II SA/Lu 889/22

II SA/Lu 889/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 3077/23 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 3 pkt 19
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 699
art. 26 ust.1 i 2; art. 3 ust.1 pkt 5, pikt 6, pkt 9, ust. 20b; art. 2 pkt 3 i pkt 7;
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.41/3648/OD/2022 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.41/3648/OD/2022 – po rozpatrzeniu odwołania D. A. (dalej także jako "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy Cyców z dnia 12 lipca 2022 r. nr Gk.6236.1.2021MG w przedmiocie nakazania właścicielowi działek nr ewid.[...] i [...], położonych w miejscowości P., usunięcie zgromadzonych na tych nieruchomościach odpadów o kodzie: 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako "k.p.a."), art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 669 ze zm., dalej jako "u.o.") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93, dalej jako "rozporządzenie z 2015 r."), uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1 i 3 (pkt 1.) oraz nakazało D. A. usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 w ilości 5280 Mg, składowanych na działkach nr ewid.[...] i [...], położonych w miejscowości P., w terminie do 31 marca 2023 r. (pkt 2.).
Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na wniosek R. M. Wójt Gminy C. wszczął postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na terenie działek nr ewid.[...] i [...] w miejscowości P., gmina C..
Decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr Gk.6236.1.2019MG organ pierwszej instancji nakazał właścicielce działek nr [...] usunięcie z ich terenu zgromadzonych odpadów o kodach: 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Na skutek odwołania D. A. (właścicielki ww. nieruchomości) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 27 maja 2020 r. nr SKO.41/1695/OD/2020 uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 421/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw R. M. od decyzji kasacyjnej Kolegium.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3627/21 oddalił skargę kasacyjną R. M. od wyroku Sądu pierwszej instancji.
Mając na względzie zastrzeżenia organu odwoławczego co do dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów na wniosek, wyrażone w decyzji kasacyjnej z dnia 27 maja 2020 r. i podzielone przez Sądy obu instancji, Wójt Gminy C. w dniu 6 września 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na terenie działki nr ewid.[...] w miejscowości P.. Pismem z dnia 8 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji powiadomił strony o rozszerzeniu przedmiotu postępowania o działkę nr ewid.[...]
Z kolei uwzględniając wytyczne organu odwoławczego i Sądów co do niezbędnego zakresu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji zlecił wykonanie ekspertyzy w zakresie gospodarki odpadami, dotyczącej określenia, czy nawiezione masy ziemne na ww. działkach kwalifikują się jako odpady. Ekspertyzę w tym przedmiocie wykonał dr P. M., Ekspert ds. Chemii, Analityki i Ochrony Środowiska.
Do akt sprawy organ pierwszej instancji włączył ponadto "Ekspertyzę w zakresie hydrologii, stosunków wodnych lub melioracji wodnej, dotyczącej zmiany stanu wody na działce nr [...] w P. w wyniku nawiezienia mas ziemnych na działki nr [...] w miejscowości P.", sporządzoną przez dr T. N., biegłego w zakresie hydrogeologii i zmian stosunków wodnych, wykonaną na zlecenie Wójta Gminy Cyców w równolegle toczącym się postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...].
Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego Wójt Gminy Cyców decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. orzekł w następujący sposób:
1. Nakazuję właścicielowi działek nr [...], położonych w miejscowości P., gmina Cyców usunięcie z powyższego terenu zgromadzonych odpadów o kodzie: 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
2. Wykonanie decyzji powinno nastąpić poprzez przetransportowanie odpadów do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) odpadów tego typu [o tym kodzie], prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenia właściwego organu - udzielone zgodnie z ustawą z dnia 14.12.2012 r. o odpadach, z którym to podmiotem strona (właściciel ww. działek) zawrze stosowną umowę.
3. Czynności objęte niniejszym nakazem strona zobowiązana powinna zakończyć w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r.
4. Ustala się obowiązek pisemnego powiadamiania tutejszego organu o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła D. A.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 57 § 1 pkt 4, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W ramach tych zarzutów wytknęła organowi pierwszej instancji m.in. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedopuszczalne połączenie postępowania prowadzonego na podstawie u.o. i postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, zaniechanie zawieszenia postępowania w sprawie naruszenia stanu wód w sytuacji, gdy miało ono charakter prejudycjalny, nieuwzględnienia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wybiórczą ocenę dowodów. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 5, 6, 9, 14 i 20b, art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. "d", art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 8 u.o. W tym zakresie wytknęła, że organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, czy pochodzące z powiększenia stawu masy ziemne objęte są dyspozycją przepisu art. 2 ust. 3 u.o. Wskazała także na błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do składowania i magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz pominięcia faktu odzysku odpadów i utraty przez masy ziemne statusu odpadów.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w powołanej na wstępie decyzji ostatecznej z dnia 21 października 2022 r. (zaskarżonej do Sądu) stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, zaś argumentacja podniesiona w odwołaniu jest bezzasadna. Z uwagi jednak na brak określenia przez organ pierwszej instancji ilości odpadów, które podlegają obowiązkowi usunięcia, Kolegium uznało za konieczne wydanie decyzji reformatoryjnej i doprecyzowanie orzeczenia w tym zakresie, a dodatkowo – z uwagi na czas trwania postepowania – wydłużenie terminu realizacji nałożonego obowiązku. W pozostałej części – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – Kolegium pozostawiło zaskarżoną decyzję bez zmian.
Organ odwoławczy przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego oraz odwołujące się do tych regulacji poglądy orzecznictwa. Następnie wskazał, że w świetle poprzednio wydanej przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia z dnia 27 maja 2020 r. oraz wyroków: WSA w Lublinie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 421/20 i NSA z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3627/21, organ pierwszej instancji był zobowiązany do dokonania wiarygodnych ustaleń w kwestii ilości i rodzaju zgromadzonego na spornych działkach materiału, z wykorzystaniem wiadomość specjalnych, źródeł pochodzenia materiału zgromadzonego na działkach, w tym zweryfikowania, czy ziemia zgromadzona na nieruchomości skarżącej pochodziła z wykopania stawu, wobec dowodów wskazujących, że odpady stanowią także materiał w postaci gruzu i odpadów budowlanych, co tym samym wykluczało, aby całość tych odpadów pochodziła z wykopania stawu. Ponadto organ był zobowiązany do ustalenia, czy ilość zgromadzonego materiału mieści się w granicach limitu określonego w rozporządzeniu z 2015 r. Wszystkie te ustalenia miały zostać przez organ dokonane z uwzględnieniem tego, że równolegle do sprawy dotyczącej nakazu usunięcia odpadów toczyło się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych oraz, że nie można wydać nakazu usunięcia wszystkich odpadów, jeśli część z nich została zgromadzona w ramach korzystania na potrzeby własne. Ta część odpadów mogła być bowiem legalnie poddana procesom odzysku na spornych działkach, bez konieczności uzyskania zezwolenia.
Z uwagi na powyższe organ w toku ponownie prowadzonego postępowania wywołał opinię biegłego dotyczącą składu, ilości i charakteru odpadów zgromadzonych na przedmiotowych działkach. Z uwagi na korelację z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm., dalej jako "Pr.wod."), organ posiłkował się także wywołaną w toku tego postępowania ekspertyzą. Kolegium podkreśliło, że wbrew stanowisku skarżącej zawartym w odwołaniu, nie nastąpiło jednak połączenie obu prowadzonych przez organ postępowań. Oba postępowania są odrębne, mają bowiem odrębne przedmioty, pomimo tożsamości stanu taktycznego, a w sposób oczywisty w obydwu sprawach administracyjnych mamy do czynienia z zupełnie innymi podstawami prawnymi. Wprawdzie organ korzystał w ramach postępowania dowodowego ze wszystkich gromadzonych przezeń dowodów w obu postępowaniach, jednak czym innym jest ocena ustalonego stanu faktycznego w oparciu o różne, możliwe do dopuszczenia dowody, z perspektywy przepisów u.o., a czym innym z perspektywy przepisów Pr.wod.
W opinii Kolegium, wywołana przez organ pierwszej instancji ekspertyza mogła stanowić dowód w rozumieniu art. 84 w zw. z art. 80 k.p.a. Opinia sporządzona przez dr P. M. stanowi bowiem kompleksowe, rzeczowe i rzetelne opracowanie w zakresie problematyki zleconej przez organ.
Powołując się na treść tej opinii organ drugiej instancji wskazał, że w celu dokonania oceny geologicznej oraz wykonania badań laboratoryjnych na zawartość substancji zgromadzonych na przedmiotowych działkach wykonano 12 odkrywek, do głębokości 0,5 m każda, pobierając 12 próbek. Ustalono także, że działki są obecnie wyraźnie podniesione w stosunku do poziomu działek sąsiednich. Nawieziony materiał jest skonsolidowany, mechanicznie zagęszczony (utwardzony), co sprawia, że tworzy jedną zwartą "zbitą" masę. Cały teren jest porośnięty trawą. Nawiezione masy ziemne stanowią grunty antropogeniczne, tzw. nasyp niekontrolowany. Opis litologiczny próbek zwraca uwagę na różnorodność form gleby w wykonanych odkrywkach, co świadczy o dużej różnorodności morfologicznej nawiezionych mas ziemnych. Opierając się na ocenie makroskopowej oraz dostępnych opracowaniach stwierdzono, że nawieziony materiał pochodzi z różnych miejsc. Z dokonanego przez biegłego w opinii szczegółowego opisu składu próbek wynika bowiem, że zawierają one m.in. okruchy węgla, wapieni i gliny. Zdeponowana na działkach odwołującej się ziemia jest zatem bardzo zróżnicowana pod względem budowy geologicznej i stanowią ją w większości nasypy niekontrolowane (grunty antropogeniczne), czyli grunty utworzone z produktów gospodarczej i przemysłowej działalności człowieka. Ponadto, warstwę powierzchniową stanowią także gleba próchnicza, pyły, czy namuły. Nawiezione masy ziemne zostały dodatkowo przemieszane oraz mechanicznie zagęszczone, co sprawia, że precyzyjne określenie wartości współczynnika filtracji jest trudne, a ewentualne badania laboratoryjne w tym zakresie byłyby niemiarodajne.
Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia geologiczne korespondują z opinią hydrologiczną sporządzoną w sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie przez dr T. N.. W opinii tej stwierdzono, że działki są wyniesione w sposób nienaturalny do sąsiadujących terenów. W podłożu działek występują piaski pylaste, piaski gliniaste lub gliny, utrudniające infiltrację wód opadowych.
W ocenie Kolegium, w pełni uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że zmiana w zakresie ukształtowania powierzchni przedmiotowych działek została spowodowana nawiezieniem obcych mas ziemnych i ich ukształtowaniem przez skarżącą. Nie wynikała ona w objętym postępowaniem zakresie z wykonania stawu i zagospodarowania pochodzących z niego mas ziemnych na potrzeby własne. Organ odwoławczy podkreślił, że z analizy materiałów archiwalnych wynika, iż teren działek został poddany zmianom wysokościowym. Na podstawie wykonanych w dniu 24 czerwca 2021 r. pomiarów geodezyjnych dokonano oszacowania ilości mas ziemnych nawiezionych na działki nr [...] i nr [...]. Całkowita powierzchnia nasypu to 2052 m2 Obliczona ilość złożonych mas ziemnych wynosi 2004 m3 Z kolei średnia wysokość podniesienia terenu to 1 m. Z wykonanych odwiertów wynika przy tym, że materiał antropogeniczny budujący nasyp to nasyp gliniasty z fragmentami gruzu oraz żużel. Dodatkowo potwierdzają to zdjęcia zgromadzone w opinii dr T. N..
Organ wskazał, że w opinii dotyczącej zdeponowanych odpadów zostały określone ilości zdeponowanych mas ziemnych, w zakresie w jakim było to możliwe przy wykorzystaniu dostępnych źródeł. W zakresie masy odpadów wyliczenia mają charakter orientacyjny, bowiem – jak wyjaśnił biegły - rzeczywista masa odpadów może zostać ustalona wyłącznie wskutek ich zważenia w czasie procesu usuwania. Ponadto z poczynionych ustaleń oraz analizy dostępnych materiałów wynika, że fakt przywożenia na teren działek nr [...] i nr [...] mas ziemnych niewiadomego pochodzenia, ma miejsce od marca 2019 r. i trwał sukcesywnie do momentu sporządzenia ekspertyzy. Zawiadomienia jednej ze stron postępowania zgłoszone do organu pierwszej instancji w sprawie kolejnych transportów mas ziemnych na teren ww. działek pochodzą z 15 i 19 listopada 2021 r., 30 marca 2022 r. i 15 kwietnia 2022 r. Nawiezione do chwili obecnej na teren przedmiotowych działek masy ziemne zostały rozplantowane na fragmencie obu działek. Utworzona skarpa rozpoczyna się bezpośrednio przy drodze powiatowej i biegnie do rowu melioracyjnego oraz dalej w kierunku istniejącego stawu wodnego. Średnia miąższość wykonanego nasypu to około 1,50 m. Uformowany sztucznie nasyp jest obecnie mechanicznie zagęszczony, porośnięty trawą, a w chwili dokonywania oględzin (20 kwietnia 2022 r.) na jego powierzchni w kilku miejscach znajdowały się kopce piasku, nawiezione na teren działek prawdopodobnie w terminach, których dotyczyły ostatnie zgłoszenia o transportach. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że łączna masa piasku podsypkowego zgromadzona na przedmiotowych działkach wynosi 137,08 Mg. Z ostatnio sporządzonych pomiarów geodezyjnych wynika, że objętość nawiezionych mas ziemnych wynosi 2004 m3, powierzchnia stawu wynosi 965 m2, powierzchnia nasypu utworzonego przez masy ziemne wynosi 2052 m2, a kubatura mas ziemnych (staw) - 1148 m3. Urobek z pogłębiania powstały w wyniku prac związanych z budową stawu na potrzeby własne, został wydobyty i zagospodarowany w obrębie tych samych działek. Dlatego też do oszacowania ilości zdeponowanych mas ziemnych przyjęto, że kubatura zgromadzonego materiału wynosi 2004 m3 - bazując na ostatnich pomiarach geodezyjnych i wyłącznie w odniesieniu do tych mas ziemnych, które stanowią nienaturalne wzniesienie na fragmentach działek nr ewid.[...] i [...].
Uwzględniając opis geologiczny pobranych próbek wskazujący na dużą różnorodność i zmienność litologiczną gruntów, do celów szacunkowych przyjęto górną wartość ciężaru objętościowego dla utworów gliniastych, a mianowicie 2,20 Mg/m3. Biorąc zaś pod uwagę kubaturę mas ziemnych (V) oraz przyjęty ciężar objętościowy (p), szacunkowa masa zdeponowanych mas ziemnych, na terenie działek nr ewid.[...] i [...], wyliczona (w opinii Kolegium prawidłowo) przez biegłego wynosi: m = Vxp tj. 2400 m3 x 2,20 Mg/m3 = 5280 Mg.
Organ odwoławczy podkreślił, że z obowiązujących przepisów wynika możliwość wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 przez osoby fizyczne na potrzeby własne, wyłącznie w celu utwardzania powierzchni - bez konieczności uzyskiwania decyzji i pozwoleń. Dopuszczona metoda odzysku nie obejmuje jednak innych form wykorzystania tego odpadu, np. poprzez wypełnianie wyrobisk, dołów, formowanie pryzm, czy kształtowanie powierzchni terenu. Nie ma zatem możliwości wykorzystania przez osoby fizyczne odpadu o kodzie 17 05 04 do przeprowadzenia niwelacji terenu w obrębie danej działki, a więc prowadzenie prac, których celem jest wyrównanie terenu. Ponadto art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, że wykonanie niwelacji terenu zalicza się do prac przygotowawczych, a te z kolei mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Ponadto dopuszczenie utwardzenia powierzchni działki z wykorzystaniem odpadów jest wprawdzie możliwe z uwagi na przepisy rangi ustawowej, ale nie może naruszać zakazów wynikających z aktów prawa miejscowego. Przedmiotowe działki objęte są natomiast postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cyców, zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/173/01 Rady Gminy Cyców z dnia 16 listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cyców. Znajdują się one również w obrębie Chełmskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego w oparciu o rozporządzenia Nr 49 Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie Chełmskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 69, poz. 1287) w celu ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego rozporządzenia, na jego obszarze zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.
W ocenie Kolegium, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można nie zakwalifikować wykonanego przez skarżącą nasypu oraz zmiany powierzchni przedmiotowych działek, jako naruszającego wskazane wyżej zakazy. Wykonane prace spowodowały bowiem trwałe zniekształcenie rzeźby terenu i nie miały na celu zabezpieczenia przeciwsztormowego, przeciwpowodziowego lub przeciwosuwiskowego oraz nie były związane z utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Ponadto wywołały one (co wynika z ustaleń opinii hydrologicznej) zmianę stanu wody na gruncie, która nie służy celom związanym z ochroną przyrody lub zrównoważonego wykorzystania użytków rolnych i leśnych oraz racjonalnej gospodarki wodnej lub rybackiej. Z tego powodu, zdaniem organu drugiej instancji, należało uznać, że całość zdeponowanych na przedmiotowych działkach mas ziemnych podlegać powinna usunięciu z ich terenu jako odpady, które nie powinny być na nich gromadzone i powinny tym samym podlegać zagospodarowaniu poza terenem nieruchomości w sposób wynikający z przepisów obowiązujących.
D. A., reprezentowana przez adwokata E. H., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W skardze podniesiono następujące zarzuty:
I. naruszenie procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a. poprzez dokonanie niepełnej, wybiórczej i dowolnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że:
1. na nieruchomości są magazynowane i składowane odpady w postaci mas ziemnych ponad powierzchnię działek, podczas gdy trzykrotne oględziny nieruchomości wskazywały jednoznacznie na jej rolnicze zagospodarowanie i wykorzystywanie, nie stwierdzono pryzmowania ziemi, co by wskazywało na magazynowanie i składowanie, a organ nie dokonał w ogóle analizy stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia, czy skarżąca uprawniona była do niwelacji terenu masami ziemi pochodzącymi z urządzonego stawu wodnego, a brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność nawiezienia mas ziemi na działki, a nadto czy skarżąca miała choćby hipotetyczny zamiar pozbycia się mas ziemi, co jest konieczną przesłanką uznania mas ziemnych za odpad, a przede wszystkim, czy do zaistniałego stanu faktycznego można zastosować ustawę o odpadach i zasadnie wszcząć stosowne postępowanie;
2. zaniechanie dogłębnego i rzetelnego zbadania okoliczności dotyczących:
- stanu nieruchomości i zawartości gleby na działkach nr [...] w momencie ich zakupu w 2011 r., w tym faktu, że ich przydatność gospodarczą należałoby uznać za nieużytek ze względu, że ich powierzchnia wykazywała duże zagłębienia i podwyższenia, a wierzchnia warstwa (około 30 cm) wskazywała na zanieczyszczenia charakterystyczne dla kategorii odpadu o symbolu 17.05.04 - inny niż 17.05.03;
- faktu wybudowania stawu wodnego na podstawie stosownych zezwoleń, gdzie wydobyte masy ziemi zostały przeznaczone na niwelację terenu i w konsekwencji podwyższenia działek celem zrównania ich poziomu z poziomem drogi publicznej z zachowaniem naturalnego pierwotnego ukształtowania w zakresie spadków tj. faktu zagospodarowanie mas ziemnych we własnym zakresie, a brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o nawiezieniu mas ziemnych z innej nieruchomości;
- planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki nr [...], na której przewidziano zabudowę jednorodzinną i działki nr [...], przeznaczonej pod uprawy rolne, na której usytuowany został staw wodny na podstawie stosownego pozwolenia, a wydobyta ziemia w stanie naturalnym rozplantowana została na całości obu działek, tj. dokonano niwelacji terenu, a nie jej utwardzenia;
3. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącej, gdy są poważne wątpliwości, w świetle stosowania u.o., ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz ustawy Prawo budowlane, w tym także rozporządzeń wykonawczych do przedmiotowych ustaw, w jaki sposób jednoznacznie ocenić, czy masy ziemne będące "urobkiem" pochodzącym z wybudowanego stawu są już odpadem w momencie ich wydobycia, czy tez nie podlegają u.o. w związku z ich przeznaczeniem na niwelację działek i w konsekwencji ich podwyższeniem, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym w szczególności zaniechanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście dyspozycji przepisu art. 2 ust. 7, art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 20, "art. 3. ust. .pkt 25" u.o., dyspozycji przepisu art. 101r ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz dyspozycji art. 29 ust 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy nie doszło do utwardzenia części działek, lecz wykonano tylko ich niwelacje, która co do zasady nie jest prawnie reglamentowana przez Prawo budowlane;
4. art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobody w ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie złożonych przez skarżącą wyjaśnień w postaci pism procesowych i odwołań wraz zawartą w nich argumentacją i przyznanie mocy dowodowej tylko i wyłącznie wykonanej na zlecenie Wójta Gminy "Ekspertyzie w sprawie zagospodarowania odpadów", która ze w względu już na treść samego zlecenie przekracza kompetencje ewentualnego biegłego w sprawie, gdyż zawiera ocenę prawną zaistniałego stanu taktycznego, która to czynność przysługuje tylko organowi prowadzącemu postępowanie i uznaniu za udowodnione tylko faktów i okoliczności wynikających z przedmiotowej ekspertyzy, z pominięciem innych okoliczności w sprawie;
5. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. poprzez:
- brak odniesienia się do części zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu,
- ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy do analizy ekspertyzy wywołanej w ramach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Cyców z jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciem ustalonego przez autora ekspertyzy stanu faktycznego sprawy,
- pozorność rozpoznania odwołania i brak stanowiska i wyjaśnienia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, w tym słuszności nakazania usunięcia odpadów wobec zagospodarowania ich na potrzeby własne tj. niwelacji terenu w kontekście braku woli pozbycia się odpadów,
- błędne ustalenie, że na nieruchomości są magazynowane i składowane odpady, poprzez pominięcie, iż przeważająca część mas ziemnych znajdujących się na nieruchomości w ilości około 1 740 m3 tj. 4785 Mg stanowiły masy ziemne pochodzące z legalnego urządzenia zbiornika wodnego na nieruchomości i wykorzystanych na potrzeby własne skarżącej, nigdy nie pryzmowane (składowane) i nigdy nie magazynowane (przygotowane do wywiezienia), a na bieżąco w ramach powstania "urobku" z wykonania stawu, wykorzystane do niwelacji nieruchomości, a tym samym nieuwzględnienie ilości odpadów, które skarżąca mogła wykorzystać na potrzeby własne, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że zamiarem skarżącej było wykorzystywanie wydobytych mas ziemnych do utwardzenia nieruchomości, a w konsekwencji zastosowanie przepisów rozporządzenia z 2015 r.;
6. nieuwzględnianie przy rozpatrzeniu sprawy:
- prowadzonego równolegle postępowania o naruszenie stosunków wodnych, w którym powołani biegli jednoznacznie ustalili, że istnieje realna możliwość zabezpieczenia działki sąsiedniej przed ewentualnymi negatywnymi skutkami w zakresie naruszenia stosunków wodnych, jako następstwem związanym z niwelacją i podwyższeniem działek nr [...] i nr [...].
II. naruszenie prawa materialnego tj.
1. art. 2 ust. 3 u.o. poprzez niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości, czy pochodzące z urządzenia stawu masy ziemne w nieustalonej obiektywnie i ostatecznie ilości i masie objęte są dyspozycją tego przepisu i podlegają wyłączeniu z ustawy, gdy sam fakt przeprowadzenia prac dotyczących urządzenia stawu jest potwierdzony decyzjami administracyjnymi, a właściciele nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] nigdy tego "urobku" nie wywozili poza teren nieruchomości
2. art. 2 ust 7 u.o. poprzez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że masy ziemne pochodzące z urządzonego stawu wodnego zostały przeznaczone na uzdatnienie powierzchni działek poprzez niwelację;
3. art. 3 ust. 1 pkt 5, pkt 6, pkt 9, pkt 14 i pkt 20b u.o. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że:
- doszło do składowania i magazynowania mas ziemnych, w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie składował (pryzmował) i nie magazynował mas ziemnych z zamiarem późniejszego wywozu, a samo magazynowanie i składowanie w rozumieniu ustawy odnosi się do profesjonalnych przedsiębiorstw zajmujących się odpadami;
- właściciele zamierzali bądź zamierzają się pozbyć mas ziemnych;
- masy ziemne nie mają charakteru obojętnego dla środowiska i wpływają niekorzystnie na materię, z którą się kontaktują, a ogólna zawartość zanieczyszczeń w tych odpadach oraz zdolność do ich wymywania, a także negatywne oddziaływanie na środowisko odcieku są znaczne, a w szczególności stanowią zagrożenia dla jakości wód powierzchniowych, wód podziemnych, gleby i ziemi;
- masy ziemne przeznaczone na niwelację i podwyższenie działek stanowią odpad w rozumieniu powołanej ustawy podlegający usunięciu, gdy faktycznie zostały one zagospodarowane na podwyższenie działki, celem zrównania jej z drogą publiczną, a masy ziemi rozplantowane zostały zgodnie istniejącym kierunkiem ukształtowania terenu;
- zaniechanie uwzględnienia faktu zagospodarowania mas ziemnych na potrzeby niwelacji terenu, co nie wymagało zezwolenia i skutkowało brakiem jakichkolwiek ograniczeń prawnych wynikających z pkt 20b ust. 1 art. 3 u.o.o;
4. art. 26 ust. 1 i 2 u.o. poprzez nałożenie na wnioskodawczynię postępowania obowiązku usunięcia odpadów z działki będącej ich własnością w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wynika, że masy ziemi użyte na niwelacje i podwyższenie działek nie były składowane, ani magazynowane, co skutkowało utratą statusu odpadu w rozumieniu ustawy.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Cyców z dnia 12 lipca 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był ocenić, czy organy administracji należycie wyjaśniły okoliczności sprawy. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na dokonanie oceny trafności zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego.
Dla oceny kontrolowanych decyzji pod tym kątem istotne znaczenie ma fakt, że zostały one wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, będącego skutkiem uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją kasacyjną z dnia 27 maja 2020 r. poprzednio wydanej przez Wójta Gminy Cyców decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. (nakazującej właścicielce działek nr [...] i nr [...] w miejscowości P. usunięcie z ich terenu odpadów o kodzie: 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), a następnie oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 421/20 sprzeciwu R. M. od ww. decyzji kasacyjnej organu odwoławczego oraz oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3627/21 skargi kasacyjnej od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji.
Aprobując na ówczesnym etapie postępowania stwierdzoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie we wskazanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 26 sierpnia 2020 r. przychylił się do argumentów organu odwoławczego wskazujących na niekompletność przeprowadzonego wówczas przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Uzupełniając te argumenty wskazał, że organ pierwszej instancji w istocie nie poczynił wiarygodnych ustaleń w kwestii ilości i rodzaju zgromadzonego na spornych działkach materiału. Sąd uznał za konieczne poczynienie bardziej precyzyjnych ustaleń co do ilości i składu materiału zgromadzonego na spornych działkach (wyłącznie ziemia, czy również gruz i odpady budowlane), jak również źródeł jego pochodzenia. W kontekście źródeł podchodzenia zgromadzonego materiału dodatkowo wytknął organowi pierwszej instancji pominięcie kwestii wykopania stawu na spornych działkach oraz twierdzenia skarżącej, że poziom tych działek podniesiono ziemią pochodzącą z tej inwestycji. Sąd zauważył, że powyższe twierdzenia właścicielki nieruchomości konsekwentnie kwestionuje skarżący R. M. podnosząc, że na działkach zgromadzona jest nie tylko ziemia, ale również gruz i podobne odpady budowlane. W ocenie Sądu, jeżeli argumenty te zostałyby potwierdzone analizą składu materiałów zgromadzonych na działce, mogłoby to podważać twierdzenia właścicielki, że jest to ziemia pochodząca z wykopu stawu.
W cytowanym wyroku Sąd wskazał również, że w razie ustalenia, iż ilość składowanego materiału lub jego skład (gruz, odpady budowlane) wyklucza, aby całość pochodziła z wykopania stawu, wówczas trzeba jeszcze rozważyć przyjęcie ziemi na potrzeby własne, w granicach określonych przez art. 27 ust. 8-10 u.o. oraz przepisy wykonawcze. Wyjaśnił przy tym, że kluczowe w tym zakresie będzie przede wszystkim ustalenie, czy ilość zgromadzonego materiału mieści się w granicach limitu określonego w rozporządzeniu z 2015 r. Ponadto podkreślił, że zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów jest obwarowane przesłankami nie tylko "ilościowymi", ale i "jakościowymi". Osoba fizyczna może bowiem przyjąć odpady na warunkach zgodnych z przepisami Prawa wodnego i Prawa budowlanego. W kontekście wyłączenia spod stosowania ustawy (art. 2 pkt 3 u.o.) oraz zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia w ramach wykorzystania na potrzeby własne (art. 27 ust. 8-10 u.o.), Sąd za konieczne uznał też ustalenia co do kwalifikacji czynności podjętych na spornych działkach, w szczególności czy można uznać je za utwardzenie terenu.
Przytoczone uwagi są o tyle istotne, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 26 sierpnia 2020 r. były wiążące dla organów administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W ocenie Sądu obecnie orzekającego w sprawie, organy przytoczone wyżej wytyczne zrealizowały prawidłowo. W toku ponownie prowadzonego postępowania poczyniono niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia w kwestiach wskazanych w cytowanym orzeczeniu. Przeprowadzone postępowanie dowodowe odpowiada przy tym zasadom określonym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia podjętych decyzji spełniają wymogi określone w art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Niewątpliwie zasadniczym dowodem, który legł u podstaw kontrolowanych decyzji organów obu instancji, był dowód z opinii biegłego, tj. "Ekspertyzy z zakresu gospodarowania odpadami dotyczącej mas ziemnych zdeponowanych na działkach o numerach ewid. 249 i 339 w miejscowości P., gmina C. , woj. Lubelskie", sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji przez dr P. M.. Postanowienie o przeprowadzeniu tego dowodu, podjęte przez organ pierwszej instancji w dniu 20 czerwca 2022 r. (k. 518 akt adm. I inst.), uznać należy za zasadne w świetle przesłanek określonych w art. 84 k.p.a., albowiem precyzyjne ustalenie ilości, składu i źródeł pochodzenia materiału zgromadzonego na działkach skarżącej, niewątpliwie wymagało wiedzy specjalnej. Powyższy dowód umożliwił natomiast ustalenie tych kwestii. Jego ocena dokonana przez organy nie nosi cech dowolności, a tym samym przyznanie sporządzonej ekspertyzie mocy dowodowej nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Jako prawidłowe w świetle określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawny obiektywnej ocenić należy włączenie dodatkowo w poczet materiału dowodowego opinii biegłego w postaci "Ekspertyzy w zakresie hydrologii, stosunków wodnych lub melioracji wodnej, dotyczącej zmiany stanu wody na działce nr [...] w Podgłębokiem w wyniku nawiezienia mas ziemnych na działki nr [...] i nr [...] w miejscowości P.", sporządzonej przez dr T. N., wywołanej w toczącym się równolegle z niniejszym postepowaniem postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...]. Skonfrontowanie treści tej opinii z opinią sporządzona przez dr P. M. stanowi o rzetelnej weryfikacji materiału dowodowego. Uwzględnienie w ramach dowodów zgromadzonych w niniejszym postepowaniu treści ww. opinii hydrologicznej – wbrew zarzutom skarżącej – nie oznacza natomiast formalnego połączenia niniejszego postępowania z postępowaniem o naruszenie stosunków wodnych.
Ustalenia organów co do stanu faktycznego, dokonane w oparciu o powyższy materiał dowodowy, dodatkowo uzupełniony o protokoły przeprowadzonych w toku postepowania oględzin, a także dokumentację fotograficzną dostarczoną przez R. M., nie budzą zastrzeżeń Sądu. Organy dokonały również prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.
Przede wszystkim prawidłowa, w ocenie Sądu, jest kwalifikacja materiału zgromadzonego na należących do skarżącej działkach nr [...] i nr [...], jako odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Zgodnie z tym przepisem, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 960/08, użyte w tym przepisie pojęcie "pozbycia się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania.
Konkretyzacja zakwalifikowania określonego przedmiotu jako odpadu następuje przy zastosowaniu katalogu odpadów stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów z dnia 9 grudnia 2014 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia odpady w katalogu odpadów zostały podzielone w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup, w tym grupę nr 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Dwie pierwsze cyfry kodu oznaczają grupę odpadów wskazującą źródło powstawania odpadów. Oznaczenie grupy odpadów łącznie z dwiema następnymi cyframi identyfikuje podgrupę odpadów, natomiast kod składający się z sześciu cyfr identyfikuje rodzaj odpadów. Kod odpadów 17 05 04 oznacza odpad: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.
Ewidentnie zatem pryzmy mas ziemnych złożone na działkach nr [...] stanowią odpady w rozumieniu u.o. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania tej ziemi przez skarżącą nie powoduje natomiast, że materiał ten przestaje być odpadem (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16, opubl. CBOSA). Z kolei skarżąca, jako właścicielka tych nieruchomości, zasadnie została uznana za posiadacza tych odpadów. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Według art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).
Sąd podziela stanowisko organów, iż sytuacja taka występuje w kontrolowanej sprawie. Jak już wyżej wskazano, ziemia składowana na działkach nr [...] i nr [...] stanowi odpad w rozumieniu u.o., zaś skarżąca jest jego posiadaczem. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ww. działki nie stanowią miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Co prawda ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów", ani nie określił czym jest składowanie odpadów, jednak w art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. sformułowano definicję magazynowania odpadów, którym jest czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów lub magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W odniesieniu do składowania odpadów można więc przyjąć, że jest to legalnie działająca instalacja (obiekt budowlany), mająca status składowiska odpadów, które z kolei zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 25 ww. ustawy, jako obiekt budowalny przeznaczony do składowania odpadów (por. D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, LEX/el. 2020). Na nieruchomościach skarżącej brak jest takich obiektów. Nie są one również miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów, albowiem magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 u.o.). Nie jest więc autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania. Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu musi więc wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formy gospodarki odpadami, o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.o. Skarżąca nie wykazała natomiast, jakoby legitymowała się zezwoleniem na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wywołana opinia biegłego, wyklucza możliwość uznania, że ziemia zgromadzona ma działkach skarżącej objęta jest wyłączeniem spod stosowania ustawy o odpadach, określonym w art. 2 pkt 3 u.o. Wyjaśnić należy, że zgodnie z tym unormowanie, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Zatem gleba i materiały objęte tym wyłączeniem muszą zostać wykorzystane po pierwsze, do celów budowlanych i po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2655/17, LEX nr 2493927).
W niniejszej sprawie warunki te nie są zachowane. Nie sposób bowiem uznać, że w sprawie ma miejsce wykorzystanie gleby na terenie, na którym została ona wydobyta. W ocenie Sądu, nie są wiarygodne twierdzenia skarżącej, jakoby zgromadzona na jej działkach ziemia pochodziła z wykopanego na tej nieruchomości stawu. Przeczy temu przede wszystkim ekspertyza dr P. M., z której wynika, że przeprowadzone badania laboratoryjne próbek składowanej gleby wykazały jej dużą różnorodność morfologiczną, co wskazuje, że materiał ten pochodzi z różnych miejsc. Zgromadzona ziemia jest zróżnicowana pod względem budowy geologicznej, zaś jej warstwę powierzchniową stanowią także gleba próchnicza, pyły i namuły. Z ustaleń biegłego wynika ponadto, że nawiezione masy ziemne zostały przemieszane i mechanicznie zagęszczone. Te ustalenia jednoznacznie wskazują, że materiał (ziemia), z którego utworzony został powstały na nieruchomościach skarżącej nasyp, wbrew jej twierdzeniu, nie pochodzi z pobliskiego stawu. Takiemu pochodzeniu spornego materiału przeczą badania laboratoryjne dotyczące jego składu. Wniosek ten dodatkowo zaś potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna dostarczona przez R. M., obrazująca poszczególne momenty dostarczania i rozładunku odpadów (ziemi) na spornych działach. Okoliczność, że składowana na działkach skarżącej ziemia została przetransportowana spoza terenu tych nieruchomości, wyklucza natomiast możliwość zastosowania w odniesieniu do tych odpadów wyłączenia określonego w art. 2 pkt 3 u.o.
Sporządzona ekspertyza pozwoliła na zgodne z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 26 sierpnia 2020 r. określenie nie tylko składu i pochodzenia materiału zgromadzonego na przedmiotowych nieruchomościach, lecz również jego ilości. W ocenie Sądu, jakkolwiek ustalenia biegłego co do ilości odpadów mają charakter orientacyjny, w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia uznać należy za wystarczające i miarodajne. Wskaże dokładna masa zgormadzonych odpadów - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - może zostać ustalona dopiero podczas procesu ich usuwania poprzez zważenie. Obliczenia biegłego będące podstawa ustalenia ilości składowanych odpadów, nie budzą natomiast zastrzeżeń co do ich prawidłowości i rzetelności. Przypomnieć należy, że do oszacowania ilości zdeponowanych mas ziemnych biegły przyjął kubaturę zgormadzonego materiału (2004 m3), bazując na ostatnich pomiarach geodezyjnych i uwzględniając wyłącznie nienaturalne wzniesienia na spornych działkach. Mając zaś na względzie potwierdzony badaniami laboratoryjnymi skład zgromadzonego materiału, obejmujący m.in. gliny i iły, prawidłowo w obliczeniach – jako ciężar objętościowy zgormadzonego materiału - uwzględnił górna wartość ciężaru objętościowego dla utworów gliniastych, tj. 2,20 Mg/m3. Mnożąc te wartości, szacunkową masę zdeponowanej ziemi ustalono jako 5280 Mg. W tym miejscu należy podkreślić, że uwzględniając powyższe ustalenie, Kolegium zasadnie dokonało korekty (doprecyzowania) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wskazując w podjętym rozstrzygnięciu reformatoryjnym podaną wyżej ilość odpadów objętych obowiązkiem usunięcia z terenu działek nr [...] i nr [...]. Wyznaczenie przez Kolegium nowego terminu do wykonania przez skarżąca nałożonego obowiązku, było zaś uzasadnione długością postępowania.
Aprobując powyższe ustalenia co do ilości zgormadzonych odpadów, Sąd przychyla się również do oceny, że ich ilość wyklucza możliwość uznania za spełnione warunków przejęcia na potrzeby własne, określonych w art. 27 ust. 8-10 u.o. oraz rozporządzeniu z 2015 r. Przy uwzględnieniu łącznej powierzchni działek nr [...] i nr [...] (9541 m2), stwierdzić bowiem trzeba, że ilość zdeponowanej na tych nieruchomościach ziemi przekracza limit przejęcia na potrzeby własne, określony w ww. rozporządzeniu jako 0,2 Mg/m2. Nie sposób także uznać, że zgromadzona ziemia została wykorzystana zgodnie z określonym w tym rozporządzeniu przeznaczeniem, tj. do utwardzenia terenu spornych działek, skoro jest ona na tych nieruchomościach składowana w formie niekontrolowanego nasypu. Nadto skarżąca nie wskazuje również nawet na zamiar wykorzystania tej ziemi w przyszłości do utwardzenia powierzchni jej działek, albowiem konsekwentnie podnosi, że jej zamiarem jest wykorzystanie zgromadzonej ziemi do niwelacji terenu. Tymczasem niwelacja terenu nie jest pojęciem tożsamym z jego utwardzeniem. Przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Niwelacja terenu polega natomiast na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego oraz odpowiedniego ukształtowania jego powierzchni stosownie do zamierzeń dalszego wykorzystania działki. Zatem do robót związanych z niwelacją terenu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z 2015 r. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 519/20, LEX nr 3090239).
Zasadne jest również stanowisko Kolegium, że na uznanie za zachowanych w niniejszej sprawie warunków przejęcia odpadów na potrzeby własne, określonych w art. 27 ust. 8-10 u.o. oraz rozporządzeniu z 2015 r., nie pozwalają wnioski wynikające z dołączonej do akt sprawy opinii hydrologicznej sporządzonej przez dr T. N., z której to opinii jednoznacznie wynika, że zdeponowane masy ziemne na działkach skarżącej spowodowały zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki sąsiedniej. Nie sposób zatem uznać, że sporne odpady zostały wykorzystane z zachowaniem przepisów Pr.wod., która to ustawa w art. 234 ust. 1 pkt 1 stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi tyczące się naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, okazały się niezasadne. W kontrolowanej sprawie nie doszło również do naruszenia pozostałych spośród objętych zarzutami skargi przepisów prawa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne wątpliwości co do treści normy prawnej, które w świetle tego przepisu musiałyby zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 2 pkt 7 u.o., albowiem odpady będące przedmiotem postępowania – co oczywiste w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – nie stanowią osadów przemieszczanych w obrębie wód powierzchniowych, o których mowa w tym przepisie. Zamierzonego skutku nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 3 pkt 9 u.o., albowiem w kontekście nałożonego na skarżącą obowiązku bez znaczenia pozostaje ewentualna kwalifikacja składowanych na jej nieruchomościach odpadów jako odpady obojętne w rozumieniu tego przepisu, które również mogą być składowane wyłącznie na przeznaczonym dla takich odpadów składowisku (art. 103 ust. 2 u.o.). Zgromadzony materiał dowodowy w zakresie obrazującym sposób składowania na nieruchomościach skarżącej spornych odpadów (niekontrolowany nasyp ziemny) przeczy również twierdzeniu, że odpady te są wykorzystywane do prac ziemnych w rozumieniu art. 3 ust. 20b u.o., tj. do przywracania wartości użytkowych lub przyrodniczych wyrobiskom i zapadliskom (takowych brak w obrębie nieruchomości skarżącej) lub do celów inżynieryjnych na potrzeby kształtowania krajobrazu.
Kontrolując legalność zaskarżonych decyzji według kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się także istotnego naruszenia innych, niż objęte zarzutami skargi, przepisów prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi wprawdzie brak w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części wykraczającej poza część objętą rozstrzygnięciem reformatoryjnym Kolegium (tj. w punktach 2 i 4), jednak - zdaniem Sądu - brak ten należy zakwalifikować jako uchybienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy wobec wyrażenia przez organ odwoławczy jednoznacznej woli w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji, a także wobec faktu, że pominięte w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji punkty 2 i 4 decyzji pierwszoinstancyjnej określają obowiązki o charakterze wyłącznie wtórnym względem obowiązków objętych rozstrzygnięciem reformatoryjnym. Jakkolwiek skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym organ drugiej instancji, wydając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. decyzję, którą uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, winien jednocześnie wprost orzec o utrzymaniu w mocy pozostałej (nieuchylonej) części decyzji organu pierwszej instancji, to jednak uważa również, że w przypadku pominięcia przez organ drugiej instancji tej części rozstrzygnięcia, podważanie legalności decyzji odwoławczej z tego powodu powinno być uzależnione od wykazania istotności wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W tym celu niezbędne jest natomiast odczytanie sentencji decyzji odwoławczej łącznie z uzasadnieniem i jeżeli z uzasadnienia jednoznacznie wynika, że wolą organu odwoławczego jest utrzymanie w mocy pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej (co ma miejsce w niniejszej sprawie – zob. str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), wówczas uchybienia tego nie można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 543/15, opubl. w CBOSA).
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.