II SA/Lu 909/24

II SA/Lu 909/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 32-33, art. 107, art.7, art. 77, art. 61 par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 37d ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. W. P. i S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r., znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2024 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. W. P. i S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania Komitetu Wyborczego P. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżący lub Komitet), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej jako: organ
I instancji) z [...] lipca 2024 r., w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Wskazaną wyżej decyzją z [...] lipca 2024 r. organ I instancji wymierzył Komitetowi administracyjną karę pieniężną w wysokości 682,68 zł za umieszczenie dwóch nośników reklamowych niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w C.. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2024 r. stwierdzono obecność dwóch banerów reklamowych (reklam wyborczych) o wymiarach 1,95 m x 0,99 m umieszczonych na ww. działkach. Przeprowadzona w kolejnym dniu wizja lokalna potwierdziła dalsze umieszczenie nośnika reklamowego. W ocenie organu reklamy zostały umieszczone niezgodnie z przepisami obowiązującej uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wymierzenie kary na podstawie art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.).
W odwołaniu od powyższej decyzji Pełnomocnik finansowy Komitetu zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty dotyczyły kwestii błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, błędnego uzasadnienia decyzji (w szczególności nieustalenia, że osoby, które umieściły plakaty działały w imieniu i na rzecz Komitetu) oraz braku odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 2 października 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że niezgodność z uchwałą krajobrazową usytuowania reklamy wyborczej na ogrodzeniu nieruchomości jest faktem bezspornym w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących nieustalenia podmiotu, który umieścił reklamę, Kolegium powołało się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, przypisujący w takich sytuacjach odpowiedzialność administracyjną komitetom wyborczym partii, których kandydata dotyczy plakat. W ocenie Kolegium niezasadny jest także zarzut braku odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium zgodziło się z argumentacją organu I instancji w tym zakresie
i podtrzymało stanowisko, że strona, umieszczając niezgodne z uchwalą krajobrazową tablice reklamowe, czerpała korzyści związane z promowaniem kandydata w okresie kampanii wyborczej, wobec czego waga naruszenia prawa nie może być uznana za znikomą. Ponadto, mimo że strona powiadomiła organ o zaprzestaniu naruszenia prawa, należało uznać, że waga naruszenia nie jest znikoma. Kolegium powołało się również na wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwia się jej celowi, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Ochrona krajobrazu oraz ochrona ładu przestrzennego leży w interesie ogółu i podlega szczególnej ochronie prawnej. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny stanowią ważny interes publiczny.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium Komitet zarzucił naruszenie:
(1) art. 10 § 1 w zw. z art. 28, art. 29 oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie;
(2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 k.p.a. polegające na: (a) zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w przedmiotowej lokalizacji działała w imieniu i na rzecz Komitetu; (b) rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych Komitetu kandydata, którego wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w przedmiotowej lokalizacji zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od Komitetu; (c) zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności Komitetu w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych;
(3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na nieodstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, w której waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności (alternatywnie: o uchylenie) decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.; wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Prezydenta Miasta C. z [...] lipca 2024 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a., należało uchylić również tą decyzję. Należy przy tym wskazać, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od zasadności argumentacji podniesionej w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – argumenty podniesione w skardze nie są zasadne, jednak Sąd z urzędu dostrzegł takie błędy organów, które musiały skutkować uchyleniem decyzji wydanych przez organy obydwu instancji.
Przywołując na wstępie podstawowe ramy prawne, w których zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie należy przypomnieć, że na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Taką uchwałę Rada Miasta C. podjęła w dniu 22 grudnia 2022 r. (uchwała nr LXIX/547/22 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta C.; Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2023 r. poz. 41; dalej jako: uchwala krajobrazowa).
Umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnego z przepisami uchwały krajobrazowej jest sankcjonowane karą pieniężną, wymierzaną w drodze decyzji przez wójta (burmistrza, prezydent miasta). Karze podlega zasadniczo podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, natomiast, gdy nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (art. 37d ust. 1-3 u.p.z.p.).
W rozpoznawanej sprawie niesporny jest fakt umieszczenia dwóch nośników reklamowych (plakatów wyborczych kandydata partii [...]) niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej na ww. działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w C.. W tym zakresie ani w odwołaniu ani w skardze Komitet nie formułował żadnych zarzutów. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania tych ustaleń i ich kwalifikacji prawnej (naruszenie § 14 ust. 6 w zw. z § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej).
Biorąc pod uwagę treść zarzutów Komitetu, spór w rozpoznawanej sprawie odnosi się do dwóch kwestii: po pierwsze, kwestii podmiotowej – czy Komitetowi można przypisać odpowiedzialność za umieszczenie plakatów wyborczych niezgodnych z przepisami uchwały wyborczej. W tym zakresie Komitet z jednej strony podnosi zarzut skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Powołując się na regulacje Kodeksu wyborczego, skarżący wywodzi w tym zakresie, że komitety wyborcze są tworzone przez partie polityczne, stanowiąc ich część, swego rodzaju organ, nie stając się odrębnymi od partii jednostkami organizacyjnymi czy też organizacjami. Wobec tego należy uznać, że to nie komitet wyborczy czy pełnomocnik finansowy komitetu, lecz partia polityczna powinna być uznana za stronę postępowania, zawiadomiona o wszczęciu postępowania, powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu i powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za umieszczenie nośnika reklamowego niezgodnego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Ponadto, w tym samym aspekcie podmiotowym, Komitet podnosi, że organy nie dokonały ustaleń w kwestii podmiotu, który umieścił plakaty wyborcze, w efekcie czego zastosowały niedopuszczalne domniemanie umieszczenia nośnika reklamowego na zlecenie Komitetu. Komitet podnosi, że jego Pełnomocnik finansowy nigdy nie udzielił zgód związanych z umieszczeniem spornych urządzeń reklamowych.
Druga grupa zarzutów skargi odnosi się do kwestii braku zastosowania w sprawie mechanizmu odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 189f § 1 kpt 1 k.p.a., tj. znikomości naruszenia prawa oraz zaprzestania przez stronę naruszenia prawa. W tym aspekcie Komitet podnosi, że materiały wyborcze zostały zamontowane w lokalizacjach, w których nie stanowiły zagrożenia dla pieszych poruszających się po chodnikach oraz nie przesłaniały istniejącego oznakowania drogowego pionowego. Ponadto łączna powierzchnia wszystkich banerów również pozostaje niewielka. Dodatkowo, po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania Komitet niezwłocznie przystąpił do eliminacji naruszenia prawa jeszcze przed wydaniem decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej.
Odnosząc się do pierwszej z zarysowanych kwestii – dotyczących podmiotu, któremu powinna zostać wymierzona administracyjna kara pieniężna, Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącego, uznając za prawidłowe stanowisko organów w tym względzie.
Stanowisko organów bazuje w istocie na ugruntowanym już aktualnie poglądzie wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przypisującym komitetom wyborczym, a nie samym partiom politycznym czy innym osobom (np. kandydatom w wyborach) odpowiedzialność administracyjną za umieszczanie plakatów wyborczych (urządzeń reklamowych) niezgodnych z obowiązującymi przepisami. Kwestie te były rozstrzygane przede wszystkim w sprawach administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie chodzi o sankcję za umieszczanie urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami uchwał krajobrazowych. Jakkolwiek podstawy prawne wymierzenia sankcji administracyjnej w obydwu sprawach są różne, to jednak w analizowanym aspekcie podmiotowym mamy do czynienia w istocie z identyczną kwestią, sprowadzającą się do odpowiedzi na pytanie, czy za umieszczenie urządzenia reklamowego niezgodnego z prawem powinien odpowiadać komitet wyborczy, partia polityczna, kandydat w wyborach, czy też inny podmiot.
Orzecznictwo udzieliło odpowiedzi na to pytanie, wskazując jako podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną komitet wyborczy, a nie partię polityczną, wywodząc to stanowisko z przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 2408, ze zm.; dalej jako: K.w.).
Odpowiedź na zarzut Komitetu, dotyczący skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i braku podmiotowości prawnej komitetu wyborczego (odrębnej od partii politycznej), stanowi pogląd wyrażany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, wskazujący, że komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 K.w., prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. To, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 K.w.), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 K.w.), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego. W przepisach Kodeksu wyborczego jest mowa o "zobowiązaniach komitetu wyborczego", czy też "zobowiązaniach finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego", a więc to komitet wyborczy jest stroną tych zobowiązań i tylko w sytuacjach w tych przepisach przewidzianych za zobowiązania tego komitetu odpowiedzialność ponosi inny podmiot. W konsekwencji zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 k.p.a., posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką jest komitet wyborczy, co wynika z treści art. 86 § 1 i 2 K.w. (por. przykładowo: wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II GSK 1718/12; co istotne – wyrokiem tym NSA uchylił powoływany w skardze Komitetu wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2012 r., VI SA/Wa 512/12; wyroki NSA z 10 października 2016 r., II GSK 2321/14; z 9 listopada 2021 r. II GSK 1910/21; wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2024 r., VI SA/Wa 1494/24; z 21 listopada 2024 r., VI SA/Wa 1409/24 i VI SA/Wa 1974/24; z 2 grudnia 2024 r., VI SA/Wa 1497/24; z 16 stycznia 2025 r., VI SA/Wa 1712/24)
Przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące prowadzenia kampanii wyborczej
i własności materiałów reklamowych stanowią również uzasadnienie dla przypisania komitetowi wyborczemu (a nie partii politycznej czy kandydatowi w wyborach) odpowiedzialności za umieszczanie niezgodnych z prawem (w tym z uchwałą krajobrazową) materiałów wyborczych. Zgodnie z art. 84 § 1 K.w., to komitety wyborcze prowadzą na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów. Z kolei w świetle art. 109 K.w., materiałem wyborczym jest każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami (§ 1). Materiały wyborcze powinny zawierać wyraźne oznaczenie komitetu wyborczego, od którego pochodzą (§ 2). Materiały wyborcze podlegają ochronie prawnej (§ 3). Z regulacji tych orzecznictwo wywodzi tezę, że to komitet wyborczy jest właścicielem materiałów reklamowych opatrzonych logo partii (por. przykładowo przywoływany wyżej wyrok NSA z 21 października 2016 r.).
Na tle przytoczonych przepisów w orzecznictwie wyrażony został ugruntowany już pogląd, trafnie przywoływany w uzasadnieniu decyzji Kolegium, wskazujący na szczególną odpowiedzialność komitetów za materiały wyborcze i sposób ich umieszczania. W świetle tego poglądu, plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności komitetu wyborczego w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę w co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. Brak takiej kontroli prowadzi do odpowiedzialności komitetu wyborczego za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia plakatów wyborczych. komitet wyborczy jako właściciel plakatów wyborczych, ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów (por. przywoływany wyżej wyrok NSA z 21 października 2016 r., a także wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II GSK 1910/21; wyrok WSA w Poznaniu z 15 kwietnia 2021 r., III SA/Po 848/20; wyrok WSA w Łodzi z 25 lipca 2024 r., III SA/Łd 135/24; wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2024 r., VI SA/Wa 1676/24; a także powoływane wyżej wyroki WSA w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 1712/24 VI SA/Wa 1497/24 VI SA/Wa 1974/24 VI SA/Wa 1409/24 VI SA/Wa 1494/24).
Jakkolwiek przytoczony pogląd został wyrażony na tle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 320)
i odpowiedzialności za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, to w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, ma w pełni zastosowanie również do sankcji administracyjnych wymierzanych za naruszenie uchwały krajobrazowej. Jakkolwiek podstawy prawne sankcji są odrębne, przepisy stanowiące ich podstawę różnią się w pewnym zakresie (zgodnie z utrwalonym stanowiskiem odpowiedzialność za zajęcia pasa drogowego ponosi właściciel reklamy; w świetle przywoływanego wyżej art. 37d ust. 1 u.p.z.p. odpowiedzialność ponosi podmiot, który umieścił reklamę), to jednak przytoczone wyżej regulacje Kodeksu wyborczego stanowią uzasadnienie dla przypisywania odpowiedzialności komitetowi wyborczemu (a nie partii politycznej, kandydatowi wyborczemu czy innym osobom) za umieszczanie reklam stanowiących materiały wyborcze niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Dodatkowym uzasadnieniem dla takiej tezy, oprócz przytoczonych, ugruntowanych poglądów orzecznictwa na tle sankcji za umieszczanie materiałów wyborczych w pasie drogowym, może być treść art. 110 § 5 K.w., zgodnie z którym Policja lub straż gminna jest obowiązana usuwać na koszt komitetów wyborczych plakaty i hasła wyborcze, których sposób umieszczenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to kolejny przepis wskazujący na odpowiedzialność komitetu wyborczego za treść i sposób umieszczania materiałów wyborczych w toku kampanii wyborczej, do której prowadzenia wyłącznie uprawnionymi są właśnie komitety.
Ponadto, próba nazbyt dosłownego odczytania użytego w treści art. 37d § 1 u.p.z.p. sformułowania "podmiot, który umieścił reklamę" prowadziłaby do irracjonalnych konkluzji. Gdyby sformułowanie to odczytywać wyłącznie literalnie, w efekcie odpowiedzialność administracyjną ponosiłaby osoba, która dokonała czynności faktycznych związanych z umieszczeniem reklamy w niedozwolonym (w świetle regulacji uchwały krajobrazowej) miejscu. Przykładowo – w przypadku reklamy przedsiębiorcy – odpowiedzialność ponosiliby pracownicy techniczni tego przedsiębiorcy lub agencji realizującej kampanię reklamową, którzy byli bezpośrednimi wykonawcami prac, działając na polecenie swojego pracodawcy. Taka interpretacja byłaby całkowicie sprzeczna z celem analizowanej regulacji.
W świetle powyższej argumentacji niezasadny jest nie tylko zarzut skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, ale także zarzuty dotyczące braku ustalenia osób, które umieściły sporne plakaty wyborcze. W świetle wyżej przytoczonych argumentów jest to kwestia zasadniczo irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjątkiem byłaby sytuacja, gdyby w sprawie zostało wykazane, że plakaty wyborcze zostały wykorzystane wbrew woli komitetu wyborczego (jego pełnomocnika) – np. przez osoby, które nielegalnie znalazły się w ich posiadaniu. Tylko w takim przypadku komitet mógłby zwolnić się z odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów uchwały krajobrazowej (por. przywoływany wyrok NSA z 21 października 2016 r.). Z oczywistych względów, ciężar wykazania takiej okoliczności spoczywałby jednak na komitecie. W rozpoznawanej sprawie skarżący Komitet nigdy nie podnosił argumentacji wskazującej na możliwość uzyskania nielegalnego dostępu do materiałów (plakatów) wyborczych, będących jego własnością. Racjonalna wykładnia, uwzględniająca również elementy wykładni celowościowej i systemowej, prowadzi do wniosku, że odpowiedzialność ponosi co do zasady właściciel materiałów reklamowych, w przypadku reklamy wyborczej – komitet wyborczy. Wyjątkiem jest jedynie sytuacja, gdy niezgodne z prawem umieszczenie materiałów nastąpiło bez wiedzy i zgody komitetu wyborczego, co jednak przenosi ciężar dowodu na komitet wyborczy, który musi wykazać, że doszło do nielegalnego wykorzystania materiałów wyborczych. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Przechodząc do drugiej ze spornych kwestii, w świetle argumentacji skargi, należy zauważyć, że rozważania dotyczące odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. mogą być prowadzone dopiero po prawidłowym ustaleniu wszystkich przesłanek wymierzenia kary, w tym dotyczących jej wysokości. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów obydwu instancji dotknięte są wadami, które skutkowały ich uchyleniem. Dlatego kwestia ta będzie musiała zostać ponownie przeanalizowana przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (po uprawomocnieniu się wyroku sądu). Tym niemniej jednak, z uwagi na konieczność przedstawienia oceny prawnej, która ukierunkuje organy na prawidłowe rozstrzygnięcie, Sąd zobowiązany jest do odniesienia się do zarzutów skargi również w tym aspekcie.
Artykuł 189f k.p.a. reguluje dwa odrębne mechanizmy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Pierwszym jest obligatoryjne odstąpienie (§ 1), mające zastosowanie w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1); po drugie, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Druga sytuacja w sposób oczywisty nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, do rozważanie pozostaje zatem wyłącznie mechanizm z pkt 1.
Bezspornie obydwie przesłanki wyrażone w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. muszą być spełnione łącznie (spójnik "a" wskazujący na koniunkcję dwóch zdań logicznych wyrażonych w pkt 1). W konsekwencji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek, wyklucza zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.
Przesłanka zaprzestania naruszania prawa nie jest sporna między organami a skarżącym Komitetem – organy uznały, że plakaty zostały usunięte po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, aczkolwiek nie podjęto żadnych ustaleń co do konkretnej daty, kiedy to nastąpiło, co ma znaczenie w aspekcie wymiaru kary, o czym w dalszych wywodach uzasadnienia.
Przy analizie przesłanki znikomości naruszenia orzecznictwo wskazuje na konieczność badania postawy sprawcy deliktu, wagi naruszenia i jego konsekwencji dla dóbr prawnie chronionych. Podnoszone przez skarżący Komitet argumenty mające uzasadniać tezę o znikomości naruszenia prawa są o tyle chybione, że w dużej mierze nie odnoszą się w ogóle do przedmiotu postępowania. Komitet podnosi, że materiały wyborcze zostały zamontowane w lokalizacjach, w których nie stanowiły zagrożenia dla pieszych poruszających się po chodnikach oraz nie przesłaniały istniejącego oznakowania drogowego pionowego. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów uchwały krajobrazowej, a nie za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia (abstrahując od tego, czy argumenty Komitetu miałyby znacznie w takiej sprawie).
Dobrem prawnie chronionym regulacjami uchwały krajobrazowej jest ład przestrzenny oraz ochrona krajobrazu. Regulacje ustawowe, z których wynika upoważnienie ustawowe dla prawodawcy miejscowego, były motywowane koniecznością przeciwdziałania chaosowi reklamowemu, czyli umieszczaniem nośników reklamowych w sposób całkowicie dowolny, szpecący krajobraz, godzący w istotę prawidłowo pojmowanego ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Już samo umieszczenie reklamy (w tym wyborczej) w sposób wyraźnie przeciwny wymogom, jakie ustanowił prawodawca miejscowy w ramach powierzonych mu kompetencji, niezależnie od jej wielkości (jakkolwiek plakat o powierzchni 2 m2 trudno uznać za niewielką reklamę, wbrew argumentom skargi), godzi w te wartości prawnie chronione, wykluczając zasadniczo możliwość uznania znikomości naruszenia. Fakt, że doszło do tego w toku kampanii wyborczej jest okolicznością obciążającą Komitet wyborczy, jako podmiot wyłącznie uprawniony do prowadzenia kampanii, będący właścicielem materiałów wyborczych i mający obowiązek dbałości o ich treści
i ekspozycję zgodną z obowiązującymi przepisami.
Okolicznością, którą należy brać pod uwagę oceniając przesłankę znikomości naruszenia prawa, jest też okres czasu, w jakim plakat wyborczy niezgodny z przepisami uchwały krajobrazowej był eksponowany, o ile poczynienie takich ustaleń jest możliwe. W tej kwestii w rozpoznawanej sprawie pojawiły się jednak istotne wady w ustaleniach faktycznych organów, mające znaczenie z punktu widzenia ustalenia wysokości kary.
Zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ustalenie okresu czasu, w jakim urządzenie reklamowe było eksponowane, jest kluczowe dla wymiaru kary, co wynika dodatkowo z treści art. 37d ust. 8 i 9. Uregulowany w tych przepisach algorytm ustalania wysokości kary obejmuje m.in. każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, karę wymierzono za umieszczenie dwóch tablic reklamowych przez dwa dni. Z uzasadnienia nie wynika jednak w żaden sposób, skąd wzięło się ustalenie dotyczące okresu umieszczenia reklam. Nie wyjaśnia tego również decyzja Kolegium. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do następujących ustaleń: w dniu 10 czerwca 2024 r. dokonano oględzin nieruchomości, na których umieszczono plakaty wyborcze; tego samego dnia wystosowano zawiadomienie do skarżącego Komitetu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary; w dniu 11 czerwca 2024 r. przeprowadzono kolejną wizję lokalną, która miała potwierdzić dalsze istnienie plakatów na ogrodzeniach (brak jakiejkolwiek dokumentacji tej wizji w aktach sprawy); zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono 14 czerwca 2024 r.; w dniu 21 czerwca 2024 r. do organu wpłynęło pismo Komitetu z 17 czerwca 2024 r. zawierające stanowisko w sprawie; w dniu 9 lipca 2024 r. organ I instancji wydał decyzję wymierzającą karę.
Wobec braku jakichkolwiek wskazań w uzasadnieniu nie wiadomo na jakich podstawach faktycznych organ I instancji przyjął dwudniowy okres umieszczenia spornych urządzeń reklamowych. Jest to ustalenie kluczowe w sprawie, bowiem determinuje wysokość wymierzonej kary. Do kwestii tej nie odnosi się również Kolegium.
Co więcej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, panuje ugruntowany już pogląd, zgodnie z którym za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.
Pogląd ten jest uzasadniany następującymi argumentami: "Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawcy było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a K.p.a. zasada, czyli rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto zauważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postepowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę" (por. wyroki NSA z 11 października 2024 r., II OSK 1602/23; z 22 października 2024 r., II OSK 1452/23; z 19 grudnia 2024 r., II OSK 630/23, II OSK 631/23, II OSK 1386/23; z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1029/23, II OSK 1343/23, II OSK 1384/23).
Przenosząc powyższy pogląd na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że administracyjna kara pieniężna powinna zostać wymierzona od dnia doręczenia skarżącemu Komitetowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania (14 czerwca 2024 r., k. 6 akt adm.) do dnia usunięcia urządzeń reklamowych (art. 37d ust. 4 in fine u.p.z.p.). Tymczasem – jak już wskazano wyżej – z rozważań organów nie wynika w żaden sposób, na jakiej podstawie przyjęto do algorytmu obliczenia wysokości kary okres dwóch dni. Nie wynika to też w żaden sposób z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych. Co więcej, biorąc pod uwagę, że początek okresu za który powinna zostać wymierzona kara wyznaczać powinna data doręczenia zawiadomienia, to nie wiadomo również, jaką datę organy uznały za ostatni dzień tego okresu. Co gorsza, dotychczas zebrany materiał nie pozwala na ustalenie tej daty. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzono oględziny w miejscu umieszczenia plakatów – 10 czerwca 2024 r., przed wszczęciem postępowania. W uzasadnieniu organ powołał się na wizję lokalną przeprowadzoną następnego dnia, ale czynność ta nie została w żaden sposób udokumentowana – nie ma o niej śladu w aktach sprawy. Po wszczęciu postępowania nie prowadzono żadnych czynności celem ustalenia, czy sporne urządzenia nadal są umieszczone na ogrodzeniach działek. Daty końcowej nie pozwala również ustalić treść wspomnianego wyżej pisma Komitetu, datowanego na 17 czerwca 2024 r. zawierającego stanowisko w sprawie. W treści pisma wskazano, że: "[Komitet] po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania [...] niezwłocznie przystąpił [do] wyjaśnienia sprawy z kandydatami, których to rzeczone materiały promują, celem eliminacji naruszenia prawa jeszcze przed wydaniem decyzji o nałożeniu [...] kary [...]". Z przytoczonego fragmentu nie sposób wyprowadzić wniosku, kiedy usunięto sporne urządzenie reklamowe – Komitet informuje nie o usunięciu urządzeń, ale o tym, że przystąpiono do wyjaśnienia sprawy z kandydatem wyborczym, celem eliminacji naruszenia. Kiedy ta "eliminacja naruszenia", czyli usunięcie plakatów miało miejsce – tego nie wiadomo.
Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły kwestii kluczowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, determinującej wysokość kary, tj. okresu, w którym sporne plakaty były umieszczone, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Brak wyjaśnienia, w jaki sposób przyjęto, że okres naruszenia wynosił dwa dni, bez wskazania jakiegokolwiek źródła tego ustalenia, stanowi także naruszenie wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto, brak prawidłowych ustaleń faktycznych, z uwzględnieniem przywołanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, doprowadził do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 37d ust. 4 u.p.z.p.
Uchybienia te skutkują koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium z 2 października 2024 r., jak i decyzji organu I instancji z 9 lipca 2024 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Ponadto, należy również odnotować, że Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania poprzez brak weryfikacji prawidłowości pełnomocnictwa dołączonego do odwołania. Jak wynika z akt administracyjnych (k. 16), dołączone do odwołania pełnomocnictwo (udzielone przez Pełnomocnika wyborczego na rzecz Pełnomocnika finansowego skarżącego Komitetu) obejmowało sprawy dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Pełnomocnictwo takiej treści ograniczało umocowanie Pełnomocnika finansowego (który podpisał odwołanie) do działania wyłącznie w sprawach określonego rodzaju, wskazanych poprzez przedmiot postępowania. W efekcie osoba, która podpisała odwołanie, nie miała umocowania do działania w imieniu Komitetu w postępowaniu w sprawie dotyczącej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego niezgodnego z przepisami uchwały krajobrazowej (zgodnie z art. 86 § 1 pkt 2 K.w., to pełnomocnik wyborczy, a nie finansowy jest uprawniony, do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego). Kolegium naruszyło tym samym art. 32 i art. 33 § 2 i 3 k.p.a. rozpatrując odwołanie podpisane przez pełnomocnika nie mającego należytego umocowania.
Uchybienie to samo w sobie nie stanowiłoby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie doprowadziło do pozbawienia Komitetu przysługujących mu uprawnień procesowych w toku postępowania, tym niemniej jednak, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny zwrócić należytą uwagę na prawidłowe umocowanie osoby działającej w imieniu Komitetu (obejmujące sprawę, będącą przedmiotem postępowania, a nie inną sprawę, w której Komitet był stroną).
Uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, skutkować będzie koniecznością ponownego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności przez organ I instancji, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu. Zadaniem organu będzie przede wszystkim zebranie i analiza materiału dowodowego, który pozwoli na poczynienie prawidłowych ustaleń w kluczowej dla wymierzenia kary kwestii okresu czasu, w którym sporne urządzenia reklamowe (plakaty wyborcze) były umieszczone na ogrodzeniach ww. działek, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, przy czym, stosownie do wyrażonej wyżej oceny prawnej, pierwszym dniem tego okresu jest dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis sądowy od skargi.