II SA/Lu 907/06

II SA/Lu 907/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2007-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Joanna Cylc-Malec /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński /przewodniczący/
Maciej Kierek
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art.6, 120, 128, 130, 154, 156 par.3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.7, 10, 77, 79, 80, 82, 83, 86, 88
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
art. 2 ust.1, 43
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 pat.1 pkt.1, 145 par. 1 pkt.1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. i K. małżonków S. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. i K. małżonków S. kwotę 3191 (trzy tysiące sto dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2006 r. ([...]) Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. i K. małżonków S., od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r. ([...]) w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miejskiej nieruchomości o pow. 142 m2, oznaczonej nr [...] położonej w Ś. przy ul. Ś., stanowiącej współwłasność J. i K. małżonków S. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wywłaszczył na rzecz Gminy Miejskiej wyżej wskazaną nieruchomość ustalając jednocześnie dotychczasowym właścicielom odszkodowanie w kwocie 29.167,00 złotych.
Z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości nr [...] wystąpił Zarząd Miasta który w uzasadnieniu wniosku podał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne do realizacji celu publicznego jakim jest poszerzenie i budowa ul. Ś. Wnioskodawca wykazał, że wywłaszczenie jest zgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla A, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...]maja 2005 r.
Inwestycja polegająca na poszerzeniu i budowie ul. Ś. - drogi gminnej, stanowi cel publiczny w związku z czym Starosta wyznaczył 2 miesięczny termin do zawarcia umowy nabycia własności działki nr [...], a po bezskutecznym upływie tego terminu, wszczął postępowanie wywłaszczeniowe.
W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, na zlecenie organu I instancji został wykonany w dniu 23 września 2005 r. operat szacunkowy przez rzeczoznawców majątkowych. Z operatu tego wynika, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia wynosiła 29.167,00 zł.
W ocenie organu przedłożony w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyceniona działka nr [...] przeznaczona pod drogę publiczną użytkowana jest w całości jako grunt budowlany. Przeznaczenie działki pod drogę nie spowodowało wzrostu wartości w stosunku do gruntów, z których została wydzielona.
Mając na uwadze powyższe w operacie określono wartość rynkową na podstawie cen transakcyjnych gruntów nabywanych pod drogi o takim samym sposobie użytkowania jak nieruchomość szacowana tj. wydzielonych z gruntów budowlanych. Zgodnie z art. 36 rozporządzenia Rady Ministrów, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rzeczoznawcy majątkowi wartość rynkową nieruchomości określili w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. W przedmiotowej sprawie do porównań przyjęto nieruchomości o takich samych cechach tj. przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnym sposobie użytkowania.
Jak wskazał organ realizacja projektowanej inwestycji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ostateczną decyzją o podziale nieruchomości i stanowi cel publiczny. Instytucję wywłaszczenia przewiduje nie tylko polski system prawny, lecz także systemy innych krajów Unii Europejskiej jeżeli chodzi o interes publiczny i społeczny. Odjęcie własności poprzez wywłaszczenie jest szczególną formą nabycia nieruchomości poprzez wnioskodawcę stosowaną wówczas, gdy nie można dokonać wykupu gruntów na drodze rokowań, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem na rzecz osób wywłaszczonych, odpowiadającym jej wartości.
Ponadto za wywłaszczoną działkę nr [...] Burmistrz Miasta proponował do zamiany działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne położoną w Ś. o pow. 500 m2. Jednak, małżonkowie S. nie wrazili zgody na oferowaną przez Gminę działkę zamienną, bez podania przyczyn.
Odpowiadając na zarzut dotyczący wykupu całej nieruchomości, organ wskazał, iż nie może być podniesiony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bowiem zgodnie z treścią art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to nabycie takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze umowy na żądanie właściciela nieruchomości.
Również twierdzenie odwołujących się, że naruszony został art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest bezzasadne, bowiem artykuł ten określa, że obiekty budowane przy drogach powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości podanej w tym przepisie, natomiast ust. 2 w/w artykułu stanowi, że w przypadku dróg krajowych wojewódzkich, powiatowych oraz gminnych usytuowanie obiektu budowlanego może nastąpić w mniejszej odległości za zgodą zarządcy drogi w tym przypadku gminy. Gmina zatwierdzając podział działki nr [...] z urzędu, jednocześnie wyraziła zgodę na usytuowanie budynków znajdujących się na tej działce. Przebieg ulicy Ś. został określony już w planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...]lipca 1985 r. udzielającej pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku (piekarni), części socjalno-magazynowej w związku z czym małżonkowie S. byli świadomi, że w przyszłości na części działki nr [...] zostanie wybudowana droga i będzie ona przebiegała w bliskiej odległości od posadowionych budynków.
Organ również stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną. Strony miały możliwość czynnego uczestniczenia w każdej fazie postępowania. Rozstrzygając sprawę, organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, a oceniając materiał dowodowy nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów.
Wnioski dowodowe wniesione przez odwołujących się tj. zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej, umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, faktury dokumentujące poczynione nakłady na nieruchomości zostały pominięte, bowiem okoliczności nimi dowodzone nie mają wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie. Zarejestrowanie działalności gospodarczej, jak i jej prowadzenie nie jest przesłanką wyłączającą wywłaszczenie nieruchomości w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wpływa też na jej wartość, którą ustala się w operacie szacunkowym.
Ponadto oględziny przeprowadzone w dniu 3 kwietnia 2006 r. na nieruchomości potwierdziły, że na przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona działalność gospodarcza. W związku z powyższym organ I instancji nie uwzględnił wniosku, dotyczącego przesłuchania K. S. na okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości.
Tak zgromadzony materiał dowodowy w ocenie organu odwoławczego nie wskazuje, aby w przeprowadzonym postępowaniu naruszone zostały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy proceduralne. W związku z tym Wojewoda utrzymał decyzję wywłaszczeniową organu I instancji w mocy.
Na powyższą decyzję J. i K. małżonkowie S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądając uchylenia decyzji organów administracji obu instancji i zasądzenia od Wojewody na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
1) art. 21 ust 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji wywłaszczeniowej, w celu dokonania inwestycji budowlanej, której legalna realizacja jest niemożliwa w świetle przepisów obowiązującego prawa art. 43 ust 1 lp. 3 lit. a) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - z uwagi na niezachowanie minimalnej odległości między krawędzią drogi gminnej, a istniejącymi budynkami;
2) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności -poprzez odjęcie stronie skarżącej własności nieruchomości na cel, którego realizacja jest sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa;
3) art. 112 ust 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji o wywłaszczeniu pomimo oczywistej niemożliwości legalnego osiągnięcia celu, który ma być zrealizowany przez pozbawienie strony skarżącej prawa własności nieruchomości w zw. z treścią art. 43 ust. 1 pkt 3 lit a) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która to regulacja stanowi, że obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, w sytuacji, gdy w świetle ustalonego stanu faktycznego realizacja zamierzonej inwestycji jest możliwa jedynie przy przyjęciu, że odległość ta będzie mniejsza niż minimum przewidziane w niniejszej ustawie;
4) art. 8 Konstytucji RP oraz art. 128 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak należytego oszacowania wartości nieruchomości, która jest przedmiotem wniosku o wywłaszczenie;
5) art. 113 ust. 3 i 116 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaniechanie wywłaszczenia całości nieruchomości w sytuacji, gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowej realizacji dotychczasowych zadań gospodarczych.
6) art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez pominięcie wskazanego w operacie szacunkowym negatywnego wpływu wywłaszczenia działki 339/1 na możliwość dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa prowadzonego przez stronę skarżącą na działce [...] i w konsekwencji nie zawarcie w treści decyzji o wywłaszczeniu postanowień obejmujących ustanowienie niezbędnych służebności oraz ustalenie obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających wskazanym przez biegłych negatywnym okolicznościom.
Ponadto skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:
1) art. 77 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 kpa przez przeprowadzenie i wykorzystanie dowodu z nieformalnych "oględzin" bez informowania o tym fakcie strony skarżącej;
2) art. 6 kpa poprzez pominięcie regulacji zawartych w art. 43 ust. 1 pkt 3 lit a) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie niezachowania minimalnej, odległości usytuowania obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni;
3) art. 8 kpa poprzez przekroczenie przez organ administracji II Instancji dopuszczalnego zakresu swobody w uznaniu administracyjnym i podjęcie w sposób dowolny decyzji w przedmiocie utrzymania decyzji o wywłaszczeniu działki nr [...], w sytuacji gdy przedmiotowa w sprawie przebudowa drogi może być dokonana również przez poszerzenie drogi po przeciwnej stronie osi jezdni, bez konieczności wywłaszczenia działki nr [...].
4) art. 77 § 1 i 80 kpa przez dowolność w ocenie znajdujących się w aktach sprawy dowodów z dokumentów: tj. operatu szacunkowego przez zupełne pominięcie ustaleń poczynionych przez biegłych odnośnie negatywnych skutków wywłaszczenia działki nr [...], na prowadzenia działalności na działce [...], co pociągnęło za sobą błędy w ustaleniach faktycznych polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż:
- pozostała po wywłaszczeniu nieruchomość będzie nadawała się do efektywnego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia piekarni;
- na nieruchomości w okresie od 2001 r. do 17 kwietnia 2006 r. nie była prowadzona działalność gospodarcza;
- na nieruchomości nie jest w chwili obecnej prowadzona aktywność gospodarcza - w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy zawarta z przedsiębiorcą J. S., który prowadzi działalność gospodarczą na objętej wywłaszczeniem nieruchomości (oraz na nieruchomości sąsiedniej) i poczynił na te nieruchomości nakłady;
- odjęcie stronie skarżącej własności działki nr [...] i poszerzenie drogi prawie do granic budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] co wpłynie ujemnie na możliwość wykorzystania pozostałej po wywłaszczeniu nieruchomości i spowoduje utratę wartości działki nr [...].
5) art. 77 § 1 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia o nieaktualny operat szacunkowy, którego treść również nie odpowiada zakresowi zlecenia;
6) art. 10 § 1 kpa i art. 89 § 2 kpa w związku z treścią art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nie przeprowadzenie rozprawy przed organem II instancji w sytuacji, gdy organ ten wykorzystał dowód z nieformalnych "oględzin" przeprowadzonych z naruszeniem 79 § 1 i 2 kpa przez pracowników organu I instancji.
Reasumując skarżący:
- podważają ustalony przez organy "cel publiczny" planowanej inwestycji, który w ich ocenie nie zachodzi z uwagi na niezgodność realizacji zamierzonego celu z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa,
- podnoszą wadliwość wyliczenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość poprzez nie wzięcie pod uwagę skutków, jakie odjęcie własności działki nr [...] będzie miało dla działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez stronę skarżącą, wskazując, iż po wywłaszczeniu działki nr [...] działka [...] nie będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele,
- wskazują na pominięcie w decyzji, rozważań dotyczących możliwości ustanowienia niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających niebezpieczeństwu wystąpienia szkód lub niedogodności,
- zarzucają oparcie decyzji na nieaktualnym na dzień wydania decyzji operacie szacunkowym, pominięcie całego szeregu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, ustaleń operatu dotyczących negatywnego wpływu wywłaszczenia na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...] oraz sporządzenie przez biegłych operatu, który nie pokrywa się (jest niezgodny) z treścią zlecenia.
- zaznaczają błędne przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości nie jest w chwili obecnej prowadzona aktywność gospodarcza oraz wskazują na bezpodstawne ustalenia, że na treść decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość nie mają wpływu zmiany stanu prawnego i faktycznego nieruchomości dokonane po dniu 17 marca 2006 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r., narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Na wstępie należy wskazać, iż wywłaszczenie jest instytucją prawa publicznego i instrumentem umożliwiającym władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie lub pozbawienie. Wywłaszczenie pełni istotną funkcją w prawidłowej realizacji i wykonywaniu zadań publicznych. Dlatego też jedynie cel publiczny jest wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia.
Celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.
Katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" - określa art. 6 tej ustawy. Zawarte w nim wyliczenie (pkt 1-9b), ma charakter wyczerpujący.
Celem publicznym jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg (...) - art. 6 pkt 1 ustawy.
Natomiast pojęcie drogi publicznej należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.). Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii.
Ustawa o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 dzieli drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Podział ten przejmuje również ustawa o gospodarce nieruchomościami, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego statusu drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś.
Odpowiadając na powyższe pytanie, należy stanowczo stwierdzić, iż ulica Ś. jest drogą zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Zapisy uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa ulica jest drogą gminną nr [...] L klasy dojazdowej o nieograniczonej dostępności.
Niezasadny jest również zarzut skarżących zmierzający do zmiany tej oceny w oparciu o zapisy art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c [ w skardze błędnie podają lit. a)] który zawiera regulację w kwestii odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Kwestią tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozstrzyganiu sporu dotyczącego podziału przedmiotowej działki. Sąd ten w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. (OSK 854/04) wskazał, co właściwie zastosowały organy, iż w sytuacji lokalizacji drogi należy brać pod uwagę zapisy ust. 2 artykułu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 lit c) tabeli, w odległości mniejszej niż określona w tym przepisie, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Gmina będąca zarządcą drogi zatwierdzając podział działki nr [...] wyraziła zgodę na usytuowanie budynków umieszczonych na tej działce w odległości mniejszej niż to wynika z przepisów.
Uznać należy zatem wszelkie zarzuty w zakresie niezgodności realizacji celu publicznego z obowiązującymi przepisami prawa za bezpodstawne. Również nietrafne są przytaczane przez skarżących zarzuty naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przyjęta bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami regulacja prawna stanowiąca podstawę orzekania w sprawie wywłaszczenia w ocenie Sądu nie pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami, skoro została dokonana aktem prawnym o randze ustawy. Podobne stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Pozostawiając powyższe kwestie należy przejść do naruszeń prawa jakich dopuściły się organy. Naruszenia te stanowiły podstawę uchylenia decyzji.
Postępowanie w sprawie wywłaszczenia jest typowym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy administracji publicznej i jako takie podlega procedurze uregulowanej ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "kpa". Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie.
Rażącym uchybieniem, zasadnie wskazanym przez stronę skarżącą jakiego dopuściły się organy, było naruszenia art. 79 kpa. Zgodnie z jego treścią strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Jak wynika z akt sprawy w dniu 3 kwietnia 2006 r. Komisja Starostwa dokonała do celów urzędowych i w związku z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym oględzin działki nr [...] przeznaczonej do wywłaszczenia oraz działki sąsiedniej nr [...]. W wyniku oględzin ustalono, że na działce nr [...] nie prowadzi się działalności gospodarczej - usług piekarniczych.
Wskazany artykuł ustanawia następną (po wyrażonej w art. 10 kpa) zasadę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ administracji publicznej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny lub gdy jest przekonany, że strona niczego nowego do sprawy nie wniesie. Jest to bezwzględny obowiązek organu, a jego naruszenie jest równoznaczne z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym.
Bezpodstawne również było działanie organu odmawiające przesłuchania skarżącego K.S. na okoliczność prowadzenia na działce sąsiedniej ([...]) działalności gospodarczej od dnia złożenia wniosku o wywłaszczenie do dnia 17 marca 2006 r. Wskazana podstawa prawna stanowiąca podstawę odmowy przeprowadzenia dowodu tj. art. 83 kpa nie mogła mieć zastosowania w sprawie i została bezpodstawnie użyta. Przepis art. 83 wprowadza zasadę, że osoby niewymienione w art. 82 kpa mają prawny obowiązek składania zeznań w charakterze świadka. Wynika to z początkowej części art. 83 § 1 kpa stanowiącej, że "nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka (...)". Co więcej realizacja tego obowiązku jest zagwarantowana sankcjami określonymi w art. 88 kpa. Wprowadzenie prawnego obowiązku występowania w charakterze świadka doznaje w dalszej części w/w przepisu ograniczeń poprzez wprowadzenie instytucji odmowy zeznań i odmowy odpowiedzi na pytania. Jest to związane z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Ustawodawca określił tym samym krąg osób, względem których nie występuje wprawdzie żadna przeszkoda faktyczna lub prawna do składania zeznań w charakterze świadka, niemniej zeznania tych osób mogą być niewiarygodne z uwagi na relacje zachodzące pomiędzy stroną, a świadkiem. Jednakże przepis powyższy odnosi się do osób związanych węzłem rodzinnym ze stroną, nie zaś do samej strony. Organ uznał iż, stosunek bliskości wobec strony może powodować uzasadnione obawy przed składaniem zeznań, czy też poddać w wątpliwość ich wiarygodność, jednak nie dostrzegł, że wniosek o przesłuchanie dotyczył strony tj. K.S. nie zaś osoby jej bliskiej. Świadek, któremu nie służy prawo odmowy zeznań lub który nie skorzystał z przysługującego mu prawa odmowy zeznań, ma obowiązek składania zeznań, a w jego ramach ma obowiązek odpowiedzi na poszczególne pytania zadane mu przez strony lub organ prowadzący postępowanie.
Przesłuchanie strony zawarte w art. 86 kpa jest również środkiem dowodowym jednak o charakterze uzupełniającym, który, co należy wskazać w żadnym razie nie może być jedynym środkiem dowodowym, jaki organ przeprowadził w postępowaniu wyjaśniającym. Środek ten może być zastosowany po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle oraz gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla wyjaśnienia sprawy. A zatem jeśli organ odmawia przesłuchania strony, to jedynie ze względu na bezsporne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Strona postępowania, choć jest niewątpliwie najlepiej zorientowana w swojej sytuacji faktycznej, zawsze będzie starać się - i jest to zachowanie zupełnie naturalne - wskazywać wyłącznie na takie fakty, które z jej punktu widzenia mają na celu przysporzenia jej jak najwięcej korzyści. Sytuacji takiej w każdym razie nie można wykluczyć. Strona będąca źródłem dowodowym jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem swojej sprawy, tak więc przeprowadzając ten dowód organ administracji winien zawsze rozpatrywać jej zeznania w łączności z pozostałymi dowodami.
Odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego strony może nastąpić tylko wtedy, gdy wniosek taki nie został zgłoszony przez stronę w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, zawarte zaś w nim żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych już za pomocą innych dowodów, a także gdy dotyczy to zakomunikowania faktów powszechnie znanych albo faktów znanych organowi z urzędu.
Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu, może natomiast, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. Pominięcie oceny określonego dowodu może budzić uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów.
Ponadto zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W ocenie Sądu nie przeprowadzono pełnego postępowania dowodowego w zakresie bezspornego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy pamiętać, że do naruszenia prawa przez organ administracji dochodzi nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także i wtedy, gdy organ prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego.
Badając w dalszym ciągu zachowanie przez organ przepisów procedury należy wskazać, również art. 75 § 1 kpa, który stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchania strony oraz oględziny. Dowód pozwala zatem na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów bądź okoliczności, a tym samym o prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o faktach i okolicznościach. Jednakże przepisy kpa nakładają na organ przeprowadzenie każdego rodzaju dowodu z zachowaniem odpowiednich reguł odnośnie danego dowodu. Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia realizację zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy również wskazać, iż zgodnie z ogólną zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), stronie przysługuje żądanie przeprowadzenia dowodu. Rozszerzeniem tej zasady jest art. 78 § 1 kpa, który stanowi, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się iż, zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19.03.1981 r., sygn. akt SA 234/81 - ONSA 1981, nr 1, poz. 23).
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego na wstępie należy wskazać z całą stanowczością, iż organy posłużyły się aktualnym na dzień wydawania decyzji operatem. Zgodnie z art. 156 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z zestawiania dat wydania decyzji o wywłaszczeniu i sporządzenia operatu wynika, że wskazany termin ważności operatu nie został przekroczony. Ponadto w ocenie Sądu nie nastąpiły zmiany czynników o których mowa w art. 154 cyt. ustawy.
Należy wskazać, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Powyższe nie oznacza jednak, że ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania może być dowolna (co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego). Jeśli zaś organ orzekający nie widział uzasadnionej potrzeby sporządzenia nowego operatu, wskazane przez organ przepisy prawa materialnego wraz z przepisami wykonawczymi - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz zasad i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109) nie stały na przeszkodzie zwróceniu się do biegłego o uzupełnienie operatu w związku z zakwestionowaniem jego treści przez stronę w zakresie opisanym w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2006 r., a tym bardziej, że operat nie wypowiada się wyczerpująco co do zarzutów skarżącego.
Ponadto, art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przez stan nieruchomości należy rozumieć wyłącznie jej stan faktyczny, a nie również jej stan prawny. Należy jednak mieć na uwadze, że wartość rynkowa może być niższa od wartości wywłaszczanej nieruchomości. Z tych względów przy określaniu wartości rynkowej jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, należy uwzględniać jej cechy indywidualne, takie jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, stan zagospodarowania oraz inne uwarunkowania.
Kontrola zachowania powyższych elementów należy do organu decydującego o rozstrzygnięciu sprawy. Przekonanie powyższe staje się oczywiste jeśli zważyć treść art.130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Organ administracji jest zobowiązany, nie będąc związany opinią, do jej oceny według kryterium zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej, podstaw teoretycznych opinii, a także sposobu motywowania i formułowania wniosków.
Kwestią wymagającą poruszenia (podnoszoną także w skardze) jest sprawa ochrony prawnej osób trzecich. Należy wskazać, że przy wywłaszczeniu ochronie podlegają także prawa osób trzecich dysponujących prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością wywłaszczaną. Chodzi tu nie tylko o ochronę tej sfery uprawnień, jaką wyznaczają przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 i 233), a więc nie zakłóconego korzystania z nieruchomości zgodnie z treścią prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego, ale także o ochronę przed szkodą lub samym zagrożeniem jej powstania. Ustawowymi przesłankami tej ochrony jest potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, powstaniu szkody albo niedogodnościom, jakie mogą się ujawnić wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ma ona więc charakter prewencyjny.
Ustanowienie w art. 120 omawianej ustawy zabezpieczenia praw sąsiedzkich stwarza konkurencję norm służących takiej ochronie przewidzianą w procedurze cywilnej. Na gruncie wskazanego przepisu ochrona praw sąsiedzkich realizowana jest w drodze administracyjnej poprzez możliwość ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu odpowiednich służebności na rzecz nieruchomości sąsiednich albo ustalenia obowiązku budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających tym zagrożeniom lub niedogodnościom (np: konieczność znoszenia określonych uciążliwości, dalszy dojazd do nieruchomości). Najczęściej chodzić będzie o ustanowienie służebności gruntowej oraz o budowę takich urządzeń, jak mosty, przepusty, drogi, osłony przed hałasem lub zanieczyszczeniem powietrza, urządzenia odpływowe itp.
W ocenie Sądu organ powinien rozważyć w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy możliwość zastosowania w sprawie wskazanej regulacji.
Ubocznie należy wskazać, że ani art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120, ani pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości uwzględnienia żądania w zakresie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wywłaszczoną. Przepis art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej orzeczenia o odszkodowaniu z powołaniem się na to, że ta sąsiednia nieruchomość wskutek wywłaszczenia straciła na wartości, właśnie z uwagi na to, że podana okoliczność nie mieści się w regulacji art. 120 jako wymienione w nim "zdarzenie".
(patrz: wyrok NSA W-wa z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 730/04, lex 164681).
W sprawie będącej przedmiotem skargi nie dopełniono obowiązków wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów regulujących problematykę postępowania dowodowego (dział II, rozdział IV kpa) w postępowaniu administracyjnym oraz naruszono nadrzędne zasady jakimi organy administracji publicznej powinny kierować się w toku postępowania tj. stanie na straży praworządności oraz podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W ponownym postępowaniu administracyjnym organ w szczególności usunie wskazane wady postępowania, ustali bezsporny stan faktyczny i w oparciu o uzupełniony, kompletny i nie budzący wątpliwości materiał dowodowy wyda stosowną decyzję.
Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. 2002 Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Nadto na podstawie art. 152 ppsa, Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.