II SA/Lu 899/18

II SA/Lu 899/18 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2019-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący/
Grażyna Pawlos-Janusz
Marta Laskowska-Pietrzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1744/19 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 136, art. 137 ust. 1, 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] orzekającą na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1257), dalej jako "u.g.n." o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], w obszarze aktualnej działki nr [...] (obr. 27, ark. 2), położonej w L. przy ul. [...].
W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny:
Skarb Państwa nabył od spadkobierców A. M.: S. M., T. M., [...] M. i Z. K. (postanowienie Sądu Rejonowego
w L. z dnia [...] listopada 1975 r., sygn. akt [...] nieruchomość położoną w L. w rejonie ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...]
o łącznej pow. 0,7073 ha, zgodnie z lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]"
w dzielnicy [...], czego potwierdzenie jest akt notarialny z dnia [...] stycznia 1987 r., Rep. A Nr [...]. Zawarcie umowy poprzedzone było ofertą z dnia [...] października 1986 r., z której wynikało, że [...] przewidziała na przedmiotowym terenie lokalizację budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" i w związku z tym powstała konieczność nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 z 1985 r.).
W dniu [...] sierpnia 2017 r. spadkobiercy byłych właścicieli tej nieruchomości tj. Z. M., T. B., J. M., M. G., J. M., B. K., W. M. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zwrócili się do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o zwrot dawnej działki nr [...], wchodzącej obecnie w obszar działki nr ewid. [...], położonej w L. przy ul. [...], podnosząc, że pomimo upływu 20 lat, nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. ze względu na to, że Prezydent Miasta L. jest reprezentantem Gminy L., będącej właścicielem objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości, jednocześnie do prowadzenia sprawy wyznaczył Starostę L..
W toku postępowania do akt sprawy została złożona dokumentacja geodezyjno - prawna sporządzona przez uprawnionego geodetę J. Ć., zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu [...] października 2017 r., nr [...] dotycząca objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości, która w dokumentacji została oznaczona jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,4082 ha.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2017 r. geodeta okazał granice działki objętej wnioskiem. Stwierdzono, że północna część tej działki zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking strzeżony, na którym znajduje się słup oświetleniowy. Na działce znajduje się także asfaltowy dojazd do bramy parkingu. Niewielki obszar położony pomiędzy parkingiem, a północną granicą działki jest wyrównany, wolny od zabudowy, porośnięty trawą. Południowa część parkingu schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą oraz krzewami i drzewami ozdobnymi. Zieleń w tej części działki ma charakter uporządkowany.
Zdaniem pełnomocnika wnioskodawców, teren nieruchomości nie nosi śladów realizacji jakiejkolwiek inwestycji; brak jest infrastruktury w postaci oświetlenia, ławek, chodników itp., a istniejąca roślinność nie stanowi zorganizowanej zieleni, a więc cel wywłaszczenia tj. szkoła z zabudową towarzyszącą, nie został zrealizowany.
Z kolei pełnomocnik Gminy L. podnosił, że sporna działka znajduje się
w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego "[...]" i stanowi teren rekreacyjno-wypoczynkowy dla jego mieszkańców; jest uporządkowany, pielęgnowany,
a istniejąca na nim roślinność została nasadzona w sposób planowy i przemyślany.
Do akt sprawy włączono kopię umowy dzierżawy, dotyczącej spornej działki, zawartej pomiędzy Gminą L., a osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" [...].
W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował, że w zasobie akt budowlanych nie ma planu realizacyjnego, natomiast Wydział Planowania Urzędu Miasta L. wraz z pismem z dnia [...] listopada 2017 r. przesłał kopię wybranych kart z archiwalnego tekstu oraz fragment rysunku Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. W świetle tych dokumentów, sporna działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową) - symbol "[...]" oraz w części pod tereny parków
i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - symbol "[...]". Z kolei z załączonej do pisma z dnia [...] grudnia 2017 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. kopii koncepcji przestrzennej osiedla "[...]", wynika, że sporna działka przeznaczona była pod Zespół Szkół [...] wraz z otaczającym go terenem zielonym.
Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców podtrzymała wniosek o zwrot podnosząc, że cel wywłaszczenia tj. realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]", nie został zrealizowany. Na nieruchomości wchodzącej w skład większego obszaru, brak jest śladów jakiejkolwiek inwestycji. Teren jest niezagospodarowany i zaniedbany. Zgodnie
z przyjętą linią orzecznictwa, cel wywłaszczenia winien być interpretowany w sposób ścisły, na podstawie wszelkich dostępnych dokumentów planistyczno-urbanistycznych z okresu wywłaszczenia. Zgodnie z koncepcją osiedla mieszkaniowego "[...] na przedmiotowym obszarze planowano realizację zespołu szkół wraz z internatem i terenem rekreacyjno - sportowym, natomiast w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, teren ten przeznaczony jest pod publiczne usługi oświaty. Na spornej działce nie powstał jednak żaden z takich obiektów. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] września 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców doprecyzowała, że wywłaszczona nieruchomość w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie terenów inwestycyjnych - "UOP" usługi oświaty wraz z przylegającą do nich strefą zieleni - "Z". Nieruchomość nie znajduje się natomiast w obszarze przeznaczonym pod zieleń publiczną, oznaczoną symbolem "ZP".
Z kolei przedstawiciel Gminy L. podnosił, że nieruchomość została zagospodarowana pod zieleń osiedlową, zorganizowaną w sposób przemyślany
i noszącą ślady pielęgnacji oraz parking, w związku z czym stanowi integralną część infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Podniósł, że w świetle utrwalonego orzecznictwa osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również infrastruktura towarzysząca, strefa ochronna, tereny zielone. Teren zielony, który znajduje się na przedmiotowej działce jest funkcjonalnie związany z osiedlem, izoluje osiedle, stanowi strefę ochronną przed hałasem z pobliskiej ulicy.
W poczet materiału dowodowego organ włączył ortofotomapy terenu z lat 2003, 2005, 2008, 2009, 2013 i 2014.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. orzekł zwrot nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,4082 ha, położonej w L. przy ul. [...] na rzecz: Z. M. w [...] cz., T. M. E. w [...] cz., J. M. w [...] cz., M. G. w [...] cz., J. M. w [...] cz., B. K. w [...] cz., W. K. M. w [...] cz., M. J. K. w [...] cz., uznając, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina L. w dalszym ciągu podnosiła, że cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Podkreśliła, że z uwagi na jakość i skalę rysunków planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, niemożliwe jest jednoznaczne określenie przeznaczenia poszczególnych zwracanych działek. Ponadto zgodnie z ówczesnym planem granice terenów o różnym przeznaczeniu miały charakter postulowany, a w związku z tym mogły ulegać zmianie w trakcie opracowywania planów i projektów realizacyjnych. Ogólne określenie jako budowa osiedla mieszkaniowego stworzyło możliwość wykorzystania nieruchomości zarówno pod budowę domów, jak i infrastruktury osiedla, jaką stanowią tereny zielone, czy parkingi. Modyfikacja celu wywłaszczenia nie stanowi natomiast zmiany charakteru zamierzonej inwestycji, która realizowana jest zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez zmianę celu wywłaszczenia należy bowiem rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej ten cel, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Natomiast sposób zagospodarowania spornej nieruchomości dowodzi, że teren w znacznej części stanowi zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej, będący infrastrukturą osiedlową, gdyż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również szereg innych obiektów, które stanowią zorganizowany zespół składników mających zaspokoić potrzeby mieszkańców, w tym zieleńce, tereny rekreacyjno- wypoczynkowe. Ponadto Gmina podniosła, że na podstawie zdjęć fotogrametrycznych nie można z całą pewnością stwierdzić, że rzeczywiście sporna działka, z wyjątkiem parkingu, została zagospodarowana po 2005 r. pod zieleń uporządkowaną. Odnosząc się do znajdującego się na spornej działce parkingu, Gmina wskazała, że został on zrealizowany w ramach budowy osiedla mieszkaniowego i jest jego uzupełnieniem, a tym samym stanowi infrastrukturę osiedla. Gmina zarzuciła ponadto, że organ naruszył art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż nie wziął pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości na skutek działań, podjętych bezpośrednio po jej wywłaszczeniu i nie uwzględnił jej w wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy.
Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko i ustalenia.
Przytaczając treść przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. organ odwoławczy stwierdził, że zachodzą wskazane w tych przepisach przesłanki zwrotu spornej nieruchomości, gdyż cel jej wywłaszczenia nie został zrealizowany. Niewątpliwie bowiem celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]".
Z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowego Planu Szczegółowego [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. wynika, że sporna nieruchomość przeznaczona była pod oświatę - budowę zespołu szkół (zawodowych), a częściowo pod zieleń parkową parku "[...]", z możliwością lokalizacji terenowych urządzeń sportowych. Natomiast według ustaleń koncepcji programowo-przestrzennej osiedla "[...]"
z 1986 r. teren ten w całości przeznaczony był pod realizację zespołu szkół ([...]) wraz z otaczającym ten obiekt terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko). Zieleń parkowa natomiast zlokalizowana była poza obszarem objętym wnioskiem o zwrot. Powyższe ustalenia planistyczne zgodne są także z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. z 2002 r., co znajduje potwierdzenie na sporządzonej przez geodetę mapie koncepcji szczegółowego zagospodarowania przedmiotowego terenu z 1986 r. z naniesieniem na nią planu
z 1976 r. oraz aktualnie obowiązującego planu z 2002 r. (k - 98). Zarzut Gminy L. dotyczący braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia ówczesnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dokumentach planistycznych jest niezasadny.
W ocenie Wojewody z przeprowadzonych oględzin wynika natomiast, że część spornej nieruchomości zajęta jest pod parking strzeżony, utwardzony żwirem, ogrodzony. Teren tego parkingu był dzierżawiony przez firmę "[...]" [...], a następnie od [...] kwietnia 2018 r. przez firmę "[...]" K. S.. Na pozostałej części nieruchomości, położonej na zboczu wąwozu, znajduje się z kolei urządzona zieleń (trawnik i rośliny ozdobne).
Z załączonych do akt fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r. wynika, że teren dawnej działki nr [...], z wyjątkiem parkingu, pomimo upływu wielu lat po nabyciu, pozostawał niezagospodarowany. Na fotografii z 2003 r. i 2005 r. teren nie był zagospodarowany (brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń), na fotografii z 2008 r.
i 2009 r. widnieją ślady prac związanych z urządzaniem terenu pod zorganizowaną zieleń, w tym niwelacja południowej części terenu, dokonywanie nasadzeń i dopiero na fotografiach z 2013 r. i 2014 r. widać, że na terenach sąsiednich pojawiła się infrastruktura w postaci utwardzonych alejek.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Za realizację celu nie można uznać strzeżonego parkingu, gdyż nie jest on parkingiem funkcjonalnie powiązanym
z osiedlem "Poręba", lecz jest parkingiem ogólnodostępnym (ogrodzony, służy działalności komercyjnej), położonym w znacznej odległości od budynków tego osiedla (poza jego granicami). O. "[...]" zostały wybudowane zgodnie z koncepcją programowo-przestrzenną z 1986 r., która przewidywała na tym terenie jedynie budowę zespołu szkół wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru. Uporządkowania terenu i dokonania nasadzeń roślin po 2008 r. (20 lat od nabycia) na części nieruchomości nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, ponieważ działania te podjęto po 2004 r. tj. po wejściu w życie zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadzających 7 letni termin na rozpoczęcie i 10 letni termin na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto sporna nieruchomość wchodzi do zasobu gruntów gminy, a więc nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]".
Wojewoda wyjaśnił, że cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, a więc skoro w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod realizację zespołu szkół zawodowych
z infrastrukturą i celu tego nie zrealizowano, to nieruchomość podlega zwrotowi. Poza tym, nie każda infrastruktura, czy tereny zielone mogą być uznane za realizacje celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego. Istotne jest powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem, przy tym ważny jest stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji"; nasadzenia podjęte kilkadziesiąt lat po wywłaszczeniu także nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia.
Wojewoda stwierdził ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., bowiem urządzenie na części zwracanej działki parkingu utwardzonego żwirem oraz dokonanie niewielkich nasadzeń niezgodnie z celem nabycia i po 20 latach od tego nabycia, nie można uznać za zwiększenie wartości tej nieruchomości wskutek działań poczynionych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. Nakłady zwiększające wartość i użyteczność nieruchomości, o których mowa w tym przepisie, muszą być poczynione dla realizacji celu wywłaszczenia, nie zaś w oderwaniu od tego celu oraz działania te muszą być podjęte bezpośrednio po wywłaszczeniu, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie po 20 latach od daty przejęcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
1) przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie L. odszkodowania;
2) przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne ustalenia faktyczne co do celu wywłaszczenia.
W ocenie skarżącej, cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla "[...]" został
w całości zrealizowany. Sporna nieruchomość została bowiem zagospodarowana
i stanowi powszechnie dostępny teren zielony, porośnięty trawą, wieloletnimi krzewami i drzewami ozdobnymi. W przeważającej części znajduje się on
w granicach Parku im. J. P. II, nasadzeń dokonano w sposób planowany; teren jest uporządkowany, zieleń nosi ślady pielęgnacji, trawa jest koszona;
w pozostałej części znajduje się parking.
Zdaniem skarżącej, organy obu instancji wadliwie przyjęły, że celem wywłaszczenia była budowa szkoły zawodowej z warsztatami i internatem. Organy oparły się na Miejscowym Planie Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego L. - [...] zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r., który ma charakter ogólny i nie pozwala na sprecyzowanie celu wywłaszczenia w odniesieniu do poszczególnych działek. Wskazane w nim granice terenów o różnym przeznaczeniu miały charakter postulowany, a w związku z tym mogły ulegać zmianie w trakcie opracowania planów i projektów realizacyjnych. Budowa osiedla mieszkaniowego musi uwzględniać pewien margines zmian w pierwotnych planach inwestycyjnych, a więc ustalenie szczegółowego przeznaczenia poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o dokumenty planistyczne znajdujące się w aktach sprawy, jest wątpliwe. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, skarżąca podniosła, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny,
a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego
w aktach z wcześniejszego okresu. Skoro zatem nabycie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] dokonane zostało ponad 30 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Gdyby nawet przyjąć, że Plan Szczegółowy umożliwiał ustalenie szczegółowej lokalizacji elementów osiedla mieszkaniowego, to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło, co najwyżej, dojść do modyfikacji lokalizacji poszczególnych elementów osiedla mieszkaniowego w ramach jednej inwestycji, która to modyfikacja nie zmieniała charakteru celu wywłaszczenia. Zarówno zieleń osiedlowa, jaki i parking mieszczą się w celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i ewentualna zmiana ich lokalizacji w ramach tego osiedla nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poza tym sporna nieruchomość znajduje się na terenie osiedla mieszkaniowego w przeważającej mierze w granicach Parku J. P. [...]
w otoczeniu budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej, co oznacza, że cel nabycia został zrealizowany.
Skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych, przemawiających za trafnością jej argumentacji.
Wskazała na: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 631/14, w którym Sąd stwierdził, że "sposób realizacji tak dużego przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, często ulega w toku realizacji zmianie i dopasowaniu do aktualnych potrzeb i okoliczności, ale nie zmienia to ogólnej oceny, że pomimo ewentualnych różnic w stosunku do pierwotnych planów i zamierzeń, cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego - został zrealizowany, a jego realizacja stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości"; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt: I OSK 2625/16, zgodnie z którym "w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, założony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia".
Mając na uwadze powyższe stanowiska Sądów, skarżąca podniosła, że sporna nieruchomość stanowi w znacznej części zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej, walorach klimatycznych (nawietrzanie) i kompozycji krajobrazu, a więc uzupełnia zabudowę mieszkaniową. Do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest bowiem wyposażenie go w infrastrukturę w postaci m.in. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, zieleńców, terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym osiedle mieszkaniowe stanowi zorganizowaną całość, w ramach której można wyodrębnić budynki mieszkalne, ulice, parkingi, boiska, zieleńce i inne urządzenia służące mieszkańcom (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 600/09; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt: I OSK 581/08; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 1519/14). Tereny zielone należą więc do koniecznych elementów osiedli mieszkaniowych, umożliwiając ich mieszkańcom na przykład wypoczynek
i rekreację, czy choćby służąc do estetycznego oddzielenia obszarów osiedli lub ich części o różnych sposobach zagospodarowania. Zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy terenami przyrodniczo czynnymi, a zurbanizowanymi wpływa na standard życia mieszkańców. Zieleń zapewnia mieszkańcom ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza czy tłumi hałas powstający od pobliskich szlaków komunikacyjnych i ma wpływ na termiczne i dynamiczne ruchy powietrza, stanowi instrument wymiany gazowej, redukując dwutlenek węgla oraz wpływa na mikroklimat miasta modyfikując wilgotność gleby i powietrza.
Skarżąca podniosła, że również istniejący na części projektowanej działki nr [...] parking znajdujący się w bliskim sąsiedztwie bloków i służący mieszkańcom osiedla, stanowi realizację celu wywłaszczenia, gdyż potrzeba istnienia parkingu wiąże się ze znacznym wzrostem komunikacji samochodowej, a nie można planować osiedla nie zapewniając jego mieszkańcom możliwości korzystania z miejsc postojowych. Istnienie strzeżonych parkingów poprawia funkcjonalność osiedli,
a okoliczność, że mogą z niego korzystać nie tylko mieszkańcy pobliskich bloków, nie podważa stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. (I OSK 2768/12) uznając, że budowa hali sportowej zaspokajającej potrzeby szerszej grupy osób, niż tylko mieszkańców osiedla, mogła stanowić realizację celu wywłaszczenia. O takiej kwalifikacji bądź jej braku powinny decydować okoliczności konkretnej sprawy.
Skarżąca podniosła również, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia nie powinno mieć znaczenia w niniejszej sprawie to, czy zagospodarowanie terenu nastąpiło w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 38/11 wynika bowiem, że organ może oceniać, czy w sprawie upłynęły terminy dotyczące rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. tylko wówczas, gdy
w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został na nieruchomości zrealizowany. Skoro natomiast w niniejszej sprawie w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, to ocena upływu terminów nie ma znaczenia i nie powinna być przez organy dokonywana. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca powołała liczne wyroki sądów administracyjnych.
Ponadto nawet ewentualne przekroczenie terminu z art. 137 u.g.n.
w odniesieniu do jednego z elementów całej, już zrealizowanej inwestycji, nie musi prowadzić do uznania zbędności na cel wywłaszczenia, zwłaszcza, gdy chodzi
o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji (wyrok WSA
w Krakowie z dnia 20 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1627/14). W przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać
w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów, lecz w stosunku do całości inwestycji.
Skarżąca za niezasadny uznała argument Wojewody, że sporna nieruchomość wchodzi obecnie do zasobu gruntów gminy, a więc nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "Poręba", wskazując, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gminy w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez społeczność lokalną.
Niezależnie od błędnej oceny realizacji celu wywłaszczenia, skarżąca zarzuciła, że organy naruszyły art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż ustalając wysokość odszkodowania rzecz Gminy L. nie wzięły pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości spowodowanej nakładami.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja
o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co
w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (zob. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09).
Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje wprawdzie umowa zawarta w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14), jednak w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe
i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają na ustalenie, jaki konkretnie obszar
z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15). Gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć także do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej
w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1376/16).
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w L., w tym realizacja zespołu szkół zawodowych wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Z przepisów Miejscowego Planu Szczegółowego [...] z [...] sierpnia 1976 r. wynika bowiem, że objęty wnioskiem o zwrot grunt przeznaczony był pod oświatę - budowę zespołu szkół (zawodowych) z warsztatami i internatem (symbol [...]) oraz w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - symbol " [...]".
Z akt wynika, że na spornej nieruchomości nie zrealizowano tak określonego celu wywłaszczenia. Część tego terenu zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking, który jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z prywatnym przedsiębiorcą. W dalszej, niewielkiej części działka porośnięta jest wysokim, niekoszonym chwastem, natomiast jeszcze dalej schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą (wykoszona) oraz nasadzeniami drzew i krzewów, i w tej części - zieleń ma charakter zorganizowany.
Takie zagospodarowanie spornej nieruchomości nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia wynikającego z powyższych dokumentów urbanizacyjno - planistycznych.
Sądowi znany jest wyrażony w orzecznictwie (przytoczony przez skarżącą) pogląd, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko realizację budynków mieszkalnych, ale także infrastruktury osiedlowej
w szerokim rozumieniu, tj. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół, czy zieleni osiedlowej. Warunkiem uznania tych urządzeń za infrastrukturę osiedla jest, żeby były ze sobą powiązane (zorganizowane) tworząc wraz z budynkami mieszkalnymi pewną całość, służącą co do zasady wspólnocie mieszkańców danego osiedla - dotyczy to również terenów zielonych, które - by mogły być uznane za infrastrukturę osiedlową - powinny mieć charakter planowy, zamierzony
i uporządkowany, o czym świadczy m.in. rodzaj nasadzeń, a także sposób wykorzystywania zieleni przez mieszkańców.
Odnosząc powyższe uwagi do urządzeń zrealizowanych na spornej działce stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że nie mogą być one uznane za realizację celu wywłaszczenia tej nieruchomości.
Przede wszystkim nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia strzeżonego parkingu. Wprawdzie parking jest co do zasady urządzeniem infrastruktury osiedlowej, to jednak nie w każdym wypadku za takie może być uznany. Parking osiedlowy to taki parking, który ze względu na usytuowanie
w obrębie osiedla, jest traktowany i wykorzystywany przez mieszkańców tego osiedla jako "osiedlowy". Za taki parking będzie uważany więc parking urządzony pośród budynków mieszkalnych, bądź blisko takich budynków, albo w innym miejscu
w obrębie osiedla, przez które wspólnota mieszkańców się zazwyczaj przemieszcza w toku zwykłych, codziennych czynności (np. w pobliżu dróg wewnętrznych, ciągów pieszych, schodów, deptaków osiedlowych itp.). Urządzony na spornej nieruchomości parking takich cech nie posiada - jest znacznie oddalony od budynków mieszkalnych i wskazanych wyżej miejsc i przylega do głównej drogi gminnej - Al. [...]. W związku z takim położeniem nie można przyjąć, że służy on przede wszystkim mieszkańcom osiedla "[...]", a więc że ma charakter parkingu osiedlowego, gdyż - jak słusznie wskazał Wojewoda - jest parkingiem ogólnodostępnym, ogrodzonym i służącym działalności komercyjnej (jest objęty umową dzierżawy). Nie jest on zatem parkingiem funkcjonalnie powiązanym
z osiedlem "[...]".
Nie można również uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na spornej działce (w części) - terenu zielonego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgromadzone dokumenty archiwalne nie dają podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że celem wywłaszczenia tej części spornej działki było urządzenie parku zieleni, odrębnego od osiedla mieszkaniowego. Wprawdzie
z Miejscowego Planu Szczegółowego L. - [...] z 1976 r. wynika, że sporna działka przeznaczona była w części pod tereny oświaty (szkołę zawodową) - [...], a w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) - [...], to jednocześnie w późniejszej koncepcji programowo - przestrzennej osiedla "[...] - P." z 1986 r., a więc sporządzonej tuż przed wywłaszczeniem spornej nieruchomości w 1987 r., przyjęto, że działka ta ma być przeznaczona pod Zespół Szkół Gastronomicznych wraz z otaczającym go terenem zielonym. Dokumenty archiwalne nie dają natomiast podstaw do przyjęcia, że sporna działka miała być przeznaczona jako miejskie tereny zielone, odrębne od urządzeń osiedla "[...]".
Z akt wynika przy tym, że część działki, na której urządzono zieleń (co rozpoczęto dopiero po 2008 r.) nie jest obecnie częścią osiedla "[...]", gdyż grunt ten wchodzi do zasobu gruntów gminy - nie podlega zarządzaniu przez organy spółdzielni na rzecz wspólnoty mieszkańców osiedla, a więc nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]", którego realizacja była celem wywłaszczenia. Z tego względu nie ma znaczenia zarzut skargi, że "w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gminy w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez społeczność lokalną".
Mając na względzie powyższe ustalenia, trafnie stwierdziły organy administracji obu instancji, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a w ramach tego osiedla - budowa zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą i terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru - nie został zrealizowany.
Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie może być mowy o modyfikacji celu wywłaszczenia, lecz o niedopuszczalnej zmianie jakościowej tego celu -
w miejsce planowanych obiektów o charakterze oświatowym, stanowiącym infrastrukturę osiedla, utworzono bowiem strzeżony parking ogólnodostępny, którego ze względu na to, że nie jest parkingiem osiedlowym, za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego w ogóle uznać nie można. Za modyfikację takiego celu wywłaszczenia nie można też uznać - w świetle okoliczności niniejszej sprawy - urządzenia (na części spornej nieruchomości) zieleni, skoro nie została ona zrealizowana jako część osiedla "[...]", lecz dopiero po 20 latach od wywłaszczenia (co wynika z orofotomap i co nie jest kwestionowane) urządzono ją jako zieleń miejską, zarządzaną przez gminę w ramach większej inwestycji krajobrazowej tj. Parku J. P. [...].
Skoro zatem sporna nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób określony w opisanych dokumentach planistycznych, nie ma podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (...). Rację ma Wojewoda, że urządzenie na części zwracanej działki parkingu oraz dokonanie nasadzeń niezgodnie z celem nabycia
i po 20 latach od tego nabycia, nie można uznać za zwiększenie wartości spornej nieruchomości wskutek działań poczynionych na niej bezpośrednio po wywłaszczeniu. Nakłady zwiększające wartość i użyteczność nieruchomości,
o których mowa w tym przepisie, które podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, muszą być poczynione dla realizacji celu wywłaszczenia, nie zaś w oderwaniu od tego celu oraz bezpośrednio po wywłaszczeniu, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarówno parkingu, jak i zieleni nie można bowiem uznać za realizację celu wywłaszczenia, zwłaszcza, że urządzanie zieleni rozpoczęto po 20 latach od daty przejęcia.
W świetle powyższego, nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi, gdyż organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.