II SA/Lu 895/24

II SA/Lu 895/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 106 par. 3, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3, art. 4, art. 32
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1575
art. 189, art. 243[2]
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Sekretarz sądowy Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu w rozprawie w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. G., K. G., A. G. i U. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 października 2024 r., znak: IF-VII.7840.4.18.2024.DB w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ryckiego z dnia [...] maja 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. G. i K. G. (solidarnie) kwotę 694 (sześćset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A. G. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz U. K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2024 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołań U. K., A. G., [...] i K. G. oraz W. B., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2024 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] maja 2024 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił P. E. F. 4 Sp. z o.o. (dalej także jako: inwestor) pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie K. M., gm. U..
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli właściciele kilku z działek, na których inwestycja ma być realizowana. Odwołujący się zarzucili naruszenie szeregu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418; dalej jako: P.b.) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota zarzutów sprowadzała się do błędnego uznania przez organ, że inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, których odwołujący się są właścicielami, podczas gdy prawidłowe ustalenia organu powinny prowadzić do wniosku, że stosunek zobowiązaniowy, z którego inwestor wywodzi ww. prawo został skutecznie wypowiedziany (w przypadku W. B. kwestionowanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opierało się na zarzucie niepowiadomienia właściciela o przeniesieniu na inwestora praw wynikających z umowy dzierżawy).
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 4 października 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że istota zarzutów odwołań dotyczy tego, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami odwołujących się na cele budowlane. Odwołujący się kwestionują skuteczność zawiadomienia o przeniesieniu uprawnień wynikających z umów dzierżawy, jakie zawarli ze spółką P. E. Sp. z o.o., na aktualnego inwestora, tj. spółkę P. E. F. 4, w drodze umowy cesji, jaką spółki zawarły między sobą. Ponadto U. K., A. G. oraz M. i K. G. powołują się na skuteczne wypowiedzenie umowy dzierżawy, z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wojewoda podniósł, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z tytułu prawnego, jakim jest stosunek zobowiązaniowy – umowy dzierżawy, jakie spółka P. E. zawarła z właścicielami nieruchomości, które następnie zostały scedowane na spółkę P. E. F. 4. Wszystkie umowy dzierżawy przewidywały w swojej treści, że dzierżawca uzyskuje prawo do dysponowania przedmiotem umowy na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. w celu przeprowadzenia, po uzyskaniu stosownych pozwoleń, robót budowlanych związanych z projektem elektrowni fotowoltaicznej.
Powołując się na materiał zebrany w sprawie, w tym dodatkowe ustalenia poczynione przez organ odwoławczy, który wezwał strony do przedłożenia wyjaśnień w powyższej kwestii spornej, Wojewoda uznał, że okoliczność, czy odwołujący się skutecznie wypowiedzieli umowy dzierżawy, na mocy których inwestor uzyskał prawo do dysponowana nieruchomością na cele budowlane, pozostaje między nimi kwestią sporną. Zdaniem Wojewody, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do rozstrzygania spornych kwestii wynikających ze stosowania prawa cywilnego. Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ może kwestionować tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy rzeczywiście nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Podobnie organ administracyjny nie jest władny rozstrzygać spornej między stronami kwestii, czy właściciele nieruchomości zostali skutecznie zawiadomieni o umowach przejęcia praw i obowiązków wynikających z umów dzierżawy.
Wobec powyższego Wojewoda przyjął, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do wszystkich działek, na których zaprojektowano sporną inwestycją, w tym do działek będących własnością odwołujących się. Prawo to wynika z umów dzierżawy oraz zawartej w dniu 28 lutego 2024 r. umowy przejęcia przez inwestora praw i obowiązków z umów dzierżawy.
Oceniając spełnienie wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b., Wojewoda nie miał wątpliwości, że inwestycja spełnia warunki, o jakich mowa w tym przepisie, tj. co do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spełnienia wymogów ochrony środowiska, zgodności z przepisami odrębnymi, w tym techniczno-budowlanymi, posiadania wymaganych opinii, pozwoleń, sprawdzeń
i uzgodnień.
Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody wnieśli A. G., M. i K. G. oraz U. K. (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika). W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
(1) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, których skarżący są właścicielami, a na których ma być realizowana inwestycja, podczas gdy prawidłowe ustalenia organów obu instancji powinny prowadzić do wniosku, że stosunki zobowiązaniowe, z których inwestor wywodzi ww. prawo zostały skutecznie wypowiedziane i wygasły przed dniem wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, a tym samym inwestor nie posiada prawa do nieruchomości skarżących, na których przedmiotowa inwestycja ma być realizowana;
(2) art. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję udzielającą pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, których właścicielami są skarżący, z uwagi na wygaśnięcie umów dzierżawy, z których Inwestor ww. prawo wywodził, która to okoliczność powinna prowadzić do uchylenia decyzji Starosty oraz do wydania decyzji odmownej;
(3) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 oraz art. 3 pkt 11 P.b., przez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy organ jednoznacznie uznał, że istnieje nierozstrzygnięte zagadnienie cywilistyczne dotyczące obowiązywania umów dzierżawy, z których inwestor wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co spowodowało utrzymanie postepowania w toku i zakończenie go w sposób ostateczny poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc przyznającej prymat interesom inwestora i uznającej, że posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez organ, że nie może on rozstrzygnąć ww. zagadnienia cywilistycznego obejmującego tę kwestię;
(4) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało również naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., przez zaniechanie sporządzenia właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;
(5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, która jest obarczona wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonych do skargi dokumentów dotyczących wypowiedzenia przez skarżących umów dzierżawy spornych działek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody z [...] października 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Starosty [...] z 10 maja 2024 r., na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), należało uchylić również tą decyzję.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zgodności z prawem decyzji udzielającej inwestorowi – spółce P. E. F. 4 pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na wskazanych na wstępie działkach, przy czym w świetle argumentacji stron sporna jest jedna konkretna przesłanka udzielenia pozwolenia na budowę, tj. prawo inwestora do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. Skarżący kwestionują prawo inwestora w zakresie odnoszącym się do czterech z dziewięciu działek, na których zgodnie z udzielonym pozwoleniem ma być realizowana inwestycja. Działki te stanowią własność skarżących (działka nr [...] – M. i K. G.; działka nr [...] – A. G.; działki nr [...] i [...] – U. K.).
Przypominając dla porządku zasadnicze ramy prawne sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 11 P.b., pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przytoczone regulacje stanowią konsekwencję zasady wolności zabudowy, wyrażonej w art. 4 P.b., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
W rozpoznawanej sprawie inwestor – spółka P. E. F. 4 wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z umów dzierżawy, jakie z właścicielami działek, na których ma być realizowana inwestycja, zawarła spółka P. E. (w odniesieniu do poszczególnych działek, stanowiących własność skarżących umowy zawarto w dniach: 15 kwietnia 2021 r. – działka nr [...]; 28 maja 2021 r. – działka nr [...]; 16 kwietnia 2021 r. – działki nr [...] i [...]). Uprawnienia dzierżawcy zostały przeniesione na inwestora w drodze umowy "cesji", zawartej pomiędzy spółkami w dniu 28 lutego 2024 r.
Bezspornie źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być stosunek zobowiązaniowy (co wprost wynika z art. 3 pkt 11 P.b.), w tym umowa dzierżawy, o ile w treści tej umowy zawarto stosowne postanowienia w tym przedmiocie. Bezsporne między stronami jest to, że każda z umów dzierżawy zawartych ze skarżącymi zawierała takie postanowienia – w § 2 ust. 10 każdej z umów znalazł się zapis, w myśl którego "Strony ustalają, iż na podstawie niniejszej umowy i w zakresie z niej wynikającym Dzierżawca uzyskuje prawo do dysponowania Przedmiotem Umowy na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 11 [P.b.] w celu przeprowadzenia po uzyskaniu stosownych pozwoleń, robót budowlanych związanych z projektem elektrowni fotowoltaicznej. Wydzierżawiający, na każde żądanie Dzierżawcy, potwierdzi i poświadczy przed właściwymi organami władz, że Umowa stanowi upoważnienie dla Dzierżawcy do rozporządzania Przedmiotem Dzierżawy na cele budowlane". Możliwość przeniesienia uprawnień wynikających z umowy dzierżawy (w tym w zakresie dysponowania dzierżawioną nieruchomością na cele budowlane) również została przewidziana w każdej z umów (§ 6 ust. 9).
Argumentacja skarżących opiera się na zakwestionowaniu istnienia stosunku zobowiązaniowego pomiędzy nimi, jako właścicielami nieruchomości, a inwestorem, który z tego stosunku wywodzi prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. O ile w postępowaniu administracyjnym argumentacja dotyczyła także kwestii skuteczności dokonania przeniesienia uprawnień wynikających z umów dzierżawy na inwestora (odwołujący się podważali skuteczność zawiadomienia ich o umowie z 28 lutego 2024 r.), o tyle w skardze do sądu nacisk kładziony jest już na inny aspekt – na kwestię wypowiedzenia umów dzierżawy przez skarżących.
Każda z umów dzierżawy zawierała zapis (§ 8 ust. 4 lit. c), zgodnie z którym wydzierżawiający może wypowiedzieć umowę z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia jeżeli po 3 latach od podpisania umowy dzierżawca nie uzyska pozwolenia na budowę.
Skarżący podnoszą, że skorzystali z powyższego uprawnienia, kierując zarówno do pierwotnego dzierżawcy, jak i do aktualnego inwestora, oświadczenia o wypowiedzeniu umów dzierżawy, w oparciu o przytoczony zapis umowny (działka nr [...] – M. i K. G. – w dniu 16 kwietnia 2024 r.; działka nr [...] – A. G. – w dniu 29 maja 2024 r.; działki nr [...] i [...] – U. K. – w dniu 17 kwietnia 2024 r.).
Odpowiedzią Wojewody na stanowisko skarżących, kwestionujące prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było stwierdzenie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do rozstrzygania sporu cywilnego między stronami, dotyczącego istnienia między nimi stosunku zobowiązaniowego, tak w zakresie odnoszącym się do skuteczności przeniesienia ("cesji") uprawnień przez pierwotnego dzierżawcę na inwestora, jak i do skuteczności wypowiedzenia umów dzierżawy przez skarżących. Wojewoda powołał się przy tym na oświadczenia stron sporu, że nie toczy się między nimi żadne postępowanie sądowe w tym zakresie. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością (w tym działkami skarżących) na cele budowlane.
W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda wysnuł z prawidłowej tezy nieprawidłowe wnioski w kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia.
Wojewoda ma rację, że nie leży w zakresie jego kompetencji (jako organu administracji architektoniczno-budowlanej) rozstrzyganie sporu cywilnego dotyczącego istnienia stosunku zobowiązaniowego. Co więcej, kwestia ta nie leży również w zakresie kognicji sądu administracyjnego, który kontroluje zgodność z prawem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Taki spór stanowi przedmiot sprawy cywilnej, rozstrzyganej przez sąd powszechny – sąd cywilny (art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego; Dz. U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm.; dalej jako: k.p.c.).
Sporna przesłanka udzielenia pozwolenia na budowę odwołuje się do oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.). Nie ulega jednak wątpliwości, że forma oświadczenia została wprowadzona jako ułatwienie formalne przy ubieganiu się o pozwolenia na budowę. Oczywistym jest, że kwestią kluczową jest element materialny – czy rzeczywiście inwestor dysponuje takim tytułem prawnym do nieruchomości, z którego wynika prawna możliwość dysponowania nią na cele budowlane. Takie stwierdzenie jest oczywiste w świetle przytaczanego wyżej art. 4 P.b. W związku z tym w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że pomimo ułatwienia formalnego dla inwestora, kwestia rzeczywistego istnienia takiego tytułu prawnego może podlegać badaniu w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli w sprawie ujawnią się okoliczności mogące podważać zgodność z prawdą oświadczenia inwestora. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynikają wątpliwości co do jego treści. Podważanie mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego jest jak najbardziej możliwe. Oświadczenie złożone w przewidzianej ustawowo formie, stanowi domniemanie i może być obalone dowodami wskazującymi, na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością. Organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (por. przykładowo: wyroki NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 846/21; z 24 listopada 2022 r.,
II OSK 1950/21; z 14 listopada 2023 r., II OSK 1432/22; wyrok WSA w Gliwicach
z 7 września 2023 r., II SA/Gl 834/23; wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2024 r.,
II SA/Gd 623/23; wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2024 r., VII SA/Wa 23/24; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2024 r., II SA/Wr 75/24).
Innymi słowy – ponieważ z reguły prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywiste i niekwestionowane, ustawodawca wprowadził formę oświadczenia, jako ułatwienie formalne w procesie inwestycyjno-budowlanym. Jeżeli jednak istnieją jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie, bezwzględnym obowiązkiem organu jest usunięcie tych wątpliwości, to jest weryfikacja zgodności z prawem oświadczenia inwestora. Taki obowiązek wynika zarówno z przepisów prawa materialnego (art. 4 P.b.), jak i przepisów procesowych, w szczególności z fundamentalnego obowiązku podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistości, w zakresie niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia (zasada prawdy materialnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeszcze raz trzeba podkreślić, że istotą analizowanej przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę jest kwestia materialnoprawna, tj. realnie istniejący tytuł prawny inwestora do nieruchomości, a nie jedynie formalne istnienie oświadczenia inwestora w tym przedmiocie.
Jeżeli zatem w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostaną ujawnione okoliczności podważające prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać decyzji udzielającej pozwolenia bez uzyskania materiału jednoznacznie potwierdzającego stosowny tytuł prawny. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych udzielenia pozwolenia na budowę (art. 32 P.b.) jest obowiązkiem inwestora. W związku z tym, w przypadku podważania zgodności z prawem oświadczenia inwestora, jego obowiązkiem jest przedstawienie takiego materiału dowodowego, z którego będzie bezspornie wynikać, że dysponuje tytułem prawnym, z którego może wywodzić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli istnienie tytułu prawnego jest sporne, konieczne będzie przedstawienie orzeczenia sądu rozstrzygającego ten spór na korzyść inwestora. Charakterystyka tytułów prawnych wymienianych w art. 3 pkt 11 P.b. wskazuje jednoznacznie, że spory w tym zakresie będą z reguły miały charakter cywilnoprawny, co będzie wymagało przedstawienia przez inwestora odpowiedniego orzeczenia sądu cywilnego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że prawo inwestora do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami w postaci działek będących własnością skarżących zostało podważone w toku postępowania. Już w trakcie postępowania przed organem I instancji skarżący podnosili argumentację kwestionującą prawa spółki [...] wywodzone z umów dzierżawy, kwestia ta została uwypuklona w odwołaniach. Przedstawione przez skarżących dokumenty oraz argumentacja, w szczególności odnosząca się do wypowiedzenia umów dzierżawy, wskazują, że pomiędzy skarżącymi a spółką – inwestorem powstał spór prawny w zakresie istnienia między nimi zobowiązaniowego stosunku prawnego, z którego inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.
Rację ma Wojewoda, co już wyżej wskazywano, że ani organy administracji architektoniczno-budowalnej, ani sąd administracyjny, który kontroluje legalność ich decyzji nie mają kompetencji do rozstrzygnięcia sporu cywilnego między skarżącymi a inwestorem. Oznacza to jednak – wbrew konkluzji Wojewody – że inwestor nie wykazał skutecznie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jego tytuł został podważony i bez rozstrzygnięcia sądu cywilnego nie sposób przesądzić tej kwestii w taki sposób, aby można było przyjąć spełnienie tej przesłanki. Stanowisko Wojewody jest tym bardziej nietrafne, że prowadzi do sytuacji, w której może dojść do wybudowania obiektu budowlanego na cudzym gruncie, co będzie rodzić dalsze spory prawne (art. 231 k.c.).
Spór co do istnienia zobowiązaniowych stosunków prawnych między skarżącymi ma realne podstawy – wymaga oceny skuteczności przeniesienia ("cesji") uprawnień wynikających z umów dzierżawy zawartych w 2021 r. na aktualnego inwestora (skuteczność umowy z 28 lutego 2024 r. wobec skarżących jako właścicieli nieruchomości) oraz skuteczności oświadczeń skarżących o wypowiedzeniu umów dzierżawy, złożonych w kwietniu i maju 2024 r. (kwestia interpretacji § 8 ust. 4 lit. c umów dzierżawy, w szczególności warunku nieuzyskania przez dzierżawcę pozwolenia na budowę; skuteczność doręczenia oświadczeń pierwotnemu dzierżawcy i aktualnemu inwestorowi). Jest to istotne o tyle, że podważenie oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi opierać się na solidnych podstawach. Takie podstawy istnieją w rozpoznawanej sprawie. Z oczywistych względów, przyznawanych również przez Wojewodę, rozstrzyganie tych kwestii nie leży ani w gestii organów administracji, ani sądu administracyjnego.
Trzeba jednak podkreślić, że to inwestor zobowiązany jest do wykazania, że spełnia przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem to on musi wykazać swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro prawo inwestora jest kwestionowane, przy czym w taki sposób, który wskazuje na realne istnienie podstaw sporu cywilnego, to po stronie inwestora leży obowiązek przedstawienia takiego materiału, który jednoznacznie potwierdzi ten tytuł. To inwestor musi zatem wytoczyć stosowne powództwo cywilne celem ustalenia istnienia stosunku prawnego, z którego wywodzony jest, podważany przez właścicieli, tytuł prawny dający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przy tym odnotować, na marginesie, że orzecznictwo Sądu Najwyższego dopuszcza możliwość stwierdzenia bezskuteczności lub nieważności wypowiedzenia umowy w drodze powództwa o ustalenie – art. 189 k.p.c. (por. wyrok SN z 10 czerwca 2011 r., II CSK 568/10; OSNC-ZD z 2012 r., nr 4, poz. 40). W rozpoznawanej sprawie istnieje zatem możliwość uruchomienia postępowania, które pozwoliłoby przesądzić jednoznacznie o istnieniu po stronie inwestora tytułu prawnego dającego mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec powyższych argumentów należy dojść do konkluzji, że niedopuszczalne było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, skoro nie została jednoznacznie wykazana jedna z kluczowych przesłanek – prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to wydanie decyzji z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 4 P.b.), jak i przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Wadliwość ta odnosi się do decyzji organów obydwu instancji. Nie ma znaczenia fakt, że upływ terminu wypowiedzenia umów dzierżawy (jeśli wypowiedzenie było skuteczne, o czym może rozstrzygnąć tylko sąd cywilny), nastąpił już na etapie postępowania odwoławczego. Po pierwsze, już na etapie postępowania przed Starostą właściciele części działek, na których ma być realizowana inwestycja kwestionowali prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podnosząc nie tylko zastrzeżenia co do przeniesienia (cesji) uprawnień, ale powołując się również na złożone oświadczenia o wypowiedzeniu umów dzierżawy (pisma z 2 maja 2024 r.; k. 185-190 akt adm. I inst.). Już przed wydaniem decyzji (10 maja 2024 r.) Starosta miał zatem wiedzę, że istnienie zobowiązaniowego stosunku prawnego, z którego inwestor wywodził swoje prawo, było podważane w oparciu o istotne podstawy. Po drugie, wzgląd na zasadę dwuinstancyjności (w jej aspekcie materialnym), wskazuje na konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy (który rozpatruje sprawę merytorycznie w całym jej wymiarze) stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie wydawania przezeń rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z 4 października 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z 10 maja 2024 r.
Uchylenie decyzji organów obydwu instancji, po uprawomocnieniu się wyroku, skutkować będzie koniecznością ponownej oceny wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę przez Starostę, z uwzględnieniem argumentacji Sądu przedstawionej w powyższych wywodach. Rolą Starosty będzie jednoznaczne ustalenie, czy inwestor legitymuje się (na dzień wydawania rozstrzygnięcia) prawem do dysponowania wszystkimi nieruchomościami (działkami gruntu) na cele budowlane. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty Sądu, konieczne będzie wezwanie inwestora do złożenia wyjaśnień, czy zostały podjęte czynności zmierzające do rozstrzygnięcia przez właściwy sąd cywilny sporu prawnego co do istnienia między skarżącymi a inwestorem zobowiązaniowego stosunku prawnego (dzierżawy), z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w tym w zakresie skuteczności (ważności) oświadczeń o wypowiedzeniu umowy dzierżawy. Jeżeli taki spór zawisł przed właściwym sądem, można rozważać zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż sytuacja taka spełniać będzie przesłanki zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można wykluczyć, że spór zostanie rozstrzygnięty korzystnie dla inwestora, co będzie oznaczało, że jego tytuł prawny do spornych nieruchomości został potwierdzony, jako istniejący. Jeżeli jednak inwestor nie przedłoży dokumentów wskazujących na podjęcie takich działań i zawisły spór sądowy, trzeba będzie przyjąć, że nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie może istnieć próżnia prawna w tym zakresie, względy pewności obrotu prawnego uniemożliwiają zawieszenie postępowania, petryfikującego spór administracyjny między właścicielami nieruchomości (skarżącymi) a inwestorem, w sytuacji, gdy prawo inwestora do nieruchomości zostało podważone, a inwestor nie podjął kroków prawnych w celu potwierdzenia swojego prawa.
Jeśli chodzi o wniosek dowodowy zawarty w skardze, wniosek ten został uwzględniony przez sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przy czym zbędne było wydawanie w tym przedmiocie odrębnego postanowienia, z uwagi na treść art. 2432 zd. 1 k.p.c. (w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.), zgodnie z którym dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów objął uiszczone przez skarżących wpisy od skargi w kwotach po 500 zł (z uwzględnieniem art. 214 p.p.s.a.), wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw.
Orzekając o zwrocie kosztów sąd miał na uwadze następujące okoliczności: po pierwsze, po stronie skarżącej wystąpiły cztery osoby, przy czym uprawnienia
i obowiązki M. i K. G. (współwłaścicieli działki nr [...]) są wspólne, zatem w ich przypadku zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie (art. 202 § 2 p.p.s.a.). W przypadku pozostałych skarżących, jako właścicieli odrębnych nieruchomości, zastosowanie miał art. 202 § 1 p.p.s.a. Po drugie w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika sąd zastosował zasadę miarkowania kosztów (art. 206 p.p.s.a.), mając na uwadze, że pełnomocnik sporządził jedną skargę w imieniu czterech osób. Biorąc pod uwagę tą okoliczność, sąd uznał za racjonalne i sprawiedliwe przyznanie skarżącym (z uwzględnieniem art. 202 § 2 p.p.s.a., w odniesieniu do M. i K. G.) po [...] stawki minimalnej wynagrodzenia pełnomocnika, tj. po 160 zł. Po trzecie w zakresie opłat skarbowych – uwzględniono opłaty uiszczone tylko od pełnomocnictw udzielonych jednemu pełnomocnikowi, stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a.