II SA/Lu 893/24

II SA/Lu 893/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Jacek Czaja
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 234 ust. 1- ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 10 października 2024 r. znak SKO.41/3532/PR/2024 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.
Uzasadnienie
E. O. i A. O. (dalej jako "strona", "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 10 października 2024 r.
w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 28 czerwca 2023 r. skarżący wystąpili z wnioskiem do Burmistrza Miasta Kraśnik w sprawie zmiany stanu wody na działce o nr ewid. [...] obręb geod. Wschód, ze szkodą dla należącej do nich działki o nr ewid. [...], obręb geod. Wschód, poprzez podwyższenie terenu działki o nr ewid. [...].
W toku postępowania został dopuszczony dowód z opinii hydrologicznej w sprawie zmiany stanu wody na działkach nr ewid. [...] obręb geod. Wschód w Kraśniku w wyniku podwyższenia terenu działki nr [...], sporządzonej przez biegłego F. Z.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta Kraśnik decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. odmówił nakazania B. S. – właścicielce działki nr ewid. [...] obręb geod. Wschód przywrócenia stanu poprzedniego przy jednoczesnym zobowiązaniu do wybrania ok. 5-7 cm ziemi na odcinku 50 cm przy cokole z obrzeży betonowych ogrodzenia działki, w którym należy posadzić drzewa gatunku żywotnik zachodni w odstępach nie większych niż 80 cm, w terminie do 30 kwietnia 2024 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących, decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownie prowadzonego postępowania postanowieniem z dnia 1 marca 2024 r. powołano w charakterze biegłego w zakresie hydrogeologii i zmiany stosunków wodnych dr T. N. Oględziny z udziałem biegłego przeprowadzono na działkach będących przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 2 kwietnia 2024 r. Biegły dokonał oględzin działek, wykonał pomiary oraz sporządził dokumentację fotograficzną. Przez biegłego T. N. została sporządzona "Ekspertyza w zakresie hydrologii, hydrogeologii, stosunków wodnych lub melioracji wodnej dotycząca zmiany stanu wody na działkach: nr ewid. [...] obręb geod. Wschód i nr ewid. [...], obręb geod. Wschód w Kraśniku w wyniku podwyższenia terenu działki nr ewid. [...] obręb geod. Wschód.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta Kraśnik decyzją z dnia 18 sierpnia 2024 r. odmówił nakazania B. S. – właścicielce działki nr ewid. [...] obręb geod. Wschód przywrócenia stanu poprzedniego oraz urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr ewid. [...], obr. geod. Wchód.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że działka o nr ewid. [...], o powierzchni 420 m2 zabudowana jest domem jednorodzinnym zajmującym powierzchnię ok. 160 m2. Teren utwardzony kostką brukową na podjeździe i chodniku wokół budynku mieszkalnego to powierzchnia o areale ok. 90 m2, pozostała powierzchnia 170 m2 zagospodarowana została na zieleń trawiastą. Posesja usytuowana jest z naturalnym, znacznym spadkiem względem posesji skarżących. Odpływ wód powierzchniowych i gruntowych odbywa się zgodnie ze spadkiem terenu, czyli z terenu działki o nr ewid. [...] przez działkę o nr ewid. nr [...] (posesja skarżących). Wody opadowe z budynku mieszkalnego odprowadzane są rynnami i rurami spustowymi do instalacji podziemnej rozsączającej wody i częściowo, wg informacji właścicielki zbieranych do zbiornika na wody deszczowe. Właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że istniejący w dawnych latach wylot rurociągu odprowadzającego wody spływające z dachu budynku, usytuowany przy granicy z działką nr [...] przekierowała do środka działki nr [...], na teren biologicznie czynny. Sąsiadujące ze sobą posesje oddzielone są w granicy działek, wybudowanym ok. 25 lat temu murkiem oporowym o wysokości 45-50 cm., który w 2023 r. został podwyższony o 15 cm za pomocą prefabrykowanych obrzeży betonowych. W roku 2024, na murze posadowiono konstrukcję z paneli drewnianych.
Teren działki o nr ewid. [...] o łącznej powierzchni 420 m2 zabudowany jest budynkiem o powierzchni ok. 150 m2. Na działce posadowiono szklarnię o powierzchni ok. 2,25 m , na chodniki i podjazd z kostki brukowej zagospodarowano ok. 45 m powierzchni, natomiast pozostały areał - ok. 222 m2 zagospodarowano na trawniki, rabatki, grządki i drzewa owocowe. Wody opadowe z dachu szkłami odprowadzane są bezpośrednio na powierzchnię w pobliżu muru oddzielającego działki. Wody z powierzchni dachu budynku mieszkalnego odprowadzane są z jednej strony na powierzchnię trawiastą w kierunku dz. nr [...], a z drugiej strony na podwórze posesji przy granicy z ul. K.
Organ I instancji wskazał także, że w dniu przeprowadzania wizji - 2 kwietnia 2024 r. padał umiarkowany, rzęsisty deszcz. Podczas oględzin nie stwierdzono nigdzie żadnych śladów spływających wód opadowych z działki nr [...], stagnującej wody, zamuleń, czy zapadnięć gruntu na działce nr [...]. Nie zaobserwowano żadnej szkody na działce skarżących ani żadna szkoda nie została wskazana przez właścicieli działki [....
Burmistrz stwierdził, że ustalenia kolejnego biegłego w trakcie wizji na terenie działki o nr ewid. [...] okazały się tożsame z ustaleniami organu oraz poprzedniego biegłego w zakresie braku wystąpienia realnej szkody. Opracowana opinia, zgodnie z wytycznymi Kolegium, rozszerzona została o opis stanu zagospodarowania działek w roku 2015 przed zmianą, analizę ukształtowania terenu zmienioną poprzez nawiezienie ziemi na działkę nr [...] poparte pomiarami i oceną rzędnych terenu w zakresie ich zmiany oraz ustalenie jaki rodzaj odpadów i w jakiej ilości został nawieziony na skarżoną działkę w roku 2023 i wskazanie czy ta zmiana ukształtowania terenu wpłynęła na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Organ I instancji podał, że biegły wykonał geodezyjną niwelację terenu poprzez wykonanie pomiarów GPS dzięki którym sporządzono przekroje wysokościowe obrazujące ukształtowanie terenu (str. 22 opinii). Dokonał analizy warstw gleby za pomocą sondy oraz wykonał wiercenia mające na celu sprawdzenie czy dochodzi do sączeń wody pod murem oporowym. W opinii biegłego naturalny spływ wód związany z nachyleniem terenu odbywa się w kierunku południowym, tj. w kierunku dz. [...] co najlepiej obrazuje ukształtowanie niezmienionego terenu położonego na zachód od badanych działek. Przeprowadzone analizy i pomiary wskazują, że w porównaniu do akceptowanego przez strony stanu z 2015 r. teren dz. [...] został podniesiony w południowej części działki o ok. 0,2 m. Teren został w sposób wystarczający zabezpieczony murem oporowym, a z uwagi na naturalne nachylenie terenu, obecne natężenie odpływu wód w kierunku dz. [...] jest mniejsze niż gdyby spływ odbywał się w warunkach naturalnych. Podniesienie terenu w południowej części działki nr [...] o ok. 0,2 m spowodowało dodatkowe wypłaszczenie terenu co zmniejsza natężenie spływu wód w kierunku południowym i powoduje zachowanie wód na terenie biologicznie czynnym dz. [...]. Południowa granica została zabezpieczona betonowymi krawężnikami wysuniętymi ok. 0,07 m powyżej powierzchni terenu, co zabezpiecza przed osuwaniem się gleby oraz bezpośrednim spływem wody. Dokonane pomiary wysokościowe wskazują, że teren części ogrodowej dz. [...] w pasie centralnym stanowi niewielkie obniżenie w stosunku do części północnej przy murze oporowym (różnica ok. 0,2 m), a także w stosunku do linii budynku (różnica od 0,05 do 0,1 m). W efekcie spływ wody do części centralnej ogrodu następuje zarówno z północy jak i z południa. Dodatkowo, ta część dz. [...] zasilana jest wodami odprowadzanymi z północnej połaci dachu budynku mieszkalnego oraz dachów budowli gospodarczych (szklarnia, wiata na narzędzia). Materiał użyty do podwyższenia terenu dz. [...] przed 2023 r. stanowi mieszaninę materiału rodzimego pochodzącego z wykopów fundamentowych oraz materiału antropogenicznego. Wykonana sonda badawcza wskazuje, że nasyp na dz. [...] wykonany jest z gleby i ziemi (gleba, glina piaszczysta, zwietrzelina margla rodzimego). Materiał ten stanowi teren biologicznie czynny w południowej części terenu. W 2023 r. teren dz. [...] został podniesiony w południowej części o ok. 0,2 m (w stosunku do poziomu jaki przez lata był akceptowany przez strony) do czego została wykorzystana gleba gliniasta i nasyp piaszczysty. Biegły stwierdził, że obserwowane spływy wody po murze oporowym są normalnym efektem opadów atmosferycznych. Wykonane wiercenia nie potwierdziły sączeń wody w otworze, co biorąc pod uwagę rodzaj materiału budującego nasyp wykonany na dz. [...] wyklucza także spływ wody pod murem oporowym relacjonowany przez właścicieli dz. [...]. Biorąc pod uwagę niewielką powierzchnię terenu biologicznie czynnego na dz. [...], wypłaszczenie terenu powoduje zmniejszenie naturalnego odpływu wód w kierunku dz. [...], co wykazują obliczenia.-Dodatkowo wody zagospodarowywane są także w procesie ewapotranspiracji. Biorąc pod uwagę powyższe, dokonane zmiany ukształtowania powierzchni terenu na dz. [...] nie spowodowały szkodliwych zmian stanu wody na dz. [...]. W toku postępowania, strona skarżąca nie wskazała ewidentnych szkód jakie miały powstać w wyniku podtopień.
Biegły wskazał także, że jak wykazały pomiary wysokościowe, teren części ogrodowej dz. [...] w pasie centralnym stanowi niewielkie obniżenie w stosunku do części północnej przy murze oporowym (różnica 0,2 m), a także w stosunku do linii budynku (różnica od 0,05 do 0,1 m). W efekcie spływ wody do części centralnej ogrodu skarżących następuje zarówno z kierunku północnego i południowego. Dodatkowo ta część działki nr [...] zasilana jest wodami odprowadzanymi z północnej połaci dachu budynku mieszkalnego oraz z dachów budowli gospodarczych. Zdaniem biegłego, w wyniku działań właściciela dz. [...] nie doszło do zmiany stosunków wodnych ze skutkiem wywołującym szkody na terenie sąsiedzkim w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne.
W ocenie organu I instancji opinia biegłego, dr T. N. jest zupełna (kompletna i dokładna), jasna i logiczna. Biegły odniósł się do zasadniczych kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i po analizie materiału zgromadzonego w sprawie, stanu faktycznego na gruncie, oświadczeń i informacji uzyskanych od stron zawarł powyższe wnioski. Sporządzona przez biegłego opinia, której celem było uzyskanie wiadomości specjalnych, potwierdza ustalenia organu, który po wnikliwej ocenie materiału dowodowego, uznaje, że nie ma przesłanek do tego by nakazać właścicielowi działki o nr ewid. [...] przywrócenia na działce stanu poprzedniego lub wykonania na niej urządzeń zapobiegających. W badanej sprawie organ I instancji stwierdził, że zmiana ukształtowania terenu przyczyniła się do zmniejszenia natężenia grawitacyjnego spływu wód na terenie działki [...]. Z analizy materiału dowodowego, zgromadzonego w trakcie postępowania, przeprowadzonych wizji terenowych i wysłuchaniu stron, organ nie znalazł podstawy do nałożenia na stronę obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, czy wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Organ I instancji podał także, że biegły odniósł się do uwag skarżących wobec sporządzonej przez niego opinii.
Analizując całość zebranego materiału dowodowego, opinie dwóch biegłych a przede wszystkim samodzielne obserwacje terenu w okresie 13 miesięcy, organ I instancji stwierdził, że żaden dowód nie poświadcza wystąpienia szkody na działce skarżących, oględziny przeprowadzane na działkach nie potwierdziły wystąpienia uszczerbku w aktywach stron, nie stwierdzono także uszkodzenia roślinności. W ocenie Burmistrza skoro na działce nie zaistniała szkoda to brak jest podstaw do zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023 r., poz. 1478 z późn. zm. – dalej w skrócie "P.w."). Wyjaśniono, że zastosowanie wskazanego przepisu możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie cytowanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., IIOSK 437/10).
W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 10 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium powołując treść art. 234 ust.1 – 3 u.p.w. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie powołanego przepisu przed podjęciem rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (oceny rzeczoznawcy), co jest konieczne do ustalenia stanu wody na gruncie i ewentualnej jego szkodliwej zmiany oraz wyboru właściwego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela gruntu. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy na przedmiotowym gruncie nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Wskazano, że prowadząc postępowanie organ zobowiązany jest wyjaśnić wszelkie wątpliwości, a jego stanowisko ma wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie określone w przepisie art. 234 ust. 3 P.w. może być wydane w sytuacji, gdy organ administracji publicznej ustali, że w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Kwestia czy naruszenie stanu wód było istotne, czy też nie musi być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do skutków, jakie w konsekwencji zaistniały, czyli szkody powstałej na gruncie sąsiednim.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji uzyskał w sprawie dowód w postaci opinii biegłego z zakresu hydrologii, którą uznał za dowód pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty sprawy. Z uwagi na poprzednie rozstrzygnięcie Kolegium opinia ta została uzupełniona o wskazane przez organ odwoławczy elementy. Biegły dokonał pomiarów geodezyjnych za pomocą profesjonalnych urządzeń, co konsumuje, w opinii Kolegium żądanie skarżących w zakresie konieczności ich przeprowadzenia. Powielanie tego dowodu jest zatem całkowicie bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego treść opinii w zakresie jej kompleksowości i rzetelnej oceny uwarunkowań w kontekście tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Opinia spełnia zatem kryteria przemawiające za uznaniem jej za dowód w sprawie. Wtoku postępowania w sposób obiektywny ustalono brak wystąpienia szkody na nieruchomości skarżących, która byłaby skutkiem dokonania zmiany na nieruchomości o nr ewid. [...]. Nie ulega wątpliwości, że istnienie takiego związku jest warunkiem zastosowania sankcji przewidzianej w art. 234 P.w. i zobowiązania naruszającego stan wody na gruncie do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Brak szkody wykazano nie tylko poprzez kilkukrotne oględziny, ale również wyraźnie wynika to z ustaleń biegłego. Kolegium stwierdził, że w toku postępowania wykazano, że w analizowanym obszarze istnieje naturalny spływ wód wynikający z nachylenia terenu w kierunku południowym na działkę o nr ewid. [...]. W porównaniu ze stanem z 2015 r. teren działki o nr ewid. [...] został podniesiony nieznacznie, o dopuszczalną wartość i w wystarczający sposób zabezpieczony murem oporowym, dzięki któremu zmniejszono przepływ wód na działkę skarżących. Nie doszło zatem, wbrew ich twierdzeniu, do zintensyfikowania tego przepływu. Podniesienie działki o nr ewid. [...] spowodowało jej wypłaszczenie, co dodatkowo zmniejszyło intensywność przemieszczania się wód na działkę o nr ewid. [...]. Dokonane pomiary działki o nr ewid. [...] wskazują, że w pasie centralnym stanowi ona obniżenie w stosunku do części północnej i linii budynku mieszkalnego. W efekcie takiego jej ukształtowania następuje naturalny spływ wód z północy i z południa. Ponadto stan wód na niej jest wynikiem odprowadzania wody z połaci budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych. Zatem do stanu wód na gruncie przyczyniają się także sami skarżący, a okoliczność ta jest przez nich pomijana.
W ocenie organu odwoławczego wykonane przez biegłego ustalenia wskazują, że zagospodarowanie działki o nr ewid. [...] nastąpiło przy zastosowaniu materiałów, które pozwalają na właściwą, zgodną z przepisami, retencję wód, a spływy ich na nieruchomości sąsiednie są wynikiem naturalnego ukształtowania i działania sił przyrody. Tymczasem ze stanowiska skarżących wynika, że de facto domagają się oni zlikwidowania naturalnego przemieszczania się wody, co w korelacji z obowiązującymi przepisami jest żądaniem bezzasadnym. Wskazano, że już z samego przeprowadzenia czynności zmierzających do zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej wnioskują oni. bez żadnych wiarygodnych dowodów, że zagospodarowanie to implikowało wystąpienie okresowego zalewania ich działki, gdy sytuacja ta wynika z istniejącego, niezmienionego naturalnego ukształtowania terenu i warunków atmosferycznych o charakterze epizodycznym.
Stwierdzono, że wbrew argumentacji skarżących w postępowaniu z zakresu naruszenia stanu wody na gruncie nie wystarcza ogólne stwierdzenie, że stan wody został naruszony. Wobec braku wystąpienia dowodów i przesłanek uznania takiego naruszenia za szkodliwe, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie możliwe jest, w ocenie Kolegium wydanie jakiegokolwiek nakazu przewidzianego w przepisie art. 234 P.w.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucili naruszenie:
przepisów prawa materialnego tj.:
- art. 234 ust.3 P.w. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, mimo iż zaistniały przesłanki ustawowe do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego oraz urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ewid. [...], obr. Wschód;
przepisów prawa procesowego tj.:
art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie w sposób błędny oceny dowodów, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego postępowania przy ocenie stanu sprawy i wyciągnięciu odpowiednich konkluzji prawnych;
art. 8 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, nie kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji uzasadnienia, które nie spełnia zawartych w ustawie wymogów; w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej, dowodowej i prawnej utrzymania decyzji w mocy w kontekście argumentów i dowodów złożonych przez skarżących w trakcie postępowania;
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy mimo zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili m.in., że w przedmiotowej sprawie szkoda jest zarówno realna i aktualna, tj. występująca obecnie, ale również powoduje hipotetyczne zagrożenie na przyszłość dalszym, zalewaniem nieruchomości skarżących i powodowania szkód na działce. Zdaniem skarżących sam fakt okresowego zalewania i podtapiania działki skarżących na skutek spływu wody z nieruchomości nr [...] jest niewątpliwie szkodą w rozumieniu P.w. Nadto, zalewanie i podtapianie powoduje dalsze skutki, które skarżący wskazywali, jak chociażby: zawilgocenie domu, grzyby i pleśnie, które powodują również szkodę osobistą dla ich zdrowia.
Wskazano także, że szkoda w rozumieniu art. 234 P.w. może powstać na skutek różnorakich działań na gruncie, jak chociażby nawiezienie ziemi, podwyższenie terenu, wzniesienie ogrodzenia. Niewątpliwie, zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie należało uznać zaistnienie po stronie naruszającej wyczerpania przesłanki podjęcia działań powodujących zmianę przepływu wody ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej, tj. nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie organ nie przeanalizował całego materiału dowodowego oraz błędnie i wybiórczo go ocenił. Skarżący składali pisma i dowody w postępowaniu. Organ nie ocenił i nie uwzględnił należycie przedstawianego przez skarżących stanowiska wraz z poparciem określonymi dowodami, jak np. dokumentacją zdjęciową wprost pokazującą spływ wody z nieruchomości sąsiedniej na ich działkę. Nie uwzględniono także składanych przez skarżących zarzutów do opinii biegłego. W ocenie skarżących organ powinien wyegzekwować od biegłego merytoryczne odniesienie się do zarzutów, ewentualnie dopuścić dowód z innego biegłego lub ocenić negatywnie przeprowadzoną opinię jako niemerytoryczną, niewyjaśniającą wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieodnoszącą się do składanych zarzutów skarżących. Skarżący wskazali, że biegły w swojej opinii sam przyznaje fakt zaistnienia zarówno podwyższenia terenu, jak i wzniesienia ogrodzenia. Biegły przyznaje również, że podwyższenie terenu działki przez B. S. generowało zwiększenie spływu wód w kierunku działki skarżących. Organ uznał decyzję organu I instancji za prawidłową i utrzymał ją w mocy, mimo iż nie zostały zrealizowane wszelkie wytyczne wskazane w decyzji Kolegium z dnia 27 grudnia 2023 r. Już tylko z tego względu decyzja winna być uchylona, bowiem nadal nie dokonano pełnej i prawidłowej oceny przedmiotowej sprawy. Kolegium we wskazanej decyzji wyraźnie wskazało, że organ ma obowiązek zbadać kwestię nawiezienia ziemi i podwyższenia gruntu przez B. S. w świetle przepisów Ustawy o odpadach ze szczegółowym określeniem rodzaju odpadów czy też ich ilości. Kolegium wskazało tam nawet prawidłowe wartości, jak np. 0,2 Mg/m2. Tymczasem organ I instancji wskazuje jedynie, że prawidłowość powyższych elementów określono na podstawie oświadczenia B. S. i analizy biegłego. Tymczasem biegły nie dokonał takich ustaleń. Natomiast Kolegium nie przenalizowało kwestii realizacji wytycznych, nie odniosło się do braku prawidłowego ustalenia stanu sprawy w tym zakresie i w konsekwencji nie uchyliło decyzji Burmistrza Miasta Kraśnik mimo zaistnienia ku temu podstaw. W ocenie skarżących nie zostały zrealizowane również wytyczne z poprzedniej decyzji SKO w zakresie prawidłowości opinii biegłego. Biegły T. N. nie sporządził prawidłowej, pełnej, szczegółowej opinii merytorycznej ustalającej wszelkie istotne okoliczności wymagające wiedzy specjalnej. Kolegium błędnie wskazało w uzasadnieniu decyzji, że spływ wody na nieruchomość skarżących jest wynikiem naturalnego ukształtowania i działania sił przyrody. Twierdzenie takie jest sprzeczne z całym materiałem dowodowym, nawet opinią biegłego, który potwierdził podniesienie gruntu na działce B. S., wzniesienie ogrodzenia i istnienie spływu wód na nieruchomość skarżących. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie zostało sporządzone prawidłowo. Merytoryczna treść uzasadnienia jest wybiórcza i nie przedstawia uzasadnienia odniesienia się do argumentacji, wniosków i oświadczeń składanych przez skarżących w toku całego postępowania. Uzasadnienie jest ogólnikowe, jego większą część zajmuje przytoczenie przepisów i stanowiska orzecznictwa, wskazanie, że opinia biegłego jest prawidłowa. Nie ma natomiast subsumpcji przepisów prawnych i stanowiska orzecznictwa do przedmiotowej sprawy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. SKO w uzasadnieniu w ogóle nie odnosi się do stanowiska skarżących, nie omawia, w kontekście przepisów i dowodów zgromadzonych w postępowaniu, dlaczego nie zgodził się z poszczególnymi argumentami.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi w całości.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.
Stosownie do art. 234 ust. 1 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 P.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3).
Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. jest stwierdzenie:
1) zmiany stanu wody na gruncie oraz
2) szkodliwego oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Z przytoczonego wyżej unormowania jasno wynika, że warunkiem wydania przez organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, jest ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Zwrot normatywny "zmiana ta wpływa" wskazuje, że zarówno zmiana jak i jej szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić. Gdyby ustawodawca miał zamiar objąć powyższą regulacją także stany faktyczne, w których doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a nie wystąpiło szkodliwe odziaływanie tej zmiany na grunt sąsiedni (szkoda rzeczywista), to wskazałby to wyraźnie w przepisie, posługując się np. trybem przypuszczającym: "mogą szkodliwie wpływać".
W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle art. 234 P.w., które Sąd w pełni podziela, wskazuje się na konieczność badania związku pomiędzy zmianą stanu wody a szkodą (szkodliwym oddziaływaniem) na gruncie sąsiednim. Stosuje się w tym przypadku konstrukcję związku przyczynowo-skutkowego, który w sprawach z zakresu stosunków wodnych dotyczy nie tylko określonych działań ludzkich i ich skutków, ale zaistnienia określonych zjawisk przyrodniczych (zmiana stanu wody - np. kierunku lub intensywności spływu, zalanie gruntu, podtopienie budynku itp.). Nieuprawnione jest badanie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zdarzeniami, z których jedno nastąpiło, a drugie jeszcze nie nastąpiło. Tym bardziej nie jest dopuszczalne badanie związku przyczynowo-skutkowego między zdarzeniami, o których mowa w art. 234 ust. 1 P.w., gdy brak podstaw do przyjęcia, że którekolwiek z tych zdarzeń nastąpiło i wypowiadać się w oparciu o ten przepis o ewentualnych, tylko hipotetycznych następstwach mogących, ale nie muszących wystąpić w przyszłości zmianach w stosunkach wodnych spowodowanych wykonanymi robotami budowlanymi. W takim przypadku nie można w ogóle mówić o przyczynie i skutku. Stanowisko w kwestii wykładni przepisu art. 234 ust. 3 P.w. znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych, wydanych w zdecydowanej większości na tle art. 29 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, które pozostają nadal aktualne, ponieważ przepis art. 234 ust. 3 P.w. jest niemal dosłownym powtórzeniem tego unormowania. W wyrokach z 17 stycznia 2017 r., II OSK 1035/15 oraz z 17 października 2017 r., II OSK 248/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wynika kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze naprawczym, a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, co dotyczy szkód już powstałych, a nie tych, jakie mogą powstać w przyszłości. Przepis ten może zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W tym duchu wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2017 r., II OSK 2795/15 (Lex nr 2342647) wskazując, że organy nie są zobligowane do ustalania ani też badania, czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie szkód w przyszłości oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Organy powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, powodującym zmiany w stosunkach wodnych, a stwierdzoną szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Powyższe stanowisko co do wykładni art. 234 ust. 3 P.w. znalazło w pełni potwierdzenie w wydanych już pod rządami nowej ustawy Prawo wodne wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2021 r., III OSK 530/21; 1 czerwca 2022 r., III OSK 5094/21; 6 lutego 2024 r., III OSK 3406/23, 14 grudnia 2023 r., III OSK 2947/23; 8 listopada 2023 r., III OSK 2582/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4782/21, 26 sierpnia 2020 r., II OSK 1002/20 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
A zatem, dla zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek, zdarzeń wywołanych przez właścicieli gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z powstałą na sąsiednim gruncie szkodą.
Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy nakazania właścicielce działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruncie sąsiednim tj. działce o nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżących.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że doszło do zmiany poziomu gruntu w obrębie działki nr [...], poprzez nawiezienie ziemi na teren tej nieruchomości. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego orzekające w sprawie organy uznały jednak, że działania te nie stanowią wystarczającej podstawy do zastosowania środków przewidzianych w art. 234 ust. 3 P.w., albowiem nie skutkowały zmianą stosunków wodnych, a przede wszystkim nie doprowadziły do powstania szkody dla nieruchomości sąsiednich, w tym działki skarżących. W ocenie Sądu, stanowisko to zasługuje na aprobatę.
W toku prowadzonego postępowania przez organ I instancji zostały sporządzone opinie biegłych F. Z. oraz T. N. Co istotne, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 79 § 2 k.p.a., w toku postępowania przed organem I instancji przeprowadzono oględziny z udziałem biegłych, zapewniając przy tym możliwości udziału w tych czynnościach stronom. Wywołane opinie były niewątpliwie zasadniczymi dowodami, które legły u podstaw ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz następnie wydanego przez organ I instancji i utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.
Ze względu na uchylenie przez Kolegium pierwszej decyzji organu I instancji (z dnia 20 listopada 2023 r.) została wywołana opinia biegłego T. N., w której dokonano dodatkowych ustaleń podnoszonych przez Kolegium w decyzji z dnia 27 grudnia 2023 r. W ocenie Sądu, dowód ten został zasadnie uznany za wiarygodny, zaś jego ocena dokonana przez organy nie nosi cech dowolności i nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Przy czym należy wskazać, że ocena tego dowodu dokonywana przez organy, jak i przez Sąd, nie może ingerować w jej sferę merytoryczną. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega ocenie, jak każdy inny dowód, jednak ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych.
Oceniając opinię pod kątem formalnym, prawidłowo natomiast wskazano w zaskarżonej decyzji, że opracowanie to nie budzi zastrzeżeń i jako takie stanowi istotny dowód w sprawie. Opinia jest spójna, logiczna i kompletna. Biegły szczegółowo wyjaśnił zastosowana metodologię i wskazała podstawy powziętych wniosków. Z treści opinii wynika, że na potrzeby jej sporządzenia, w dniu 2 kwietnia 2024 przeprowadzono z udziałem biegłego szczegółowe oględziny działek objętych postępowaniem. Podczas oględzin wykonano pomiary wysokościowe terenu, analizę charakterystyki obszaru, rządnych terenu, spadków terenu i stosunków wodnych. Biegły dokonał również weryfikacji pokrycia terenu przedmiotowych działek, a także analizę systemu zagospodarowania wód opadowych na tych działkach oraz analizę istniejących naturalnych linii spływu wody, uwzględniając zagospodarowanie terenu i istniejącą zabudowę. W świetle opisanego wyżej zakresu materiału poddanego ocenie biegłego, nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby sporządzona opinia nie była wyczerpująca. Wnioski opinii są jednoznaczne i całkowicie wykluczają przyjęcie, że podwyższenie poziomu gruntu w obszarze działki nr[...] skutkowało zmianą stanu wody ze szkodą dla nieruchomości skarżących – działki nr [...]. Przede wszystkim jednak biegły, w wyniku przeprowadzonej analizy, jednoznacznie stwierdził, że podwyższenie gruntu w obrębie działki nr [...] nie skutkowało zmianą stanu wody na gruncie (zmianą stosunków wodnych), albowiem działanie to w żaden sposób nie przełożyło sią na zmianę kierunku odpływu wód czy też natężenia ich odpływu. Biegły wyjaśnił, że działki objęte postępowaniem położone są na terenie nachylonym w kierunku południowym i naturalny spływ wód następuje w tym kierunku. Już sam naturalny spadek terenu powoduje, że wody opadowe spływają w kierunku południowym. Podwyższenie terenu działki nr [...] w 2023 r. w żaden sposób nie zmieniło naturalnego kierunku spływu wód opadowych, a tym samym nie mogło być przyczyną powstania szkody na działce skarżących.
Sam fakt, że skarżący nie zgadzają się z opinią autorstwa biegłego T. N., uznając ją za wadliwą i niewiarygodną, nie nakłada na organ obowiązku powołania kolejnego biegłego, co niewątpliwie przyczyniłoby się również do przedłużenia postępowania administracyjnego. Nie jest rzeczą organów przeprowadzanie kolejnych dowodów celem wykazania trafności stanowiska skarżących, skoro zgromadzony dotychczas materiał dowodowy sprawy przeczy twierdzeniom skarżących. Dodać w tym miejscu należy, że sprawy z zakresu zmiany stanu wody na gruncie są sprawami stosunkowo skomplikowanymi, wymagającymi wiadomości specjalnych z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, melioracji wodnych, postępowań wodnoprawnych, którymi dysponują co do zasady biegli. Jest to wiedza specjalistyczna, wykraczająca poza wiedzę pracowników organu, ale także i Sądu, którą dysponują biegli. Regułą w sprawach tego rodzaju jest przeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków, stron, nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze są wystarczające i miarodajne dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Z tego też względu do skutecznego podważenia opinii biegłego nie wystarczy formułowanie w toku postępowania gołosłownych zarzutów, nie mających oparcia w wiarygodnych dowodach. Wiarygodną opinię biegłego można podważyć wyłącznie przedkładając kontropinię sporządzoną przez innego biegłego. W procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie, co zresztą organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uczyniły. Jednakże podważenie ustaleń organu wymaga inicjatywy strony. W tej sprawie skarżący nie zdołali skutecznie podważyć poczynionych ustaleń, na podstawie których organy obu instancji wydały swoje rozstrzygnięcia. Sąd przychyla się do pozytywnej oceny dowodu z przytoczonej opinii biegłego, przyjętej przez organy obu instancji, a tym samym aprobuje również wnioski organów powzięte na podstawie tej opinii. Jak wyżej wskazano skarżący w żaden sposób nie podważyli wiarygodności tego opracowania, a zwłaszcza nie przedstawili żadnej ekspertyzy lub opinii, która zaprzeczałaby ustaleniom biegłego T. N. W tej sytuacji twierdzenia skarżących, jakoby wbrew stanowisku biegłego podwyższenie poziomu gruntu w obrębie działki [...] skutkowało zmianą stanu wody na gruncie wywołującą szkodę na należącej do nich nieruchomości, ocenić należy jako oparte wyłącznie na ich subiektywnym przekonaniu. Organy nie są jednak zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego, w ocenie danej osoby, oddziaływania na jej nieruchomości zmian stanu wody na działkach sąsiednich, ani też badania czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie w przyszłości na działkach wnioskodawcy szkód oraz jakiego rodzaju będą to szkody (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2795/15, opubl. w CBOSA).
Należy podkreślić, że z opinii biegłego wynika, że ukształtowanie działki nr [...] , której teren w centralnej części obniżony jest w stosunku do części północnej, a dodatkowo ta część działki zasilana jest wodami odprowadzonymi z północnej części dachu budynku mieszkalnego oraz z dachów przydomowej szklarni i budynku mieszkalnego. Biegły wskazał, że nie można stwierdzić, iż wody migrujące na północną część działki nr [...] pochodzą z działki nr [...]. Pomiary wykazały, że część wody dostarczanej na ogród działki nr [...] dopływa z dachu oraz wyżej usytuowanej części terenu przy budynku mieszkalnym. Natomiast skarżący nie wykazali ewidentnych szkód jakie miały powstać w wyniku podtopień. Biegły T. N. jednoznacznie wyjaśnił, że z przeprowadzonych badań i analiz wynika, że działania właścicielki działki nr [...] nie spowodowały naruszenie stosunków wodnych ze skutkiem wywołującym szkody na terenie sąsiednim (dz. nr [...]) w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Okresowe zmiany stanu wody (podtopienia) na działce nr [...] pod wpływem wód opadowych i roztopowych w najmniej korzystnym okresie roku nie są bezpośrednim efektem podwyższenia terenu działki nr [...] w 2023 r., a w ekspertyzie wykazano brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy podtopieniami a działaniami właścicielki działki nr [...].
Skoro więc prawidłowo przeprowadzony dowód z opinii biegłego wykluczył, by działania polegające na podwyższeniu poziomu działki nr [...] skutkowały zmianą stanu wody, a zwłaszcza by powodowały one szkodę dla nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżących, za prawidłową uznać należy decyzję odmawiająca nałożenia na właściciela działki nr [...] obowiązków przewidzianych w art. 234 ust. 3 P.w. Okoliczności sprawy nie wypełniają bowiem przesłanek zawartych w tym przepisie. Chybiony jest tym samym zarzut skargi wskazujący na naruszenie ww. przepisu. Błędne jest natomiast poczynione przez skarżących z góry założenie, że w każdym przypadku nawiezienie ziemi i zniwelowanie terenu działki prowadzi do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki sąsiedniej.
Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające w sprawie nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Były przy tym wystarczający do wydania prawidłowej decyzji. Sąd ustalenia te akceptuje w całości, jak również podziela argumentację prawną zaprezentowaną przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sposób procedowania organów obu instancji w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wskazuje też na naruszenie zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a. W związku z powyższym, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, również należało ocenić jako niezasadne.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych, niż objęte zarzutami skargi, przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.