II SA/Lu 890/22

II SA/Lu 890/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 146/24 - Wyrok NSA z 2024-10-15
II OZ 264/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L., reprezentowanej przez zarządcę sądowego J. L. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 września 2022 r. znak: ZOA-XIV.7721.26.2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. znak: ZOA-XIV.7721.26.2020 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L., reprezentowanej przez zarządcę sądowego J. L. (dalej także jako "skarżąca" lub "Wspólnota") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 28 lipca 2022 r. znak: PNB.IO.1.5160.15.2021, nakładające na Wspólnotę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 września 2022 r. ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wątpliwości co do użytych materiałów budowlanych oraz jakości wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym - kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w L. - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i ustalił nowy termin - do dnia 30 grudnia 2022 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku kamienicy przy ul. [...] w L., położonej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] "Zespół urbanistyczny Starego Miasta i Śródmieścia miasta Lublina", figurującej w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Lublin pod pozycją [...].
W dniach 10 czerwca 2020 r. oraz 3 i 4 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały, że w przedmiotowej kamienicy doszło do usunięcia poszczególnych ścian konstrukcyjnych poprzecznych na kondygnacji piwnic (poziom -1), parterze, 1. piętra, 2. piętra, wykonania podbicia ścian konstrukcyjnych i pogłębienia piwnic poziomu -1 oraz zrealizowania nowego "prostokątnego tunelu", wykonania podbicia ścian konstrukcyjnych na poziomie piwnic -2 oraz zrealizowania nowego "prostokątnego tunelu", usunięcia poszczególnych stropów drewnianych nad parterem, 1. piętrem i 2. piętrem, usunięcia części spoczników i biegów schodowych w klatce schodowej, wykonania nowych słupów i podciągów żelbetowych w miejscach wyburzonych ścian konstrukcyjnych, wykonania nowych stropów żelbetowych w miejscach wyburzonych stropów drewnianych.
W trakcie prowadzonego postępowania Wspólnota nie przedstawiła żadnej dokumentacji dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych ani też uzyskanych pozwoleń na ich wykonanie.
Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako "Pr.bud.") nałożył na Wspólnotę obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 15 marca 2021 r., ekspertyzy dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego i zaleceniami naprawczymi opracowanymi w uzgodnieniu z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Na skutek zażalenia Wspólnoty, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. uchylił w całości ww. postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.
Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, organ pierwszej instancji kilkukrotnie wyznaczał termin oględzin przedmiotowej nieruchomości. Do przeprowadzenia zaplanowanych czynności każdorazowo jednak nie dochodziło z powodu nieudostępniania nieruchomości pracownikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.
W dniu 10 stycznia 2022 r. organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadka pełnomocnika J. L. - mgr inż. arch. J. W., rzeczoznawcę budowlanego posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności: architektonicznej bez ograniczeń, mykologa budowlanego, badacza architektury, rzeczoznawca budowlany w zakresie: planowania, koordynacji i nadzoru nad realizacją procesu inwestycyjnego obiektów objętych ochroną konserwatorską.
W dalszym toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kilkukrotnie ponawiał próby przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości, jednak nadal nie dochodziło do jej udostepnienia w celu przeprowadzenia czynności dowodowych, co kilkukrotnie skutkowało nałożeniem na zarządcę sądowego nieruchomości grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin.
Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. PINB miasta Lublin zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o przekazanie informacji, czy od stycznia 2014 r. dla budynku przy ul. [...] w L. były wydawane pozwolenia na budowę lub przyjęte zgłoszenia, a jeśli tak - o przekazanie przedmiotowej dokumentacji. Odrębnym pismem z tego samego dnia organ pierwszej instancji wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie z zapytaniem dotyczącym wydawanych od stycznia 2018 r. zgód na roboty budowlane przeprowadzane w ww. budynku.
Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków odpowiedzi na powyższe zapytanie udzielił w piśmie z dnia 30 czerwca 2022 r., wyjaśniając m.in., że w dniu 30 października 2018 r. wydał decyzję udzielającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem fragmentu oficyny północnej w zespole zabudowy przy ul. [...]/[...] w L., w celu umożliwienia wykonania badań na potrzeby docelowej ekspertyzy technicznej i badań geotechnicznych.
Z kolei Urząd Miasta Lublin pismem z dnia 11 lipca 2022 r. poinformował organ pierwszej instancji, że o postępowaniach prowadzonych od stycznia 2014 r. w odniesieniu do budynku położonego w L. przy ul. [...]/[...]. W dniu 22 lipca 2022 r. Urząd Miasta Lublin przekazał organowi nadzoru budowlanego posiadaną dokumentację dotyczącą wydanych pozwoleń i przyjętych zgłoszeń.
Na podstawie poczynionych ustaleń i zgromadzonego materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r., w oparciu o art. 81c ust. 2 Pr.bud., nałożył na Wspólnotę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 września 2022 r. ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wątpliwości co do użytych, w samowolnie wykonanych i bez nadzoru osób uprawnionych, materiałów budowlanych oraz jakości wykonanych, w zakresie poniżej wymienionym, robót budowlanych, wraz z oceną stanu technicznego oraz niezbędnymi zaleceniami naprawczymi dla budynku mieszkalnego - kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w L.:
1) Usunięcia ścian konstrukcyjnych poprzecznych z cegły lub/i kamienia o grubości ponad 1,0 m na kondygnacji piwnic poziom -I: w osi "9", "91" i "10" pomiędzy osiami "A-B" (pozwolenie na roboty budowlane - brak), w osi "10" pomiędzy osiami "E-I" i w osi "9" pomiędzy osiami "G-I" i w osiach "E" i "F" pomiędzy osiami "10-11" oraz w osi "G1" pomiędzy osiami "9-10";
2) Usunięcia ścian konstrukcyjnych poprzecznych z cegły o grubości 1,0-0,7 m na kondygnacji parteru: w osi "9" i "10" pomiędzy osiami "A-B", w osi "B" pomiędzy osiami "9-10" (pozwolenie na roboty budowlane - brak) w osiach "E" i "F" pomiędzy osiami "10 -11" oraz w osi "10" pomiędzy osiami "F-I";
3) Usunięcia ścian konstrukcyjnych poprzecznych z cegły o grubości poniżej 0,4-0,7 m na kondygnacji I piętra w osi "F" pomiędzy osiami "10-11" oraz w osi "10" pomiędzy osiami "F-I";
4) Usunięcia ścian konstrukcyjnych poprzecznych z cegły o grubości poniżej 0,4-0,7 m na kondygnacji II piętra w osi: "F" pomiędzy osiami "9-11" oraz w osi "10" pomiędzy osiami "E-I";
5) Wykonania podbicia ścian konstrukcyjnych z betonu i stropów żelbetowych w kamienicy - pogłębienia piwnic poziom piwnic -I, gdzie zrealizowano nowy "prostokątny tunel" w osiach "A" i "B" pomiędzy osiami "9-10" i w osi "9-91" pomiędzy osiami "B-B1" oraz osiami "D-I" pomiędzy osiami "10-11", "G-I" pomiędzy osiami "8-9";
6) Wykonania podbicia ścian konstrukcyjnych z betonu i stropów żelbetowych w kamienicy - poziom piwnic -II wydrążony w lessie, gdzie zrealizowano nowy "prostokątny tunel" w osiach "A" i "B" pomiędzy osiami "9-10" i w osiach "9-91" pomiędzy osiami "B-B1" oraz w osi "11" pomiędzy osiami "D-I", w osi "I" pomiędzy osiami "9-11", w osiach "E" i "F" pomiędzy osiami "9-10", w osi "10" pomiędzy osiami "D-E" i "D-F" oraz w osi "D" pomiędzy osiami "10-11";
7) Usunięcia stropów drewnianych nad parterem kamienicy pomiędzy osiami "A-C" a osiami "10-11";
8) Usunięcia stropów drewnianych nad I piętrem kamienicy pomiędzy osiami "A-D" a osiami "10-11" i "A-B" a osiami "9-10" oraz "G-I" pomiędzy osiami "8-9";
9) Usunięcia stropów drewnianych nad II piętrem kamienicy, pomiędzy osiami "A-D" a osiami "10-11" oraz pomiędzy osiami "A-B" a osiami "9-10";
10) Usunięcia części spoczników i biegów schodowych w klatce schodowej pomiędzy osiami "D-E" i "9-10" (zał. do protokołu z dnia 15 września 2020 r. karta nr 8F);
11) Wykonania nowych słupów i podciągów żelbetowych w miejscach wyburzonych ścian konstrukcyjnych, jw. w punkcie 1-4;
12) Wykonania nowych stropów żelbetowych w miejscach wyburzonych stropów drewnianych w kamienicy, jw. w punkcie 7-8.
Jednocześnie organ pierwszej instancji orzekł, że ekspertyza winna zawierać:
- dane ogólne, tj. podstawę opracowania, przedmiot, cel, zakres opracowania;
- inwentaryzację wykonanych robót i identyfikację uszkodzeń oraz określenie stanu technicznego poszczególnych elementów obiektu budowlanego;
- badania, pomiary, obliczenia, wnioski i zalecenia;
- zalecenia dotyczące zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i przywrócenia do należytego stanu technicznego kamienicy i oficyn oraz sposobu zalecanej realizacji, technologii ich wykonania i kolejności robót.
Części zespołu budynków, co do których wydano nakaz wykonania ekspertyzy, określono w załącznikach 1-7 do postanowienia.
Organ wskazał, że ekspertyzę winny wykonać osoby posiadające odpowiednie uprawnienia eksperckie lub budowlane w stosownej branży i będące członkiem odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Nadto wskazał, że zakres prac naprawczych i rozwiązań technologicznych należy opracować w uzgodnieniu z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Wspólnota zarzuciła brak podstaw do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Pr.bud. i wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że określone roboty budowlane zostały wykonane nielegalnie, a także błędne ustalenie, że w sytuacji stanu zagrożenia epidemią ,względnie w stanie epidemii (pandemii), możliwe będzie wykonanie żądanej ekspertyzy.
Po rozpatrzeniu zażalenia organ drugiej instancji uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonego w nim terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Wraz z wyznaczeniem nowego terminu na dostarczenie ekspertyzy, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w pozostałej części.
Organ zażaleniowy podniósł, że zarówno w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób samowolny, czy też legalnie, organ nadzoru budowlanego, w przypadku wątpliwości co do rzeczywistego zakresu dokonanych robót, czy też ich prawidłowości wykonania oraz wpływu na stan istniejącego obiektu, jest uprawniony na mocy art. 81c ust. 2 Pr.bud., do zobowiązania strony do przedstawienia stosownej ekspertyzy.
W ocenie LWINB, w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność opracowania stosownej ekspertyzy technicznej ujawniającej roboty budowlane, jakie zostały wykonane w budynku przy ul. [...] w L.. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w trakcie postępowania wyjaśniającego tj. podczas czynności kontrolnych dokonanych przez PINB miasta Lublin na ww. nieruchomości w dniach 10 czerwca 2020 r. oraz 3 i 4 sierpnia 2020 r., został stwierdzony fakt samowolnego dokonania szeregu robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Organ drugiej instancji podkreślił, że w celu wyjaśnienia aktualnego stanu faktycznego PINB miasta Lublin wielokrotnie próbował dokonać oględzin przedmiotowej nieruchomości. Za każdym jednak razem nieruchomość nie została udostępniona celem dokonania czynności dowodowych. W oparciu zaś o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest możliwe jednoznaczne określenie stanu technicznego obiektu i poprawności wykonanych robót budowlanych, jak też faktycznego wykonania rodzaju robót budowlanych. Uniemożliwia to również znaczny upływ czasu.
Wskazując na powyższe, organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutem zażalenia, jakoby nie istniała podstawa do zastosowania w niniejszej sprawie art. 81c ust. 2 Pr.bud. Za niezasadny uznał ponadto argument dotyczący braku możliwości opracowania ekspertyzy technicznej z uwagi na pandemię. Zdaniem LWINB, ogłoszony od dnia 16 maja 2022 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, nie stanowi przeszkody w wywiązaniu się z nałożonego obowiązku.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie na opisane wyżej postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...]/[...] w L., reprezentowana przez zarządcę sądowego J. L.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Wspólnota zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:
1) art. 105 w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w części, podczas gdy należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie, gdyż nie ma podstaw do nakazania dostarczenia żądanej ekspertyzy technicznej;
2) art. 81c ust. 2 Pr.bud. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w części, podczas gdy organ ten (a za nim organ drugiej instancji) bezpodstawne zastosował powołaną regulację;
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że:
a) w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność opracowania stosownej ekspertyzy technicznej,
b) doszło do samowolnego dokonania szeregu robót budowlanych w budynku, w szczególności polegających na rozbiórce elementów konstrukcyjnych (ścian konstrukcyjnych poprzecznych na różnych kondygnacjach, stropów drewnianych), rozbiórce spoczników i biegów schodowych i wykonaniu nowych elementów konstrukcyjnych (wykonano stropy żelbetowe, podbicie ścian konstrukcyjnych, nowe słupy i podciągi żelbetowe).
podczas gdy:
- ani razu nie stwierdzono fizycznie samowolnego dokonania szeregu robót budowlanych w budynku, a ostatnia inwentaryzacja obiektu była robiona w latach 70-tych XX. wieku i nikt od tamtej pory nie wykonywał żadnych inwentaryzacji mimo prawnego obowiązku, a obecnie wszelkie zmiany próbuje się przypisać aktualnemu zarządcy,
- ostatnie prace prowadzone w przedmiotowej kamienicy miały miejsce w 2018 r. na podstawie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Prace te zostały wykonane tylko w części ze względu na spękania ścian wywołanych przez budowę sąsiedniego budynku ([...] [...]-[...]), natomiast reszta prac została wstrzymana do momentu wydania ekspertyzy, która została zlecona w ww. zakresie;
4) art. 83 ust. 2 Pr.bud. w zw. z art. 80 i art. 140 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że:
- dokonano szeregu robót budowlanych w budynku, w szczególności polegających na rozbiórce elementów konstrukcyjnych (ścian konstrukcyjnych poprzecznych na różnych kondygnacjach, stropów drewnianych), rozbiórce spoczników i biegów schodowych i wykonaniu nowych elementów konstrukcyjnych (wykonano stropy żelbetowe, podbicie ścian konstrukcyjnych, nowe słupy i podciągi żelbetowe),
- w przedmiotowym obiekcie budowlanym zrealizowano szereg robót budowlanych, które nie zostały poparte stosowną dokumentacją projektową, dokumentami świadczącymi o prawidłowej realizacji przeprowadzonych robót i ich zgodności z prawem;
5) art. 8 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez wyznaczenie stronie terminu na przygotowanie ekspertyzy, którego nie można było w żaden sposób dotrzymać;
6) istotny błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że doszło do nielegalnego wykonania robót budowlanych wymienionych w sentencji postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy nie ma dowodów na realizację takich robót.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie wydano z pomięciem regulacji zawartych w:
1) ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.),
2) ustawie z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 567 ze zm.),
3) ustawie z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 i 695 ze zm.),
4) rozporządzeniach wykonawczych Rady Ministrów wydanych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U.2019 r. poz. 1239 ze zm.),
które to regulacje, z uwagi na stan pandemii, a obecnie zagrożenia epidemicznego, w ocenie skarżącej, czynią niemożliwym dostarczenie Powiatowemu inspektorowi Nadzoru Budowlanego miasta Lublin żądanej ekspertyzy technicznej w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r.
Wspólnota wytknęła również, że zgodnie z brzmieniem sentencji zaskarżonego postanowienia, orzeczono o wykonaniu "nakazanych robót budowlanych do dnia 30 grudnia 2022 r." w sytuacji, gdy żadne roboty budowlane nie zostały nakazane do wykonania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 28 lipca 2022 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Lubelskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Wspólnota rozwinęła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Ponownie podniosła, że ostatnie prace w przedmiotowej kamienicy prowadzone były w 2018 r. w oparciu o decyzje Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Budynku. Prace te zostały wykonane tylko w części, ze względu na spękanie ścian wywołane budową na sąsiedniej nieruchomości ([...]). Wspólnota podkreśliła, że to właśnie rozpoczęcie tej inwestycji stanowiło przyczynę degradacji przedmiotowej kamienicy.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2023 r. oznaczonym jako "Odpowiedź strony na skargę" uczestnik postępowania sądowego - [...] Sp.j. w L., wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci dziennika budowy nr [...], wydanego w dniu 15 października 2018 r. oraz ośmiu fotografii, na okoliczność braku wpływu robót prowadzonych przy ul. [...] na nieruchomość skarżącego, wykonywania robót budowlanych przez skarżącego bez wymaganej prawem dokumentacji projektowej przed rozpoczęciem inwestycji przy ul. [...], oraz wykonywania robót budowlanych przez skarżącego przy ul. [...] także po 2018 r.
Postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił wniosek dowodowy uczestnika postępowania zawarty w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Mając na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, Sąd - korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. - rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie wymaga podkreślenia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia jest nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku kamienicy przy ul. [...] w L. oraz stanu technicznego tego obiektu.
Podstawę prawną nałożonego obowiązku stanowi art. 81c ust. 2 Pr.bud, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Przesłanką zastosowania powyższego przepisu jest zatem powstanie "uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". Rozstrzygnięcie zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się tym samym do oceny, czy takie "uzasadnione wątpliwości" istnieją w przypadku kamienicy należącej do skarżącej Wspólnoty.
Podkreślenia przy tym wymaga, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud. ma charakter dowodowy, tj. ma na celu dostarczenie materiału, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym dotyczącym stanu technicznego danego obiektu i będzie służył ustaleniu ewentualnych kroków zaradczych. Powyższego przepisu nie można zatem rozumieć w ten sposób, że na organie spoczywa ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w cyt. przepisie. Sam fakt wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud., nie determinuje bowiem oceny jakości, czy też legalności obiektu budowlanego lub wykonanych w nim robót budowlanych. Nie determinuje również procedury, w ramach której uzyskana w tym trybie ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykonana. W postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Pr.bud., organ nie jest także obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Skorzystanie przez organ z uprawnienia przewidzianego w omawianym unormowaniu możliwe jest wówczas, gdy pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji, nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19, LEX nr 3043467; z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2174/21, LEX nr 3480835; z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3819/19, LEX nr 3518359; z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3962/19, LEX nr 3518428).
Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje, że w taki właśnie sposób organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie rozumieją konstrukcje procesową, o której mowa w art. 81c ust. 2 Pr.bud. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do jej zastosowania.
Za taką oceną przemawiają już chociażby ustalenia wynikające z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniach 10 czerwca 2020 r. oraz 3 i 4 sierpnia 2020 r., które samoistnie dają podstawy do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowej kamienicy oraz jakości i legalności wykonanych w niej robót budowlanych. Ustalenia te przede wszystkim jednoznacznie wskazują na realizację w tym obiekcie robót wyszczególnionych w sentencji postanowienia z dnia 28 lipca 2022 r., które w części niewątpliwie stanowiły ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku. Jednocześnie przeczą one twierdzeniu zarządcy sądowego przedmiotowej nieruchomości, jakoby ostatnie roboty wykonane w tym obiekcie miały miejsce w 2018 r. Dodatkowo, jak słusznie zauważyły organy, dokumentacja pozyskana w toku postępowania od Urzędu Miasta Lublin, dotycząca dokonanych zgłoszeń oraz wydanych pozwoleń na budowę dla przedmiotowej kamienicy, uzasadnia wątpliwości co do legalności robót budowlanych, których realizację wykazały ww. czynności kontrolne. Zakres robót budowlanych ujawnionych podczas ww. czynności kontrolnych oraz stopień ich skomplikowania, niewątpliwie natomiast wymaga - dla dokonania rzetelnej oceny ich prawidłowości - posiadania wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, że przedmiotowy obiekt figuruje w ewidencji zabytków.
Zarzutom J. L. wskazującym na bezpodstawne przyjęcie, jakoby w przedmiotowej kamienicy doszło do realizacji robót budowlanych opisanych w sentencji postanowienia organu pierwszej instancji, przeczą również zeznania przesłuchanego przez organ pierwszej instancji w dniu 10 stycznia 2022 r. w charakterze świadka mgr inż. arch. J. W.. Jednocześnie dowód ten potęguje wątpliwości co do legalności i jakości wykonanych robót budowlanych oraz ich wpływu na ogólny stan techniczny budynku, a więc dodatkowo uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie środka przewidzianego w art. 81c ust. 2 Pr.bud. Przypomnieć należy, że świadek ten, występujący we wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego w roli pełnomocnika J. L., jednoznacznie potwierdził, że (cyt.) "Rzeczywiście zostały wykonane podbicia fundamentów pod kamienicą [...] pomiędzy osiami D-I i 8-11 oraz [...] w osiach "A-B1" i "9-10", brakuje klatki schodowej pomiędzy osiami "A-B" i "7-8", podbicie wykonano pomiędzy osiami "E" lub "F" i "1-2". Dodatkowo wykonano "skrzyniowe podbicie fundamentów" w kondygnacji -1 pomiędzy osiami "A-B" i "3-9" oraz w poziomie -2 pomiędzy osiami "A-B" i "1-10". Na kondygnacji +1 i +2 brakuje stropów między innymi w osiach "H-I" i "3-5". Zeznania te potwierdziły tym samym fakt wykonania pogłębiania fundamentu budynku, drążenia tunelu, wykonania deskowania, zbrojenia, czy monolitycznych robót żelbetowych. Ponadto ww. świadek, będąc rzeczoznawcą majątkowym posiadającym uprawnienia budowlane w specjalności: architektonicznej bez ograniczeń, mykologa budowlanego, badacza architektury, rzeczoznawca budowlany w zakresie: planowania, koordynacji i nadzoru nad realizacją procesu inwestycyjnego obiektów objętych ochroną konserwatorską, sam ocenił jako konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy sporządzenie żądanej ekspertyzy technicznej, stwierdzając, że (cyt.) "(...) bez aktualnych przeglądów i ekspertyzy z zaleceniami nie można stwierdzić jakie są konieczne do wykonania zabezpieczenia obiektu oraz jakie należy wykonać naprawcze roboty budowlane w prowadzonej procedurze naprawczej".
Zasadności zobowiązania skarżącej do przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej dotyczącej kamienicy przy ul. [...], w żaden sposób nie podważają argumenty skargi wskazujące, że do degradacji tego budynku doszło na skutek robót budowlanych realizowanych przez uczestnika postępowania na nieruchomości sąsiednie ([...]). Argument Wspólnoty w tym zakresie w istocie również potwierdza, że nałożenie tego obowiązku było słuszne. Wprowadza bowiem dodatkowe wątpliwości co tego, czy przedmiotowa kamienica jest w odpowiednim stanie technicznym, skoro sama skarżąca wskazuje na istnienie czynników negatywnie na ten stan wpływających. Ponadto uwiarygadnia przypuszczenie, że Wspólnota mogła przystąpić do realizacji robót budowlanych mających na celu przeciwdziałanie tym czynnikom. Ponownie przy tym podkreślić należy, że już same uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz jakości wykonanych w nim robót budowlanych, dają podstawy do nałożenia na osoby, o których mowa w art. 81c ust. 1 Pr.bud., a więc m.in. na właściciela obiektu lub jego zarządcy, obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej. Analiza wskazanego przepisu daje przy tym podstawy do przyjęcia, że nie istnieje żadna reguła prawna powodująca związanie orzekającego w sprawie organu kolejnością podmiotów wskazanych w tych przepisach przy nakładaniu obowiązków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 377/19, LEX nr 2895600). Ustawodawca nie podaje kryteriów, według których należy dokonywać wyboru tych podmiotów, a zwłaszcza – jak już wyżej wskazano – by obowiązek ten kierowano na podmiot odpowiedzialny za zły stan techniczny danego obiektu budowlanego, albowiem odpowiedzialność ta nie jest przedmiotem ustaleń poprzedzających wydanie postanowienia z art. 81c ust. 2 Pr.bud.
Należy również zauważyć, że nałożenie obowiązku przedłożenia spornej ekspertyzy nie było wynikiem wyłącznie ustaleń organów nadzoru budowlanego, lecz również, a może nawet przede wszystkim, postawy zarządcy sądowego przedmiotowej nieruchomości, który w toku całego postępowania administracyjnego uniemożliwiał inspektorom nadzoru budowlanego przeprowadzenie oględzin budynku. Zauważyć w tym kontekście należy, że organ pierwszej instancji dziesięciokrotnie wyznaczał termin oględzin (12 maja 2021 r., 29 czerwca 2021 r., 13 września 2021 r., 1 października 2021 r., 29 października 2021 r., 3 grudnia 2021 r., 10 stycznia 2022 r., 29 marca 2022 r. i 27 kwietnia 2022 r. czy 12 lipca 2022 r.). Każdorazowo o zaplanowanym terminie przeprowadzenia czynności dowodowych zarządca sądowy przedmiotowej nieruchomości był zawiadamiany. Pomimo tego za każdym razem nie dochodziło do udostępnienia inspektorom nadzoru budowlanego przedmiotu oględzin, co kilkukrotnie skutkowało wymierzeniem J. L. grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Wspomnieć wypada, że postanowienia ostateczne LWINB w przedmiocie wymierzenia J. L. grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin, które zostały przez niego skutecznie zaskarżone do tut. Sądu, nie zostały wzruszone w wyniku kontroli sadowej, albowiem skargi na te postanowienia Sąd oddalił (zob. wyroki WSA w Lublinie: i z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 195/22; z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 313/22 i z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 379/22). W ocenie Sądu, opisana postawa J. L. w toku postępowania, polegająca na uporczywym nieudostępnianiu przedmiotu oględzin w wyznaczanych dla tej czynności terminach, dodatkowo uzasadnia wątpliwości co do jakości i legalności robót budowlanych wykonanych w przedmiotowej kamienicy. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć, że będąc - wskutek tej postawy - pozbawionym możliwości przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu, organ nadzoru budowlanego został w istocie zmuszony do wykorzystania w ramach prowadzonego postępowania dowodowego możliwości przewidzianej w art. 81c ust. 2 Pr.bud., jako jedynego środka, który umożliwi rzetelną ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku.
Z tych wszystkich względów jako niezasadny należało ocenić zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 Pr.bud. Przepis ten został bowiem prawidłowo zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy. Również podniesione w skardze zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem ustalony przez organy w dotychczasowym etapie postępowania stan faktyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy, w wystarczającym stopniu potwierdziły wystąpienie przesłanek warunkujących skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w ww. przepisie.
Sąd nie podziala także zarzutów skargi wskazujących, jakoby termin na wykonanie nałożonego obowiązku, określony w zaskarżonym postanowieniu, nie uwzględniał faktu obowiązywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) stanu zagrożenia epidemicznego oraz regulacji prawnych wprowadzonych w związku z tym stanem. Zauważyć należy, że żaden z aktów prawnych przywołanych przez skarżącego w ramach tego zarzutu, nie zawierał regulacji uniemożliwiających mu wykonanie nałożonego obowiązku (takie konkretne regulacje nie zostały zresztą przez skarżącego wskazane). Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i trwający do dnia 30 czerwca 2023 r. stan zagrożenia epidemicznego, nie wiązał się z ograniczeniem w przemieszczaniu się. W okresie tym nie obowiązywały też żadne ograniczenia w świadczeniu usług w szeroko rozumianej branży budowlanej. Twierdzenie skarżącego, jakoby w związku z trwającą jeszcze w dacie wydania zaskarżonego postanowienia pandemią Covid-19 oraz obowiązującym wówczas stanem zagrożenia epidemicznego, dostarczenie żądanej ekspertyzy w wyznaczonym terminie nie było możliwe, uznać należy za całkowicie dowolne. Skarżący nie wskazał bowiem żadnych obiektywnych okoliczności potwierdzających te tezę. Ponadto należy zauważyć, że gdyby takie okoliczności rzeczywiście wystąpiły, skarżący mógł na tej podstawie wystąpić do organu o przedłużenie terminu wyznaczonego mu na dostarczenie ekspertyzy. Termin określony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 81c ust. 1 Pr.bud. – w razie wystąpienia obiektywnych przeszkód dla jego zachowania - może bowiem zostać zmieniony w trybie art. 77 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 481/17, LEX nr 2463130).
Zasadny jest natomiast wytyk skargi wskazujący na błąd w sentencji zaskarżonego postanowienia, tj. w jego części reformatoryjnej, w zakresie, w jakim organ drugiej instancji, wyznaczając skarżącemu nowy termin na wykonanie nałożonego obowiązku, wskazał, iż jest to termin na "wykonanie nakazanych robót budowlanych". Błąd ten należy jednak traktować w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej w rozumieniu art. 113 k.p.a., która pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wszakże nie budzi żadnych wątpliwości, że wyznaczony na nowo przez organ drugiej instancji termin nie dotyczy obowiązku wykonania robót budowlanych, lecz odnosi się do obowiązku określonego w tej części postanowienia organu pierwszej instancji, która zaskarżonym postanowieniem została utrzymana w mocy, a więc obowiązku dostarczenia stosownej ekspertyzy technicznej.
Odnosząc się końcowo do wniosku dowodowego uczestnika postępowania zawartego w piśmie procesowym z dnia 2 marca 2023 r. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając na względzie, że podjęcie zaskarżonego postanowienia nie było uwarunkowane ustaleniem przyczyn złego stanu technicznego omawianego obiektu, lecz wystarczające ku temu było wystąpienie uzasadnionych wątpliwości co do tego stanu oraz jakości wykonanych w tym obiekcie robót budowlanych, Sąd stwierdził, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu uzupełniającego jest zbędne dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i z tego względu wniosek uczestnika postępowania oddalił.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że w przepisach art. 199-202 p.p.s.a., regulujących kwestie zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział możliwości zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania. Zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwy jest wyłącznie na rzecz skarżącego i jedynie w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd, względnie przez organ w trybie autokontroli (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 174/13, opubl. w CBOSA).
Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.