II SA/Lu 905/23

II SA/Lu 905/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 7a, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 17 sierpnia 2023 r., znak: ZOA-II.7721.14.2018 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r. znak: ZOA-VI.7721.14.2018, po rozpatrzeniu odwołania W. R. (dalej jako: skarżący), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ, LLWINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie (dalej jako: PINB we Włodawie) z dnia 23 czerwca 2023 r. znak: NB-7355.mW.8.16 i odmówił nałożenia na C. i L. G. obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu drzwi i okna w ścianie wschodniej lokalu usługowego zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. R. we W.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
PINB we Włodawie, na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wszczął na wniosek W. R. z dnia 8 grudnia 2017 r. postępowanie administracyjne, w sprawie wykonanego otworu w ścianie od strony działki nr [...] należącej do Gminy miejskiej W.
Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż W. R. mieszka na pierwszej kondygnacji nad sklepem ogrodniczym. Na parterze od strony wschodniej znajduje się pomieszczenie magazynowe wchodzące w skład sklepu, w którym zamontowane są drzwi drewniane z desek o szerokości 90 cm i wysokości 232 cm, natomiast otwór drzwiowy posiada szerokość 110 cm. Aktualnie drzwi zostały wymienione na plastikowe (protokół oględzin z dnia 13 grudnia 2018 r.).
Aktualni właściciele lokalu usługowego, sklepu – C. i L. G., nie posiadają decyzji na wykonanie w/w robót i nie otrzymali takiej decyzji od poprzedniego właściciela - Gminy miejskiej W.
Przedmiotem postępowania było wykonanie w ścianie zewnętrznej okienka zamiast kanału wentylacyjnego oraz wykucie otworu drzwiowego i wstawienie drzwi zewnętrznych w ścianie wschodniej budynku przy ul. R. we W., w którym na parterze znajduje się lokal usługowy.
Celem ustalenia daty wykonania drzwi organ I instancji przesłuchał świadków. Osoby przesłuchiwane zostały uprzedzone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a z przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadków sporządzono stosowne protokoły. W aktach sprawy znajdują się ponadto pisemne oświadczenia innych osób - byłych pracowników sklepów, hurtowni oraz poprzednich mieszkańców mieszkania zajmowanego obecnie przez W. R., którzy zeznawali lub składali oświadczenia, z których wynika, że sporne drzwi znajdowały się od strony obecnego magazynu.
Organ I instancji stwierdził, że zeznania świadków są zasadniczo spójne i wynika z nich, że od roku 1972 w miejscu obecnego zaplecza sklepu znajdowały się kolejno: lokal mieszkalny, sklep z zabawkami "P.", sklep garmażeryjny PSS W., lokal nieużytkowany, sklep firmy "K." i obecny sklep ogrodniczy D. G. Drzwi na zaplecze od strony wschodniej, wychodzące bezpośrednio na teren działki nr [...] należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. R. powstały przed rokiem 1997.
PINB we Włodawie uznał za nieuzasadnione zarzuty pana W. R. dot. kwestii ujemnego wpływu wykonania spornych drzwi w ścianie wschodniej i zamontowania okienka, co powoduje znaczne wychładzanie mieszkania znajdującego się nad sklepem.
Organ I instancji stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową ściany zewnętrznej budynku oraz że do takich przypadków mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
W ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie decyzją znak: NB-7355/mW/8/16 z dnia 6 marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił C. i L. G. nakazania zamurowania otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej wschodniej lokalu usługowego, zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. R. we W.
W wyniku rozpatrzenia odwołania W. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie znak j.w. z dnia 6 marca 2019 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 maja 2019 r. znak: ZOA-II.7721.14.2018 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Niniejsza sprawa była przedmiotem weryfikacji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie.
Wskutek zaskarżenia przez W. R. decyzji LWINB z dnia 29 maja 2019 r. do WSA w Lublinie, prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 435/19 z dnia 19 listopada 2019 r. uchylona została w/w decyzja organu odwoławczego oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie znak: NB-7355/mW/8/16 z dnia 6 marca 2019 r. W ww. wyroku Sąd wskazał na naruszenie zasad wynikających z treści przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz, że organy nadzoru budowlanego obu instancji pominęły istotną dla sprawy okoliczność, iż sporny otwór został wykonany w ścianie zewnętrznej lokalu usługowego usytuowanego na parterze budynku przy ul. R. we W., który znajduje się na terenie układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod numerem A-87/584 z dnia 14 marca 1972 r.
Sąd stwierdził ponadto, iż wszelkie roboty budowlane wykonywane przy tym obiekcie, objętym ochroną konserwatorską, wymagają zezwolenia Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Oczywistym jest zatem, że również legalność wykonania spornego otworu drzwiowego w zewnętrznej ścianie przedmiotowego budynku uzależniona była od uzyskania takiej zgody, udzielonej w prawem przepisanej formie. Oceniając zgodność z prawem w/w otworu drzwiowego, organ I instancji nie odniósł się do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.
W wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie decyzją znak: NB-7355/mW/8/16 z dnia 26 kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił C. i L. G. nakazania zamurowania otworu drzwiowego i okiennego w ścianie zewnętrznej wschodniej lokalu usługowego, zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. R. we W.
Wskutek rozpatrzenia odwołania W. R. od decyzji organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2021 r., LWINB decyzją znak: ZOA-II.7721.14.2018 z dnia 17 czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że skutkiem wyroku sądu administracyjnego jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem. W konkretnej sprawie administracyjnej organ jest związany wykładnią dokonaną przez sąd, bez względu na własne poglądy prawne czy poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
Po uchyleniu przez LWINB decyzją znak: ZOA-II.7721.14.2018 z dnia 17 czerwca 2021 r. w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włodawie znak: NB-7355/mW/8/16 z dnia 26 kwietnia 2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, PINB we Włodawie ograniczył się w zasadzie do przesłuchania w dniu 8 października 2021 r. świadków w osobach państwa J. i E. N. oraz pana D. K.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie decyzją z dnia 3 marca 2022 r. znak: NB-7355/mW/8/16, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił C. i L. G. nakazania jakichkolwiek robót w ścianie zewnętrznej wschodniej lokalu usługowego zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. R. we W.
W wyniku rozpatrzenia odwołania W. R. od decyzji organu I instancji znak z dnia 3 marca 2022 r., LWINB decyzją znak: ZOA-II.7721.14.2018 z dnia 13 czerwca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż nie sposób uznać, że PINB we Włodawie w sposób wyczerpujący, to jest zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności w sprawie. W związku z powyższym organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami zawartymi w decyzji znak j.w. z dnia 13 czerwca 2022 r., a przede wszystkim zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 435/19 z dnia 19 listopada 2019 r.
Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ I instancji stwierdził, że parter budynku przy ul. R. aktualnie nie jest użytkowany. Dokładnie nad w/w lokalem znajduje się lokal mieszkalny przy ul. R., w którym mieszka W. R. z rodziną. Na parterze od strony wschodniej znajdowało się pomieszczenie magazynowe wchodzące w skład sklepu, w którym do 2017 r. były zamontowane drzwi drewniane z desek o wysokości 232 cm, natomiast aktualnie od roku 2017 r. w tym miejscu znajdują się drzwi plastikowe. L. G. we wschodniej ścianie zewnętrznej w stary kanał wentylacyjny o średnicy około 30 cm, w którym wcześniej był zamontowany wentylator wyciągowy z kotłowni (k. 86 akt sprawy I instancji), wstawił małe okienko o wymiarach 49 cm x 56 cm umieszczone 199 cm nad podłogą pomieszczenia, z kratą stalową (karta nr 147 akt sprawy I instancji). Zdaniem PINB we Włodawie wstawienie okienka w miejsce otworu wentylacyjnego zwiększa estetykę budynku oraz zmniejsza cyrkulację powietrza.
W aktach sprawy znajdują się protokoły z przesłuchania stron i świadków, z których wynika, że poza drzwiami do budynku od strony ulicy R. istniały początkowo również drzwi wejściowe od tylu budynku (patrząc od ul. R.). Były one pierwotnie od strony południowej, następnie od strony wschodniej, a jeszcze wcześniej znajdowały się dodatkowe drzwi od strony północnej.
W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że została rozebrana przybudówka przylegająca od południa do budynku przy ul. R., która była składem opału oraz zamurowano drzwi dwuskrzydłowe w ścianie południowej. W miejscu okna wykonano w ścianie wschodniej zamiast okna - drzwi, prawdopodobnie w celu zapewnienia wejścia do budynku od strony podwórka. Pierwsze dwie czynności, rozbiórkę i zamurowanie, wykonano przed sprzedażą działki budowlanej dla Urzędu Skarbowego w celu jej uporządkowania. Trzecia czynność polegająca na zmianie okna na drzwi miała na celu przywrócenie wejścia od strony zaplecza. Mogła być wykonana przez tego samego inwestora lub później, w związku z potrzebą lepszego wykorzystania zaplecza.
W sprawie drzwi oraz okna w ścianie wschodniej Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie nie wydawał zezwolenia lub decyzji zezwalającej na zmianę z okna na drzwi.
PINB we Włodawie decyzją znak: NB-7355.mW.8.16 z dnia 31 stycznia 2023 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odmówił C. i L. G. nakazania robót budowlanych polegających na zamurowaniu drzwi i okna w ścianie wschodniej lokalu usługowego zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. R. we W.
Wskutek rozpatrzenia odwołania pana W. R. od decyzji organu I instancji z dnia 31 stycznia 2023 r., LLWINB decyzją znak: ZOA-II.7721.14.2018 z dnia 23 marca 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż nie sposób uznać, że PINB we Włodawie w sposób wyczerpujący, to jest zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i an. 80 k.p.a. wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności w sprawie. W związku z powyższym organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami zawartymi w decyzji z dnia 13 czerwca 2022 r., a przede wszystkim zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 435/19 z dnia 19 listopada 2019 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego po wydaniu orzeczenia lub po wzruszeniu wyroku. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo - administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Gd 168/15, wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 443/09 z dnia 16 czerwca 2009 r., wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Wa 1570/08).
Podczas ponownego prowadzenia postępowania PINB we Włodawie stwierdził, że parter budynku przy ul. R. aktualnie nie jest użytkowany oraz, że ściana wschodnia (od strony ul. S.) jest ścianą osłonową, a nie jak podnosi w swoim wniosku z dnia 5 listopada 2016 r. pan W. R. - ścianą nośną.
Organ I instancji stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że na parterze od strony wschodniej znajdowało się pomieszczenie magazynowe wchodzące w skład sklepu oraz, że pomiędzy 1995 r. a 1998 r. (karty nr 87, 99, 100, 103, 105 - verte i 106 - verte akt sprawy PINB we Włodawie), prawdopodobnie podczas modernizacji sąsiedniego obiektu na siedzibę Urzędu Skarbowego, w miejsce starego okna (zdjęcie nr 3 i nr 4 na karcie nr 233 akt sprawy I instancji) wstawiono drzwi drewniane z desek o wysokości 232 cm. Wynikało to z konieczności zamurowania drzwi od strony południowej prowadzących na działkę nr [...] należącą do Urzędu Skarbowego. Ze ściany południowej przeniesiono drzwi na ścianę wschodnią, gdzie wcześniej znajdowało się okno. Od 2017 r. do dnia dzisiejszego w tym miejscu znajdują się drzwi plastikowe w kolorze białym (karta nr 36 akt sprawy I instancji), wstawione w miejsce drzwi drewnianych przez obecnego właściciela pana L. G. w dacie j.w., na skutek zalecenia PINB we Włodawie. Organ I instancji uznał, że drzwi plastikowe są o 16 cm niższe od wcześniej istniejących w tym miejscu drzwi drewnianych i przepuszczają znacznie mniej ciepła od drzwi z desek. Przeniesienie drzwi na ścianę zewnętrzną wschodnią zapewnia dostęp do zaplecza sklepu. Aktualni właściciele nie posiadają decyzji na wykonanie otworu drzwiowego w miejsce otworu okiennego i nie otrzymali takiego dokumentu od poprzedniego właściciela - Gminy Miejskiej W.
L. G. zeznał, że we wschodniej ścianie zewnętrznej w stary kanał wentylacyjny o średnicy około 30 cm, w którym wcześniej był wentylator wyciągowy z kotłowni (karta nr 86 akt sprawy I instancji), wstawił małe okienko o wymiarach 49 cm x 56 cm umieszczone na wysokości 199 cm ponad podłogą pomieszczenia, z kratą stalową (karta nr 147 akt sprawy I instancji). Zdaniem PINB we Włodawie wstawienie okienka w miejsce otworu wentylacyjnego zwiększa estetykę budynku, zmniejsza cyrkulację powietrza oraz straty ciepła.
W ocenie organu I instancji istotne są zeznania państwa N. (karta 153 akt sprawy I instancji - verte), z których wynika, że w 1995 r. przybudówka kotłowni jeszcze istniała, co oznacza, że rozbudowa Urzędu Skarbowego połączona z rozbiórką przybudówki kotłowni i zamurowaniem drzwi od strony południowej miała miejsce po 1995 r. i zapewne została wykonana przez wykonawcę rozbudowy budynku dla Urzędu Skarbowego.
Świadek J. N. zeznała (karta nr 106 akt sprawy I instancji), że do 1995 r. na parterze pod oknem pokojowym był wentylator wyciągowy, a pod wentylatorem było większe okno trzyskrzydłowe, natomiast obok po prawej stronie nie było drzwi. Drzwi były w ścianie od strony południowej blisko naroża i były to drzwi dwuskrzydłowe. Zdaniem PINB we Włodawie zdjęcia (karta nr 86 i 233 akt sprawy I instancji) zaprzeczają jednak w części temu zeznaniu, gdyż znajduje się na nich okrągły otwór wentylacyjny u góry parteru - bez okna poniżej, natomiast okno jest widoczne w miejscu dzisiejszych drzwi (karta nr 86 akt sprawy I instancji). Organ I instancji stwierdził, że dwie warstwy tynku i widoczne naprawy oraz brak miejsca na nadproże pod otworem okiennym wykluczają, aby w tym miejscu było wcześniej okno trzyskrzydłowe. Zdjęcie (karta nr 86 akt sprawy I instancji) przedstawiające tynki na ościeżu spornych drzwi i ubytki tego tynku świadczą o tym, że drzwi w tym miejscu istniały przynajmniej od kilku lat. Widać również, że tynk od strony Urzędu Skarbowego pomalowany na biało został wykonany później niż tynk na ościeżu spornych drzwi.
W kwestii ustalenia prawdopodobnej daty wykonania drzwi znajdujących się w ścianie wschodniej budynku, PINB we Włodawie uznał za wiarygodny dowód w sprawie - zdjęcie (karta nr 86 akt sprawy I instancji), przedstawiające obiekt ze spornymi drzwiami, jeszcze wykonanymi z desek. Zdjęcie zostało dostarczone przez pana L. G., a z jego oświadczenia wynika, że przedstawia stan faktyczny istniejący w dacie zakupu obiektu w dniu 26 kwietnia 2001 r. (akt notarialny - karty nr 72 - 74 akt sprawy I instancji). Na w/w zdjęciu brak jest okna w ścianie południowej, co świadczy o tym, że drzwi od strony ściany wschodniej istniały wcześniej, niż wykonywane były roboty przy adaptacji budynku na potrzeby rozbudowy Urzędu Skarbowego we W. Zdaniem organu I instancji rozbudowa Urzędu Skarbowego we W. miała miejsce w okresie, kiedy m.in. wydano dodatkową decyzję na ułożenie kabla światłowodowego (karta nr 28 akt sprawy I instancji), tj. w dniu 24 czerwca 1996 r. PINB we Włodawie oparł się również na dowodach w postaci zeznań świadków:
1. D. K. - pracownika sklepu przy ul. R. w latach 1999-2000, który zeznał, że drzwi były tam, gdzie obecnie (karta nr 98 i 100 akt sprawy I instancji),
2. R. D. - pracownika firmy "K." w latach 1997 - 2000, który zeznał, że na zapleczu były drewniane drzwi zewnętrzne z desek od strony wschodniej (karta nr 100 i 102 akt sprawy I instancji),
3. T. i K. M., którzy oświadczyli, że drzwi od strony wschodniej istniejące najmniej od roku 2000 (karta 99 akt sprawy I instancji),
4. D. G., która zeznała, że w pracowała w sklepie "K." w lokalu przy ul. R. od 1998 r., a od roku 2005 prowadzi tam własny sklep ogrodniczy - drzwi zewnętrzne zaplecza w obecnym miejscu są od początku jej pracy oraz istniały również dodatkowe drzwi od strony południowej i nieczynne drzwi od strony północnej (karta 87 i 99 akt sprawy I instancji),
5. T. S. - pracownika sklepu firmy "K." w latach 1998-2000, który oświadczył, że w tym okresie przedmiotowe drzwi już istniały (karta 100 akt sprawy I instancji).
Powyższe zeznania organ I instancji uznał za wiarygodne i spójne oraz stwierdził, że drzwi zewnętrzne zaplecza w obecnym miejscu od strony wschodniej, wychodzące bezpośrednio na teren działki nr [...] powstały po roku 1995, a przed rokiem 1997. Powyższe daty są również zgodne z zeznaniami państwa N. PINB we Włodawie wskazał, że takie stanowisko potwierdza konsekwentnie w toku postępowania w swoich oświadczeniach L. G. Po pierwsze stwierdza, że drzwi od strony wschodniej istniały zanim rozpoczął w tym lokalu działalność w 1998 r. oraz wielokrotnie podnosił, że lokal kupił na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej, a warunkiem koniecznym z punktu widzenia charakteru prowadzonej działalności (hurtownia z napojami i sklep) oraz decydującym o wyborze lokalu było istnienie wejścia od strony zaplecza dla zapewnienia niezakłóconych dostaw ciężkiego i niewygodnego w przemieszczaniu towaru. Organ I instancji nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska L. G. przyjmując, że zdjęcie (karta 86 akt sprawy I instancji) zostało zrobione przed nabyciem lokalu (w kwietniu 2001 r.), a nawet przed poprzednim wynajęciem przez niego lokalu (w 1998 r.).
PINB we Włodawie stwierdził ponadto, że pan W. R. wypowiadał się w sprawie wstawienia drzwi kilkukrotnie i były to twierdzenia wzajemnie się wykluczające:
1) w protokole oględzin z dnia 1 lutego 2017 r. zeznał, że pan L. G. 31 stycznia 2001 r. kupił lokal na parterze i wtedy zapewne po 2001 r. drzwi zostały wykute od strony wschodniej,
2) w notatce urzędowej Komendy Powiatowej Policji z dnia 8 marca 2017 r. (karta nr 115 akt sprawy organu I instancji) zeznał, że są to drzwi oborowe z desek oraz że pamięta, iż L. G. montował je w latach osiemdziesiątych" (karta nr 29 akt sprawy I instancji). W latach osiemdziesiątych L. G. nie był ani właścicielem, ani użytkownikiem lokalu, gdyż wówczas był tam sklep z zabawkami "P.", a następnie do 1995 r. - zakład fotograficzny należący do D. R. L. G. rozpoczął działalność w lokalu około 1998 r. prowadząc sklep z artykułami alkoholowymi,
3) w dniu 21 sierpnia 2018 r. zeznał, że otwór został wykuty około w 2008 - 2009 (karta nr 80 akt sprawy organu I instancji) i w tamtych latach wstawiono drzwi drewniane,
4) w piśmie z dnia 28 stycznia 2019 r. (karta 130 akt sprawy organu I instancji) stwierdził, że "otwór został wykonany najwcześniej po dniu 30 stycznia 2001r."
W związku z powyższym PINB we Włodawie nie dał wiary zeznaniom i oświadczeniom pana W. R. dotyczącym daty powstania drzwi.
Organ I instancji stwierdził, że okienko o wymiarach około 49 cm x 56 cm zostało zamontowane w miejsce otworu wentylacyjnego o średnicy około 30 cm.
Wstawienie drzwi i rozkucie otworu okiennego do wymiarów otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej to przebudowa, dla której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. Podobnie rozkucie otworu okrągłego i wstawienie w to miejsce okienka jest również przebudową ściany zewnętrznej. W toku tego postępowania nie stwierdzono dokumentów w postaci pozwoleń na wykonanie powyższych robót budowlanych. Bez względu na to kto i kiedy wykonał te roboty budowlane odpowiedzialność ponoszą aktualni właściciele, czyli L. G. i C. G., zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego.
PINB we Włodawie uznał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane.
W ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włodawie decyzją znak: NB-7355.mW.8.16 z dnia 23 czerwca 2023 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odmówił C. i L. G. nakazania wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu drzwi i okna w ścianie wschodniej lokalu usługowego zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. R. we W.
Z zapadłym orzeczeniem nie zgodził się W. R., który w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
LWINB po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości, jednakże również odmówił nałożenia na C. i L. G. obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu drzwi i okna w ścianie wschodniej lokalu usługowego zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. R. we W. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. " Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 8 grudnia 2017 r. oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie w/w ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r.
Zdaniem LWINB organ I instancji wyjaśnił w sposób należyty stan faktyczny w niniejszej sprawie, przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami zawartymi w decyzji znak: ZOA-II.7721.14.2018 z dnia 23 marca 2023 r., a przede wszystkim zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 435/19 z dnia 19 listopada 2019 r., a zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, pozwolił na wydanie rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w nowelizacji), prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tryb uzyskania tego pozwolenia regulują obecnie przepisy odrębne przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity w Dz. U. z 2022 r., poz. 840, dalej ustawa o ochronie zabytków). Przed dniem 17 listopada 2003 r. kwestię tę normowały przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, w oparciu o które wydano decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: IN.il/4100/W-202/766/02 z dnia 6 września 2002 r.
Przedmiotowy budynek znajduje się na terenie układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod numerem A-87/584 z dnia 14 marca 1972 r. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru - wymaga pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z powyższego wynika, że przed przystąpieniem do prac inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obowiązek ten nie został wypełniony.
W orzecznictwie sądowo - administracyjnym prezentowane jest stanowisko, które podziela tut. organ, że charakter ochrony konserwatorskiej, którą objęty jest układ urbanistyczny miasta W. oraz rodzaj robót budowlanych przeprowadzonych w ramach inwestycji, zgodnie z którym do prac doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem przewidziany wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, może być zastąpiony pismem zawierającym stanowisko tego organu (por. wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 692/22 z dnia 2 listopada 2022 r.).
Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co też nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 668/11 z dnia 28 września 2011 r., wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2152/10 z dnia 29 grudnia 2011 r., wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 692/22 z dnia 2 listopada 2022 r.). Przy tym w orzecznictwie wyraźnie wskazano, że objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budynków, budowli, jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie bowiem do treści art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego, nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych.
Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się dwa pisma Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: IN.II.5142.166.1.2020 z dnia 29 października 2020 r. oraz z dnia 13 września 2022 r. znak: IN.II.5142.143.1.2022, z których wynika, iż budynek zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. R. we W., nie jest obiektem historycznym, a przedmiotowy otwór drzwiowy zlokalizowany jest w miejscu niewyeksponowanym. LWKZ nie zgłasza zastrzeżeń ze stanowiska konserwatorskiego.
Natomiast pismem znak: IN.II.5142.66.1.2023 z dnia 20 kwietnia 2023 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że przedmiotowe okno powstało w miejscu istniejącego okrągłego otworu wentylacyjnego o wielkości zbliżonej do obecnego okna. Z analizy materiałów wynika, że poprzedni otwór wentylacyjny został wykonany przed 2001 r., jednakże LWKZ nie jest w stanie stwierdzić, czy prace te zostały wykonane po objęciu ochroną konserwatorską układu urbanistycznego miasta W., tj. po 14 marca 1972 r. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż wskazany otwór zlokalizowany jest w miejscu niewyeksponowanym, nie zgłoszono zastrzeżeń ze stanowiska konserwatorskiego.
Dodatkowo LWINB stwierdził, że z pisma znak: IN.II.5142.166.1.2020 z dnia 29 października 2020 r., znak: IN.II.5142.143.1.2022 z dnia 13 września 2022 r. oraz znak: IN.II.5142.66.1.2023 z dnia 20 kwietnia 2023 r. wynika, że dokonane zmiany w wyglądzie elewacji nie mają wpływu na historyczną zabudowę rynkową miasta W.
Z pisma Burmistrza W. znak: IR.6727.13.2023.EB z dnia 24 kwietnia wynika, że na terenie działki nr [...] położonej we W. od 2004 r. obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalony uchwałą Nr XIII/139/04 Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa L. z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 78, poz. 1382). W planie tym nie określono dodatkowych wymagań - poza uzgodnieniem z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Brak zastrzeżeń Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dot. przedmiotowego otworu drzwiowego oraz okna, które znajdują się w miejscu niewyeksponowanym spowodowało, że LWKZ nie zgłosił zastrzeżeń ze stanowiska konserwatorskiego dot. w/w otworów.
Z treści wniosku W. R. z dnia 5 listopada 2016 r. wynika, że wnioskodawca żąda sprawdzenia legalności wykonania otworów w ścianie nośnej i osadzenia okna oraz drzwi w lokalu w budynku przy ul. R. we W. Niniejsze postępowanie wykazało, że zarówno otwór okienny, jak i otwór drzwiowy znajdują się w ścianie osłonowej.
W myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego za przebudowę należy uważać wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
W przypadku przebudowy może zmienić się, np. poprzez zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy. Parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, drzwi, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku (wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 256/17 z dnia 8 maja 2017 r.). W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z przebudową.
Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w nowelizacji), przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (stanowiące o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego oraz o nałożeniu przez właściwy organ w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania), oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem treści art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4).
W sytuacji, gdy nie występują przesłanki do podjęcia działań naprawczych w sprawie wykonanych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w/w nowelizacji), wydać decyzję odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 zostały już wykonane, zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 172/19 z dnia 15 maja 2019 r.).
LWINB stwierdził również, że zasada dwuinstancyjności w jej aspekcie materialnym oznacza dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Tak więc organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji, ale rozpoznał sprawę jeszcze raz merytorycznie, wydając decyzję poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. Zawarte w decyzji LWINB rozstrzygnięcie mieści się w formule tzw. decyzji reformatoryjnej, w której organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.)
W skardze do sądu administracyjnego z dnia 17 lipca 2023 r. na decyzję LWINB W. R. zarzucił naruszenie:
- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wydania decyzji nakazującej właścicielom lokalu zamurowania otworu drzwiowego pomimo tego, że został wykonany przez nich w ramach samowoli budowlanej, w tym bez wymaganego zezwolenia organu ochrony konserwatorskiej, i tym samym niezastosowanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Lu 435/19, który zapadł w niniejszej sprawie;
- art. 66 ust. 1a pr. bud. poprzez jego niezastosowanie w efekcie odmowa nakazu zamurowania spornego otworu, pomimo tego, że z akt sprawy wynika, że otwór znacznie utrudnia użytkowanie do celów mieszkalnych lokalu strony znajdującego się piętro wyżej poprzez jego wychładzanie i zawilgocenie;
- art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem dowodów, z których wynika, że sporny otwór został wykonany przez obecnych właścicieli lokalu w ramach samowoli budowlanej, w efekcie odmówienia przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty potwierdzające zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlega oddalaniu, albowiem zaskarżona decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 17 sierpnia 2023 r. została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego, w którym doszło do wyjaśnienia w sposób właściwy okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi jest decyzja LWINB wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 pr. bud., na mocy której odmówiono nałożenia na C. i L. G. obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu drzwi i okna w ścianie wschodniej lokalu usługowego zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. R. we W.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. jest dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 pr. bud. wykonane roboty są zgodne z prawem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 116/20, CBOSA).
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z już zrealizowanymi robotami budowlanymi (wybicie drzwi oraz okna), to brak było podstaw do wydania postanowienia na zasadzie art. 50 ust. 1 pr. bud., który to przepis stanowi o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a wiec odnosi się do prac trwających.
Nie zachodzi również sytuacja opisana w art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., a więc nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym będącym w budowie albo wybudowanym bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Oznacza to, że zachodzi przypadek inny, a w takiej sytuacji przepis art. 51 ust. 7 nakazuje stosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 wówczas, gdy roboty budowalne zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W odniesieniu do realiów sprawy przekłada się to na sytuację wskazaną w art. 50 ust. 1 pkt 1, czyli wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że w związku z wszczęciem postępowania w grudniu 2016 r. zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
Stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji jest częściowo sporny, jednakże zdaniem tut. Sądu ustalenia dokonane przez organy obu instancji są prawidłowe i pozwoliły na wydanie decyzji zgodnej z przepisami prawa budowlanego. Niewątpliwe jest, że w budynku (kamienicy) przy ul. R. we W. w ścianie wschodniej lokalu usługowego zlokalizowanego na parterze wykonano bez wymaganego pozwolenia organów administracji architektoniczno-budowlanej drzwi oraz okno. Przeprowadzone prace prawidłowo zakwalifikowano jako przebudowa zgodnie z art. 3 pkt 7a pr. bud. - za przebudowę należy uważać wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Słusznie w sprawie wskazano, że za przebudowę uznaje się wykonanie takich elementów użytkowych jak dach, okna, drzwi, schody.
Ustalenie dokładnej daty wykonania otworu drzwiowego nie było możliwe, jednakże materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych prawidłowo rozpatrzony przez organy obu instancji nakazuje przyjęcie, że drzwi zostały wykonane przed nabyciem lokalu usługowego przez obecnych właścicieli, czyli przed 2001 r., a okno zostało wstawione w miejsce otworu wentylacyjnego przez obecnego właściciela. Zarówno w świetle przepisów obowiązujących obecnie, jak i w dacie wykonywania tego rodzaju przebudowa wymagała pozwolenia na budowę. W toku postępowania administracyjnego nie ujawniono dokumentów w postaci pozwoleń na wykonanie powyższych robót budowlanych. Jednakże bez względu na to kto i kiedy wykonał te roboty budowlane odpowiedzialność ponoszą aktualni właściciele (L. G. i C. G.) stosownie do art. 52 ust. 1 pr. bud.
Istotna w sprawie jest okoliczność, że budynek przy ul. R. we W. objęty jest ochroną konserwatorską tzw. obszarową – w ramach układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod numerem A-87/584 z dnia 14 marca 1972 r. Dlatego też oprócz pozwolenia organów architektoniczno-budowlanych na przeprowadzenie przebudowy przedmiotowego budynku poprzez wykucie drzwi i okna konieczne było uzyskanie stosownego pozwolenia organu ochrony konserwatorskiej. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pr. bud. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tryb uzyskania tego pozwolenia regulują obecnie przepisy odrębne, czyli przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 840). Przed dniem 17 listopada 2003 r. kwestię tę normowały przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.
Bezsporne jest, że obecni właściciele przedmiotowego lokalu użytkowego nie dysponują nie tylko pozwoleniem na budowę, ale również pozwoleniem na prowadzenie robót wydanym przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów (dalej jako: LWKZ). W zasobach właściwych miejscowo organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz LWKZ nie znajdują się stosowne dokumenty. Strony oraz uczestnicy postępowania, a także poprzedni właściciel przedmiotowego lokalu – gmina miejska W. – również nie dysponują tymi dokumentami.
Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sądu Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 435/19 uchylił decyzje organów obu instancji i nakazał przeprowadzić ponowne postępowania w sprawie.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zacytowany przepis art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę, że organy, a także sądy są związane prawomocnym wyrokiem sądu, który uprzednio rozpoznał daną sprawę.
Zdaniem tut. Sądu niezasadne są jednak zarzuty stawiane w skardze organom administracji publicznej, że nie wykonały one wskazań co do dalszego postępowania. Należy podkreślić, że główny motywem uchylenia poprzednio wydanych w sprawie decyzji były istotne błędy w ramach postępowania dowodowego w tym nieprawidłowy, niezgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tryb przesłuchania świadków, uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także nie zbadanie kwestii braku pozwolenia organów ochrony zabytków na dokonanie przedmiotowej przebudowy w postaci wykucia drzwi i wstawienie okna. Wbrew twierdzeniom skargi tut. Sąd w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. nie przesądził o konieczności nałożenia obowiązku zamurowania samowolnie wykonanych drzwi i okna, a jedynie nakazał dokładne, zgodne z regulacjami ogólnego postępowania administracyjnego zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.
Umknęło uwadze skarżącego, że zastosowane w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane w szczególności jej art. 51 reguluje instytucję tzw. postępowania naprawczego, którego rezultatem, pomimo stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej, nie musi być nałożenie na inwestora lub właściciela nieruchomości żadnych obowiązków. W okolicznościach ustalenia, że dokonanie przebudowy budynku przy ul. R. we W. nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zostało pozytywnie ocenione przez organy ochrony zabytków nie było konieczności wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych (drzwi i okna) do stanu zgodnego z prawem. Trzeba dodatkowo podkreślić, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. daje organowi możliwość wydania decyzji nakazującej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to taki stan, w którym zrealizowana inwestycja zmieści się w granicach wyznaczonych przez odpowiednie normy prawne, co zarazem wskazuje na możliwość dostosowania inwestycji do odpowiednich ram prawnych. Jeżeli zaś postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, że pomimo wykonania prac budowlanych w ramach samowoli doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie wymaga podjęcia dodatkowych czynności lub robót to równocześnie nie ma podstaw do obciążenia inwestora lub właściciela nieruchomości takim obowiązkiem.
Zdaniem Sądu dla uznania zgodności dokonanej przebudowy w przepisami dotyczącymi ochrony zabytków wystarczające jest jednoznaczne stanowisko LWKZ, co do faktu, że kamienica przy ul. R. we W. nie jest obiektem historycznym, a dokonana przebudowa z uwagi na jej umiejscowienie - nie jest wyeksponowana – nie wpływa negatywnie na historyczną zabudowę rynkową miasta W. LWZK wskazał również, że dokonane zmiany w wyglądzie elewacji nie mają wpływu na przedmiotową zabudowę. W aktach znajdują się wskazywane przez organy pisma LWKZ znak: IN.II.5142.166.1.2020 z dnia 29 października 2020 r., z dnia 13 września 2022 r. znak: IN.II.5142.143.1.2022, znak: IN.II.5142.66.1.2023 z dnia 20 kwietnia 2023 r. W przedmiotowym postępowaniu naprawczym nie było podstaw prawnych do wydawania przez organy ochrony zabytków pozwolenia na wykonanie przebudowy budynku. Tego rodzaju pozwolenie wydawane jest bowiem jedynie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę natomiast niniejsze postępowanie ma na celu weryfikację dokonanych robót i ewentualne doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W jego ramach nie przeprowadza się tych samych ustaleń i czynności, jak przed wydaniem pozwolenia na budowę.
Należy również podkreślić, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły, aby wykonanie drzwi i okna wpływało negatywie pod względem technicznym na budynek przy ul. R. we W. Organy te wskazały, że zarówno otwór okienny, jak i otwór drzwiowy znajdują się w ścianie osłonowej, a nie w ścianie nośnej. Uznały również, że wykucie w miejscu wcześniej istniejącego okna drzwi oraz okna w miejscu otworu wentylacyjnego nie wpływa na zawilgocenie lub wyziębienie mieszkania skarżącego oraz w inny sposób nie wpływa na stan techniczno-budowlany kamienicy. Dlatego też niezasadny jest zarzut zawarty w skardze naruszenia art. 66 ust. 1a pr. bud. Organy wskazały również, że poprawa termiki w mieszkaniu skarżącego wymaga ocieplenie budynku, a wykonane w ramach samowoli budowlanej prace nie mają związku z negatywnym oddziaływaniem wskazywanym przez skarżącego.
Konieczne jest również wyjaśnienie, że obowiązujący dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem (działka nr ewid. [...]) plan miejscowy gminy miejskiej W. - uchwała Nr XIII/139/04 Rady Miejskiej z dnia 27 lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. L. z 30 kwietnia 2004 r. Nr 78, poz. 1382) nie wprowadził dodatkowych wymagań odnośnie prowadzenia prac budowlanych poza uzgodnieniem z organami ochrony zabytków. Wobec, powołanego powyżej, jednoznacznego stanowiska LWKZ, co do wykonanego otworu drzwiowego oraz okna, nie ma podstaw, aby w zaistniałej sytuacji uznać dokonaną przebudowę za niegodną z tym aktem planistycznym.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy (zgodny z prawem), zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował również przepisy prawa materialnego, w tym słusznie skorygował decyzję organu I instancji w zakresie podstawy prawnej i orzekł merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie doszukał się również innych, nie wskazanych w skardze, naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.