...]" [chodzi o działkę nr [...] (po scaleniu nr [...]), położoną po przeciwnej stronie działki nr [...]]. Pozostałe zapisy dotyczą gruntów gospodarstwa, a częściowo działek położonych w innym kompleksie scaleniowym. Pod powyższymi adnotacjami widnieje podpis H. G., z datą 14 grudnia 1988 r. Z dalszej części "Karty" wynika, że jedyne zastrzeżenie, jakie zgłosił H. G. dotyczyło działki nr [...] (chodziło o wyrównanie szerokości tej działki). Bezsprzecznie nie jest to działka, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej.
Projekt scalenia gruntów został okazany na zebraniu uczestników scalenia, w dniu 30 sierpnia 1989 r. (akta postępowania scaleniowego, k. 83). H. G. został powołany (jako przedstawiciel wsi) na członka Komisji ds. rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia (protokół z zebrania ogólnego mieszkańców wsi B. z 6 września 1989 r. oraz postanowienie Naczelnika Gminy L. z 18 września 1989 r., akta postępowania scaleniowego, k. 81 i 84). Protokół posiedzenia Komisji wskazuje jednoznacznie, że jedyne zastrzeżenie złożone przez H. G. dotyczyło wspomnianej wyżej działki nr [...]. Zastrzeżenia nie uwzględniono (k. 103).
Nie sposób w tej sytuacji uznać, że H. G. nie wiedział o tym, iż jego zabudowana działka nr [...] nie jest objęta scaleniem. Twierdzenie takie jest całkowicie sprzeczne z materiałem dowodowym.
Pomimo oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. poprzez brak formalnego wniosku H. G. o objęcie scaleniem będącej jego własnością zabudowanej działki nr [...] (nr [...] po scaleniu), powyższe fakty, jednoznacznie świadczące o tym, że H. G. wiedział, iż działka ta jest objęta scaleniem, a także że projekt scalenia (z nowymi granicami) był okazany uczestnikom scalenia, a H. G. nie zgłaszał zastrzeżeń co do działki nr [...] (po scaleniu: nr [...]), wykluczają jednoznacznie możliwość uznania, że decyzja scaleniowa z 1989 r. w spornym zakresie wywołała skutki nieakceptowalne w państwie prawnym. Wręcz przeciwnie, okoliczności te wskazują, że formalny błąd organu prowadzącego postępowanie scaleniowe nie naruszył uprawnień H. G. do czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym, ani nie miał żadnego wpływu na kwestię prawa własności skarżącego, w tym należących do niego zabudowań na spornej działce.
W tej sytuacji, pomimo oczywistego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1982 r. przez brak wniosku H. G. na objęcie scaleniem zabudowanej nieruchomości (działka nr [...] – przed scaleniem), decyzja ta nie wywołała nieakceptowalnych skutków prawnych w tym aspekcie, a zatem nie zostały spełnione wszystkie elementy kwalifikujące uchybienie organu jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji właściwym rozstrzygnięciem sprawy z wniosku skarżących [...] powinno być w takim przypadku odmowa stwierdzenia nieważności.
Powyższa konstatacja skutkuje uznaniem, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 listopada 2022 r. oraz z 15 kwietnia 2016 r. zostały wydane z naruszeniem: art. 153 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wydanych w sprawie wyrokach sądu administracyjnego (w szczególności wyroku z 15 listopada 2012 r. w sprawie II SA/Lu 855/12); art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w objętym wnioskiem skarżących [...] zakresie decyzja scaleniowa z 1989 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia kluczowej przesłanki skutków decyzji scaleniowej z 1989 r. pod kątem wszystkich elementów tworzących pojęcie rażącego naruszenia prawa, jako wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Skutkuje to koniecznością uchylenia obydwu wskazanych wyżej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Ponieważ decyzje obarczone są nie tylko wadą materialnoprawną, ale również wadami procesowymi, nie ma podstaw do zastosowania przez sąd administracyjny art. 145a § 1 p.p.s.a. i wskazania organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd nie mógł również, wbrew wnioskowi zawartemu w skardze Państwa [...] umorzyć postępowania administracyjnego (stosując art. 145 § 3 p.p.s.a.), gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. nie stało się bezprzedmiotowe. Wyrażona wcześniej ocena prawna prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, ale z brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1989 r., co rodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia merytorycznego – odmownego dla wnioskodawcy (Państwa [...]).
W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku obowiązkiem Kolegium będzie ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku Państwa [...] o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. i wydanie nowego, prawidłowego rozstrzygnięcia. Jak wskazano wyżej – zastosowanie się do oceny wyrażonej we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia prowadzi do wniosku, że takim rozstrzygnięciem jest odmowa stwierdzenia nieważności.
Powyższe argumenty powodują, że zarzuty podniesione w skardze Państwa [...] tracą w istocie znaczenie dla sprawy. Zarzuty te miałyby rację bytu, gdyby sąd podzielił ocenę Kolegium, że decyzja scaleniowa jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W związku z tym, jedynie na marginesie rozważań kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd stwierdza, że argumenty podniesione w skardze Państwa [...] te są niezasadne.
Skarżący nie mają racji, podnosząc argument, jakoby Kolegium powieliło błędnie swoje stanowisko zawarte w decyzji z 26 czerwca 2016 r., uchylonej prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z 16 lutego 2017 r. (II SA/Lu 912/16). Jakkolwiek obydwa rozstrzygnięcia są takie same – Kolegium stwierdziło, że decyzja scaleniowa z 1989 r. została wydana z naruszeniem prawa (w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]), to motywy tych rozstrzygnięć, podane w uzasadnieniach, są całkowicie inne – całkowicie inna jest powołana przez organ przesłanka negatywna wykluczająca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej z 1989 r. (w spornym zakresie). O ile w decyzji z 2016 r. Kolegium dopatrzyło się, że decyzja scaleniowa w spornym zakresie wywołała nieodwracalne skutki prawne, o tyle w aktualnie zaskarżonej decyzji przesłanką negatywną był upływ czasu. Trzeba przy tym zauważyć, że w poprzednim wyroku w tej sprawie – z 11 września 2018 r. (II SA/Lu 1145/17) WSA w Lublinie nakazał Kolegium badanie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących) uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności, jednakże ta wytyczna została sformułowana na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2021 r. Wytyczna ta straciła swą moc wiążącą z uwagi na zmianę stanu prawnego.
Choć ustawodawca obydwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji wymienia w jednym przepisie – w art. 156 § 2 k.p.a., to jednak logika wskazuje, że przesłanka upływu czasu ma charakter pierwotny w tym sensie, że jej wystąpienie czyni zbędnym weryfikowanie, czy wadliwa decyzja ostateczna jednocześnie wywołała nieodwracalne skutki prawne. Innymi słowy, jeśli od dnia doręczenia (lub ogłoszenia) ostatecznej wadliwej decyzji upłynęło 10 lat, to już sam ten fakt wyklucza stwierdzenie jej nieważności, bez względu na to, czy wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Wydając decyzję w 2016 r. Kolegium nie mogło oprzeć się na przesłance upływu czasu (jakkolwiek od dnia doręczenia decyzji scaleniowej upłynęło już wówczas 27 lat), z uwagi na ówcześnie obowiązujący stan prawny. W stanie prawnym wówczas obowiązującym przesłanka negatywna upływu czasu odnosiła się wyłącznie do niektórych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., z pominięciem przesłanki rażącego naruszenia prawa (pkt 2). W ówczesnym stanie prawnym były zatem możliwości prawne stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nawet po upływie 27 lat od dnia doręczenia, chyba że wystąpiła druga przesłanka negatywna – nieodwracalne skutki prawne.
Z dniem 16 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Ustawa ta wprowadziła termin materialnoprawny ograniczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Jeszcze istotniejsza dla rozpoznawanej sprawy jest treść przepisów przejściowych zawartych w nowelizacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Przytoczona regulacja bez wątpienia znajdzie zastosowanie w sprawach, w których wprawdzie przed wejściem w życie nowelizacji została wydana decyzja ostateczna, kończąca postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, jednakże decyzja ta została uchylona, w tym w wyniku skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, wobec uchylenia ostatecznej decyzji, postępowanie nadzwyczajne ponownie staje się postępowaniem w toku, wszczętym i niezakończonym. Nowe rozstrzygnięcie ostateczne wydawane w takim postępowaniu musi już uwzględniać nowy stan prawny, w tym 10-letni termin materialnoprawny wykluczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, co wynika jednoznacznie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej.
Skarżący B. i H. G. podnoszą zarzuty niezgodności powyższej regulacji z przepisami Konstytucji RP. Zarzuty te nie są jednak zasadne.
Należy odnotować, że niektóre rozwiązania zawarte w nowelizacji Kodeksu postepowania administracyjnego z sierpnia 2021 r. stały się przedmiotem istotnych zastrzeżeń natury konstytucyjnej. Owocem tych zastrzeżeń stał się wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowany do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych rozwiązań zastosowanych przez ustawodawcę. Rzecznik wniósł o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kodeks, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez to, że pozbawia prawne ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Sprawa została zarejestrowana w Trybunale pod sygn. akt K 2/22. Już treść wniosku wskazuje, że zastrzeżenia odnoszą się do zupełnie innej regulacji, aniżeli zastosowana w rozpoznawanej sprawie (chodzi o przepis nakazujący umorzenie z mocy postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Potwierdza to uzasadnienie wniosku, w którym odnosząc się do wprowadzenia terminu 10-letniego wykluczającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz do przytoczonego wyżej art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, Rzecznik wskazał, iż "żadnego z tych rozwiązań (...) nie kwestionuje, uznając, że – co do zasady – mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego". W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją tych znowelizowanych przepisów, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz odpowiednio – § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) – w przypadku skarżących [...]
i § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800) – w przypadku skarżących [...]. W obydwu przypadkach zwrot kosztów objął: uiszczone wpisy od skargi w kwotach po 200 zł, wynagrodzenia pełnomocników profesjonalnych w wysokości stawki minimalnej (po 480 zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw (po 17 zł).