II SA/Lu 890/23

II SA/Lu 890/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 37 ust. 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Asesor sądowy Anna Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. spółki komandytowej z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 lipca 2023 r., znak: SKO.41/2782/LI/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 4 kwietnia 2023 r., znak: SKO.41/566/LI/2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz A. spółki komandytowej z siedzibą w L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) postanowieniem z 18 lipca 2023 r., po rozpoznaniu wniosku A. spółki komandytowej z siedzibą w L. (dalej także jako: spółka, skarżąca) o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 4 kwietnia 2023 r., stwierdzające nieważność ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako: Prezydent) z 27 września 2022 r., odmawiającego wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości położonej w L. przy al. S. , obręb [...] W., oznaczonej jako działki o nr [...].
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 9 września 2022 r. A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w L., jako ówczesny właściciel powyższych działek, zwróciła się do Prezydenta o ustalenie opłaty planistycznej przed zbyciem powyższej nieruchomości.
Postanowieniem z 27 września 2022 r. Prezydent, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o ustalenia opłaty, o której mówi art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej opłatą planistyczną. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nowy plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia nieruchomości w sposób wpływający na wzrost jej wartości. Organ uznał, że niezbędna do ustalenia opłaty planistycznej przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie została spełniona.
Do Kolegium wpłynęło pismo Prezydenta datowane na 16 stycznia 2023 r., w którym organ ten wskazał na wadliwość kwalifikowaną powyższego postanowienia. Kolegium wszczęło z urzędu sprawę o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta z 27 września 2022 r. Pismem z 7 marca 2023 r. Kolegium zawiadomiło stronę (aktualnie: A. spółka komandytowa z siedzibą w L.) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z 27 września 2022 r. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym.
Spółka zajęła stanowisko w sprawie, wnosząc o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, względnie wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Wskazała, że kwestionowane postanowienie ma de facto charakter decyzji administracyjnej. Strona wskazała jednocześnie, że prowadziła czynności mające na celu sprzedaż nieruchomości, a w związku z treścią spornego aktu, zawarła umowę przedwstępną w przedmiocie sprzedaży nieruchomości. Dokonując tych czynności, spółka przyjęła, że opłata nie będzie stanowiła dodatkowego kosztu sprzedaży.
Kolegium postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. stwierdziło nieważność ostatecznego postanowienia Prezydenta z 27 września 2022 r., odmawiającego wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości położonej w L. przy al. S., obręb [...] W., oznaczonej jako działki o nr [...].
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie toczącej się na wniosek strony z 9 września 2022 r. nie zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, o której stanowi art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, obejmującego wywołanie opinii biegłego na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem organu, należało wydać decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.
Kolegium stwierdziło, że zawarcie w uzasadnieniu postanowienia oceny co do braku zmiany w planie miejscowym przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w sposób wpływający na wzrost jej wartości, nie czyni z tego aktu decyzji wydanej w trybie art. 37ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.), a postanowienie należy wyeliminować z obrotu prawnego. Wydanie postanowienia w miejsce merytorycznego rozpatrzenia sprawy zostało również uznane za podstawę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ uznał, że nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiłyby stwierdzenie nieważności postanowienia.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium postanowieniem z 18 lipca 2023 r., utrzymało postanowienie z 4 kwietnia 2023 r. w mocy, podzielając ustalenia i wnioski poprzedniego składu. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania nie jest decyzją administracyjną, załatwiającą merytorycznie wniosek spółki z 9 września 2022 r. o ustalenie opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ stwierdził, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Uzasadnienie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nosi cechy dowolności, gdyż nie jest poparte żadnym postępowaniem dowodowym, co stanowi o rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium w uzasadnieniu tym wykazano, że plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie, co wymaga wydania merytorycznej decyzji, ale organ wyciągnął z tej okoliczności błędne wnioski.
Organ podkreślił, że w omawianym postępowaniu podstawowym dowodem jest operat szacunkowy biegłego z zakresu wyceny nieruchomości. Jego zdaniem brak operatu nie pozwala kwalifikować wydanego postanowienia, jako decyzji administracyjnej.
Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, w którym podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów:
a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta samym postanowieniem Kolegium, podczas gdy postanowienie z 27 września 2022 r. ma de facto charakter decyzji in mertiti rozstrzygającej sprawę, w której skarżąca złożyła wniosek, a więc:
- nie sposób na tej podstawie przyjąć, iż mamy do czynienia z nieważnością postanowienia, ponieważ rozstrzygnięcie Prezydenta z 27 września 2022 r. ma charakter w istocie decyzji administracyjnej;
- jakakolwiek nieważność, która nie występuje w przedmiotowej sprawie, powinna być stwierdzona decyzją z uwagi na to, że rozstrzygnięcie Prezydenta miało charakter w istocie decyzji administracyjnej;
b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z uwagi na brzmienie art. 61a k.p.a. i jego rażące naruszenie, podczas gdy nie sposób przyznać, iż mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z rozstrzygnięciem rażąco naruszającym przepisy prawa, kiedy to w rozstrzygnięciu Prezydenta wyraźnie rozpoznano sprawę merytorycznie uznając, iż nie istnieje podstawa do ustalenia opłaty planistycznej, zatem Prezydent nie naruszył przepisu art. 61a k.p.a., ponieważ przepis ten w związku z merytorycznym rozstrzygnięciem Prezydenta w dniu 27 września 2022 r. nie ma zastosowania;
c. art. 7 i 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 kpa -prowadzenie przez organ II instancji przedmiotowego postępowania w sposób niedokładny oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza charakteru rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Lublin z 27 września 2022 r. w szczególności:
- brak wszechstronnego rozważenia przepisów dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów kpa w kontekście wniosku mojego mocodawcy oraz treści rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Lublin z dnia 27 września 2022 r.
d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.
W związku powyższym skarżąca wniosła o uchylenie przez sąd zaskarżonego postanowienie i poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji, a ewentualnie także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o jej oddalenie.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych.
Sąd uchylił zaskarżone postanowienie mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten obliguje sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy przy uwzględnieniu wszelkich zaistniałych naruszeń prawa – nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą we wniesionej skardze.
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty skargi, dotyczące charakteru postanowienia Prezydenta z 27 września 2022 r. Spółka wywodzi bowiem, że akt ten w istocie jest decyzją, merytorycznie rozstrzygającą wniosek o ustalenie opłaty planistycznej, nie zaś postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.
Rozstrzygnięcie postanowienia (decyzji) wyraża wynik postępowania, czyli rezultat stosowania przepisów i kreuje określone skutki. Nie można go domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Rozstrzygnięcie wyrażone w postanowieniu Prezydenta jest jasne, wyraża wprost odmowę wszczęcia postępowania i literalnie odpowiada treści art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
W przypadku wpłynięcia żądania załatwienia sprawy organ administracji publicznej dokonuje oceny formalnej podania oraz jego wstępnej oceny merytorycznej. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn podmiotowych lub gdy wystąpią inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania - są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej.
W niniejszej sprawie organ stwierdził, że zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania i w konsekwencji zastosował art. 61a k.p.a. Należy podkreślić, że nie występuje rozbieżność między rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu a przepisem, na podstawie którego akt został wydany. Uzasadnienie postanowienia, chociaż częściowo nieprawidłowe, jest spójne z tym rozstrzygnięciem.
Stanowisko strony, która wywodzi, że akt ten to decyzja, merytorycznie rozstrzygająca sprawę, jest wynikiem zawarcia w uzasadnieniu postanowienia rozważań o charakterze materialnoprawnym. Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu precyzyjnego i jasnego sformułowania rozstrzygnięcia, opartego na konkretnym przepisie. W związku z powyższym wskazana rozbieżność nie prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie zawarto w treści uzasadnienia. Nie można również tracić z pola widzenia, że Prezydent nie wskazał w akcie wysokości opłaty – co jest elementem decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), taka treść jest wyniki Nie ma zatem podstaw, aby twierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy zostało zawarte w uzasadnieniu. W tym miejscu warto zauważyć, że w sprawie nie przeprowadzono istotnego postępowania dowodowego, co jest cechą charakterystyczną w przypadku stosowania art. 61a k.p.a.
Sąd dostrzega również, że postanowienie zostało skierowane do podmiotu profesjonalnego (spółki), od której można wymagać wyższej staranności w prowadzeniu swoich spraw.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że akt objęty postępowaniem to postanowienie wydane w trybie art. 61a k.p.a., nie zaś decyzja o charakterze merytorycznym, która przybrała formę postanowienia.
Kolegium postanowieniem z 4 kwietnia 2023 r. na podstawie m.in. art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.), art. 157 § 1, § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta z 27 września 2022 r.
Zgodnie z powołanym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy przepis niewątpliwie ma zastosowanie, na podstawie art. 126 k.p.a., do postanowień, a w takim przypadku zamiast decyzji, wydaje się postanowienie.
Działanie bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania – albo taki przepis wprawdzie istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. W niniejszej sprawie organ stwierdził nieważność z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy charakter przepisu, który został naruszony oraz oczywistość naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rażąco naruszony może być tylko przepis, który nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych. Istotne jest, aby przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i wyraźny tj. chodzi o sytuację, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z przepisem wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Należy zatem stwierdzić, że podstawą zastosowania tej przesłanki może być tylko niewzbudzający wątpliwości stan prawny. Konieczność stwierdzenia rażącego naruszenia prawa może wynikać także z racji ekonomicznych i gospodarczych – czyli nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa skutków, które wywołuje decyzja.
Możliwe jest oparcie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Jednakże w zakresie przepisów postępowania rażące naruszenie musi mieć charakter ewidentny i w praktyce będzie występowało wyjątkowo. Rażące naruszenie przepisów postępowania dotyczy głównie tych norm, które mają charakter zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19). Wskazuje się, że taka sytuacja ma miejsce w razie popełnienia kardynalnych uchybień podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z 21 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/19). Należy zatem stwierdzić, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a jedynie wyjątkowo przepis postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że dla Prezydenta oczywistym było, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, w związku z czym stwierdził, że nie istnieją przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. W konsekwencji uznał, że nie ma przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, czyli postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a k.p.a. Wskazany tok rozumowania, chociaż nieprawidłowy, nie jest wprost i rażąco sprzeczny z treścią wskazanego przepisu, stanowi wynik dokonania błędnej wykładni.
W toku postępowania nie było sporne, że organ może odmówić wszczęcia postępowania jedynie wówczas, gdy wystąpią przesłanki określone w przepisie (art. 61a k.p.a.). Odmowa wszczęcia postępowania, gdy powinno się ono toczyć, świadczy o naruszeniu prawa, jednakże nie prowadzi do automatycznego wniosku o rażącym naruszeniu prawa, zatem nie w każdym przypadku możliwe jest stwierdzenie nieważności.
Z samego charakteru art. 61a k.p.a., który jest przepisem postępowania, wynika, że zasadniczo w sprawie nie wystąpi rozbieżność między rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu a przepisem, na podstawie którego akt został wydany. Taka sytuacja również nie zachodzi w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie wyrażone w postanowieniu odpowiada treści przepisu, na którym je oparto. Dostrzegana w sprawie wadliwość pojawia się na etapie wykładni art. 61a k.p.a., który jest przepisem mogącym wzbudzać wątpliwości co do zakresu jego stosowania.
Charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. Podstawowym skutkiem odmowy wszczęcia postępowania jest to, że organ nie prowadzi postępowania, nie gromadzi dowodów i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.
W takim przypadku nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa okoliczność, że postępowanie nie zakończyło się wydaniem merytorycznej decyzji – taka jest bowiem istota zastosowania omawianego przepisu. Postanowienie o takiej treści nie nakłada żadnych obowiązków i nie odbiera praw. Co do zasady zatem zastosowanie art. 61a k.p.a. i niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia nie będzie prowadziło do skutków nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa, jednakże kwestia ta musi podlegać ocenie każdorazowo w konkretnym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Należy także zauważyć, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta akt rozstrzygający sprawę co do istoty, gdyż tylko wówczas można stwierdzić tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. II OSK 354/15 i cyt. tam orzecznictwo). Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. nie tworzy trwałego stanu, który urąga podstawowym zasadom demokratycznego państwa prawa.
Szczególnie w realiach niniejszej sprawy odmowa wszczęcia postępowania nie wywołała dla spółki istotnych konsekwencji. Strona wprawdzie wskazuje na szczególne skutki wynikające z tego postanowienia, gdyż dokonała określonej wykładni aktu, wywodząc z treści uzasadnienia korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Jednakże, abstrahując od treści uzasadnienia, sama odmowa rozpoznania wniosku spółki – nawet wadliwa – nie wywołała dla strony takich skutków, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest jedynie niewydanie promesy, o której mowa w art. 37 ust. 7 u.p.z.p., przy czym strona może ponownie zwrócić się do organu z wnioskiem o ustalenie wysokości opłaty planistycznej.
W tym zakresie wymaga szczególnego podkreślenia skutek wyeliminowania postanowienia Prezydenta z obrotu prawnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w świetle rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie, stwierdzenie nieważności tego postanowienia nie wywołuje żadnych doniosłych prawnie skutków. Podstawą wyeliminowania aktu z obrotu prawnego nie może być stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu, skoro – co słusznie wywodzi organ – nie wpływa ono na fakt, że wydany akt jest postanowieniem, nie zaś decyzją. W niniejszej sprawie nie podlega badaniu czy zawarcie merytorycznych rozważań w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania kształtuje sytuację strony i czy należy wziąć je pod uwagę w przypadku ewentualnego wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty planistycznej.
Kolegium podkreślało wagę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jako podstawy wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Zaniechanie przeprowadzenia tego dowodu zasadniczo może świadczyć o naruszeniu przepisów z zakresu postępowania dowodowego i mogłoby mieć doniosłe znaczenie, gdyby sprawę rozpoznano merytorycznie. Należy zatem stwierdzić, że brak operatu mógłby mieć doniosłe znaczenie i świadczyć o naruszeniu prawa, gdyby w sprawie wydano decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Jednakże wydając postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a. organ nie mógł prowadzić postępowania dowodowego, zatem zaniechanie dopuszcza opinii biegłego nie może świadczyć o naruszeniu prawa w sprawie zakończonej odmową wszczęcia postępowania. W ramach wstępnego etapu postępowania organ może jedynie ustalić okoliczności wynikające z art. 61a k.p.a. Bez formalnego wszczęcia postępowania nie może dokonywać ustaleń zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania wnioskodawcy. W szczególności organ nie może gromadzić dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może również formułować wniosków i ocen dotyczących istoty żądania. Postępowanie na tym etapie powinno jedynie dążyć do zweryfikowania wystąpienia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Podsumowując należy podkreślic, że zasadniczo niemożliwe jest naruszenie art. 61a k.p.a. w sposób rażący. Przepis nie ma charakteru ścisłego, nie zawiera wyliczenia katalogu przesłanek, powodujących odmowę wszczęcia postępowania. Ponadto jest to przepis postępowania, a skutkiem wprost wynikającym z jego treści jest odmowa wszczęcia postępowania, czyli nieprowadzenie postępowania i niewydanie decyzji merytorycznej. Z powyższych względów zasadniczo organ nie może uchybić przepisom z zakresu postępowania dowodowego w toku postępowania, zakończonego odmową wszczęcia postępowania. Skutki zastosowania art. 61a k.p.a. co do zasady nie będą niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
W sprawie nie było kwestionowane, że organ nie miał podstaw do odmowy prowadzenia postępowania. Kolegium wywodzi z tego podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, natomiast spółka doszukuje się merytorycznego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia. W uzasadnieniu tego aktu organ zawarł merytoryczne stanowisko co do możliwości naliczenia opłaty planistycznej, czyli w zakresie stosowania art. 37 ust. 7 u.p.z.p. – co potwierdzają również organy administracyjne. Istota sporu w sprawie dotyczy skutków zaistnienia takiej sytuacji i możliwości stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. Sąd stwierdził, że wydany akt jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, a w niniejszej sprawie treść uzasadnienia nie może prowadzić do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Zakres prawidłowo prowadzonego prowadzenia postępowania przed zastosowaniem art. 61a k.p.a. jest ograniczony i jest to jego istotna cecha. Natomiast postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może zmierzać do przeprowadzenia kontroli instancyjnej, czyli weryfikacji prawidłowości zastosowania przepisu, co mogłoby mieć miejsce na skutek wniesienia zażalenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu istotne znaczenie mają jedynie wady kwalifikowane tj. rażące naruszenie prawa. Samo wadliwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a k.p.a. nie oznacza rażącego naruszenia prawa i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu.
W związku z powyższym należało stwierdzić, że przy wydaniu postanowienia Prezydenta z 27 września 2022 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 61a k.p.a. Organ nietrafnie wywodził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Samo zastosowanie art. 61a k.p.a., tj. odmowa wszczęcia postępowania, nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisu, który powinien być podstawą ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym Sąd uznał, że oba postanowienia Kolegium zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Odnosząc się do treści skargi należy wskazać, że zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. i art. 12 k.p.a. są całkowicie nieuzasadnione. Spółka dopatrywała się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a i art. 80 k.p.a. szczególnie w niezbadaniu przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta nie miała doniosłego znaczenia dla sprawy, gdyż sąd nie badał istoty sprawy, dotyczącej wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymagania tego przepisu, a ponadto pozwala na przeprowadzenie kontroli sądowej.
W przypadku ewentualnego wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty planistycznej, ocenie będzie podlegać okoliczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w powiązaniu z motywami wydania takiego rozstrzygnięcia, zawartymi w uzasadnieniu. Sąd w niniejszej sprawie nie rozstrzyga, czy strona mogła działać w zaufaniu do stanowiska wyrażonego w treści uzasadnienia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze zawarte powyżej stanowisko sądu (art. 153 p.p.s.a.) oraz okoliczność, że stwierdzenie nieważności toczy się w postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym. Wobec sposobu prowadzenia postępowania przez organ należy przypomnieć, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest zweryfikowanie, czy jest ono dotknięte jedną z wad kwalifikowanych. Nie może natomiast zostać wykorzystane do dokonania merytorycznej kontroli tak, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł i wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, łącznie 680 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji.