II SA/Lu 888/24

II SA/Lu 888/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jacek Czaja /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
art. 3, art. 7 ust. 1, art. 8, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 5
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 10 września 2024 r. znak: SKO.II.41/545/OGRiL/2024 w przedmiocie zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 10 września 2024 r., znak: SKO.II.41/545/OGRiL/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Starosty Włodawskiego z 13 lutego 2024 r., WS.6164.569.7.32.2022.2024.MK/GK w przedmiocie zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Na zlecenie Starosty Włodawskiego Las-R spółka z o.o. w Krakowie sporządziła projekt Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu (dalej: UPUL) na okres 01.01.2023 - 31.12.2032 r. dla obrębu U.
A. G. i K. G. są właścicielami działki gruntu oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie nr 0015 U., powiat włodawski o powierzchni 0,8104 ha, w tym 0,0766 ha oznaczonego w rejestrze gruntów jako LsV lasy i grunty leśne.
Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r. A. G. złożyła zastrzeżenie dotyczące wyłożonego projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Wnioskodawczym w uwagach podała niezgodność wieku i składu gatunkowego drzew ze stanem faktycznym na działce nr [...]. Dodatkowo podniosła, że na działce nie ma lasu, rosną tylko pojedyncze drzewa samosiejki - osiki.
Decyzją Starosty Włodawskiego z dnia 10 października 2022 r. znak: WS.6164.569.7.13.2022.JB nie uznano zastrzeżeń. Organ wskazał, że użytek leśny ww. działki stanowi część większego wydzielenia. Opis taksacyjny jest uśredniony dla całej powierzchni leśnej opisanej w wydzieleniu 2-a. Miejscami opisano występowanie osiki w wieku 25 lat, w danym wydzieleniu również opisano podszyt. Zgodnie z instrukcją urządzania lasu wiek drzewostanu jest to wartość szacunkowa oparta na podstawie cech fizjologicznych oraz wiarygodnych dokumentach (wymiary, policzenie okółków na drzewach stojących, policzenia słojów przyrostowych na świeżych pniach).
A. G. dnia 28 października 2022 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie art. 3, art. 19 ust. 2 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 20 ust. 2 art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (aktualnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 530; dalej jako: u.o.l.), art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 76, 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. znak: SKO.II.41/1544/OGRiL/2022 Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty Włodawskiego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. poinformował strony o postępowaniu w sprawie ponownego rozpatrzenia zastrzeżenia do zapisów projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oraz o możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Strony zostały poinformowane o przeprowadzeniu oględzin działki nr [...] obręb U. w dniu 20 grudnia 2022 r. W oględzinach brali udział: leśniczy M. K. i K. P. oraz skarżąca. Z treści protokołu. wynika, że zdaniem komisji działka ma charakter leśny. A. G. odmówiła podpisania protokołu.
Decyzją Starosty Włodawskiego z dnia 25 stycznia 2023 r, znak: WS.6163.7.17.2023.JB ponownie nie uznano zastrzeżenia A. G. wniesionego w odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości U., na terenie gminy U.
Kolegium decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. znak; SKO.II.41/721/OGRiL/2023 uchyliło ww. decyzję w całości i przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją Starosty Włodawskiego z dnia 13 września 2023 r. znak: WS.6164.7.26.2022.2023.MK ponownie nie uznano zastrzeżenia Pani A. G. wniesionego w sprawie uproszczonego planu urządzania lasu w odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości U., gm. U.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2023 r. znak: SKO.II.41/1456/OGRiL/2023 po raz kolejny uchylono decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2023 r. organizacja "Inicjatywa Między Drzewami" wystąpiła do Starosty Włodawskiego o dopuszczenie do postępowania w charakterze podmiotu na prawach strony. Mając na uwadze, że celem Stowarzyszenia są m. in. działania na rzecz ochrony dziedzictwa przyrodniczego oraz ochrony środowiska naturalnego oraz przeciwdziałanie działaniom, które negatywnie wpływa na otocznie mieszkańców powiatu włodawskiego, organ pierwszej instancji postanowieniem nr WS.6164.569.29.2022.2023.MK z dnia 27 grudnia 2023 r. postanowił o dopuszczeniu organizacji do toczącego się postępowania.
Zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. poinformowano strony, że przed wydaniem decyzji mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Z przysługującego prawa skorzystało tylko Stowarzyszenie, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 5 stycznia 2024 r. popierając decyzję Starosty Włodawskiego.
Decyzją z dnia 13 lutego 2024 r., będącą przedmiotem niniejszego postępowania Starosta Włodawski, nie uznał zastrzeżeń wniesionym do uproszczonego planu urządzenia lasu.
Odwołanie od powyżej decyzji złożyli właściciele spornej działki A. G. i K. G.
Kolegium wskazaną we wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania jest decyzja Starosty o nieuznaniu zastrzeżeń wniesionych do uproszczonego planu urządzenia lasu, a nie celowość sporządzenia tego planu. Z art. 19 ust. 2 i ust. 3 u.o.l. wynika, że uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o powierzchni powyżej 10 ha. Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.l. lasem jest grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub, b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Prawna definicja lasu, zamieszczona w art. 3 ustawy, różni się od przyjmowanej w naukach biologicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.l., właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Kolegium podkreśliło, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i doktrynę prawa, że za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c - nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków. Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (wyrok SN z 28.01.2009 r., IV CSK 353/08, LEX nr 527250). Zdaniem Kolegium kryterium dodatkowe "przeznaczenia do produkcji leśnej" jest konieczne tylko przy ocenie, czy jest gruntem leśnym grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, pozwala bowiem odróżnić taki grunt od innych niepokrytych roślinnością leśną, a będących na przykład gruntami rolnymi. Natomiast kryterium to nie ma znaczenia w odniesieniu do gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytego roślinnością leśną, taki grunt bowiem z istoty rzeczy jest lub może być przeznaczony do produkcji leśnej.
W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że UPUL, sporządzany na podstawie art. 19 ust. 2 u.o.l. dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, kształtuje sytuację prawną ich właścicieli wpływając na sposób wykonywania prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem, a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określone w nim zadania. Zapisy UPUL uzyskują moc obowiązywania po jego zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej (art. 22 ust. 2 ustawy). Stanowi on ponadto podstawę wpisów w ewidencji gruntów i budynków (art. 20 ust. 2 ustawy), które z kolei stanowią podstawę do ustalania wysokości podatku rolnego. Zatwierdzenie to aczkolwiek nadaje moc prawną zapisom planu skierowanym do właścicieli lasów położonych na terenie nim objętym i imiennie w tym planie wskazanych, kształtując sytuację prawną tych właścicieli w zakresie sposobu wykonywania prawa własności, z uwagi na tryb jego dokonania nie może być utożsamione z decyzją w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 104 kpa. Zatwierdzenie to niewątpliwie ma też charakter publicznoprawny, albowiem następuje w sprawie z zakresu administracji publicznej i jest władczym aktem organu administracji publicznej. Do aktu zatwierdzania UPUL nie stosuje się przepisów k.p.a., a jego wzruszenie może nastąpić w drodze zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.
Najdalej idący zarzut odwołania jest sformułowany w jego punkcie 1 i 2 negujący celowość i podstawę ujęcia w UPUL działki skarżących nr [...]. Zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. UPUL dla miejscowości U. obejmuje lasy i grunty leśne o powierzchni według ewidencji 29,8088 ha. Jak wynika z rejestru działek i gruntów do zalesienia i opisu taksacyjnego działka stron znajduje się w oddziale oznaczonym jak "2-a". Jako elementy taksacyjne wskazano drzewostan: świerk (udział 7 ), osika (udział 2), brzoza (udział 1), dąb (miejscowo) - w wieku 35 lat, osika (miejscowo) w wieku 25 lat oraz podszyt. We wskazaniach gospodarczych przewidziano trzebież wczesną. Powierzchnia oddziału wynosi 0,8486 ha. Część działki [...] wchodzi w skład oddziału "2b" o pow. 0,4280 ha . Użytek będący lasem wraz z lasem rosnącym na działce nr [...] tworzy jeden zwarty kompleks leśny o powierzchni 1,2766 ha, wypełniając tym samym warunek powierzchniowy. Nieruchomość poddana była specjalistycznemu badaniu w terenie podczas sporządzania UPUL. Na działce przeprowadzono 2 kontrole przez organ pierwszej instancji wykonane w celu weryfikacji zastrzeżenia do UPUL oraz oględziny przeprowadzone przez Kolegium. Działka nr [...] w U. spełnia łącznie wymienione w art. 3 u.o.l. kryteria, pozwalające na uznanie jej części za las. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że zadania z zakresu gospodarki leśnej dla lasu zlokalizowanego na działce nr [...] w U. powinny zostać określone w decyzji wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów w związku z art. 19 ust. 3 u.o.l. Przepisy ustawy nie określają pojęcia las rozdrobniony, jednak ww. przepis znajduje zastosowanie jedynie do lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha. Zatem w przypadku lasów rozdrobnionych o powierzchni większej niż 10 ha, tu ponad 29 ha, zastosowanie znajdują reguły ogólne określone w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy.
W praktyce o kwalifikacji gruntu jako lasu, opierając się na kryterium przeznaczenia, rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. W świetle art. 20 ust. 2 u.o.l., w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1302) tryb sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu obejmuje sporządzenie m.in. rejestru zawierającego: (a) zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku, (b) zadania w zakresie gospodarki leśnej, (c) wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym
planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów.
Kolegium powołując się na stanowisko NSA podniosło, że ustawa o lasach wyraźnie wskazuje możliwość i przesłanki zmiany sposobu użytkowania gruntu z leśnego na rolny. Zmiana taka następuje w drodze decyzji administracyjnej, która może być, podstawą do ewentualnej zmiany danych w zakresie zagospodarowania gruntu w ewidencji gruntów. Przy czym zmiany w ewidencji gruntów, jak wskazuje to ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne są dokonywane na podstawie odpowiednich dokumentów urzędowych (art. 24 ust. 2b p.g.i.k.).
Art. 20 ust. 2 u.o.l. lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.o.l., dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji - jak zaznaczono - zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu.
Kolegium powołało się również na przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone jako lasy w przepisach o lasach (art. 2 ust. 2 pkt 1), ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Wyłączenie gruntów z produkcji, rozumiane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11), przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne (z zastosowaniem procedury z art. 7, jeżeli dany obszar jest objęty planem miejscowym), może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1), decyzję tą wydaje co do zasady dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 5 ust. 1). Z kolei w świetle przepisów ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów i wymaga wydania decyzji w przypadku lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, w rozpoznawanej sprawie - przez starostę, na wniosek właściciela lasu (art. 13 ust. 2 i 3 u.o.l.). Odpowiedni wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków wydany przez organ prowadzący ewidencje stanowi dokument urzędowy, ponieważ jest sporządzony w przepisanej przez prawo formie przez powołane do tego organy władzy publicznej w zakresie ich działania. Rejestr jest zatem co do zasady odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, przy czym ma niewątpliwie charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, ze nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniałej wcześniej, w tym przypadku wynikający z art. 3 u.o.l.. Skoro właściciel działki twierdzi, że podczas modernizacji ewidencji doszło do błędu i wywodzi skutki prawne z podważenia zapisów znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków, to winien przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie. Dowodów przeciwnych do ustaleń organu, pomimo czasu trwania tego postępowania strona nie przedstawiła, ograniczając się do stwierdzeń, że na działce lasu nie ma i nie było. Jak wykazano podczas kontroli terenowych, inwentaryzacji w ramach sporządzania UPUL oraz analizując historyczne zdjęcia satelitarne, twierdzenia strony nie są prawdziwe.
Kolegium odniosło się również do zarzutu skarżącej, która podważyła zapisy w projekcie uproszczonego planu urządzania lasu zarzucając niezgodność gatunku panującego. W projekcie uproszczonego planu urządzania lasu jako gatunek główny zapisano świerk w wieku 35 lat. Zgodnie z "Wytycznymi do sporządzania uproszczonych planów urządzania lasu" gatunek panujący ustala się dla całego wydzielenia, a nie poszczególnych działek geodezyjnych. Świerk jest gatunkiem głównym dla wydzielenia oznaczonego w opisie taksacyjnym jako "2-a".
Organy wskazały również na czyn z art. 158 ust. 1 Kodeksu wykroczeń dotyczący nielegalnej wycinki drzew na działce nr [...]. W dniu 23 sierpnia 2023 r. pracownik Starostwa stwierdził nielegalne usunięcie roślinności leśnej na nieruchomości. Zniszczenia zostały uwidocznione na zdjęciach. O zaistniałem sytuacji powiadomione zostały organy ścigania. Z pisma Sądu Rejonowego W. II Wydziału Karnego z dnia 22 lipca 2024 r., będącego odpowiedzią na pismo Kolegium, wynika, że w sprawie przeciwko A. G. nie zapadł prawomocny wyrok.
Na podstawie powyższych ustaleń i argumentów utrzymano w mocy decyzję Staroty.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A. G., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie w tym także uznania zgromadzonych dowodów, co w istocie doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez organy, że na działce nr [...] zlokalizowany jest las w rozumieniu art. 3 u.o.l., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego nie uznania zastrzeżeń skarżącej;
2. art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części wbrew przepisom prawa z zaniechaniem szczegółowego zbadania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz przeprowadzenia należytej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji;
3. art. 8 § 1 k.p.a., polegające na niespełnieniu warunku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z jednoczesnym naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a to poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, w sytuacji, gdy organ I instancji w uproszczonym planie urządzenia lasu na okres 2023-2032 wydzielił nieruchomości na terenie Gminy U. w związku z rozbieżnościami w stosunku do rejestru gruntów, z uwagi na stwierdzenie na nich braku lub częściowego braku drzew, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni użytków leśnych na rzecz gruntów rolnych;
4. art 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
5. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie przez Kolegium, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przemawiał za koniecznością wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji, w sytuacji, gdy w rzeczywistości las w znaczeniu administracyjnym nie jest zlokalizowany na działce nr [...], co jednoznacznie przesądza o zasadności złożonych przez skarżącą zarzutów, gdyż stan faktyczny nie odpowiadał zapisom wskazanym w projekcie UPUL;
6. art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;
7. art 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji;
8. art. 15 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Kolegium wyłącznie do pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, z zaniechaniem ponownego rozpoznania sprawy, w tym bez należytego rozpatrzenia podnoszonych przez skarżącą zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu, jak również bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji Starosty;
9. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 u.o.l. poprzez bezpodstawne uznanie przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, iż na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości U., zlokalizowany jest las w rozumieniu art. 3 u.o.l., gdy fragment wyżej wymienionej działki zakwalifikowany przez organ I instancji jako las, nie spełnia kryteriów, od których zaistnienia art. 3 u.o.l. uzależnia zakwalifikowania gruntu jako lasu w znaczeniu administracyjnym;
10. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20 ust. 3a oraz art. 2 pkt 8 u.p.g.i.k. w związku z art. 20 ust. 2 u.o.l. bezpodstawne uznał, iż dane z ewidencji gruntów stanowią wystarczającą podstawę wykazującą wystąpienie kryterium przeznaczenia, którego zaistnienie jest niezbędne do wskazania w UPUL, że określone działki należy zaklasyfikować jako grunty stanowiące las w rozumieniu art. 3 u.o.l. pomimo, iż stan faktyczny nieruchomości nie przemawia za uznaniem gruntu za las w znaczeniu administracyjnym;
11. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust, 3, art, 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l. oraz § 7 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r, w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu poprzez sporządzenie projekt uproszczonego planu urządzenia w sposób niezgodny z trybem jego sporządzania, szczegółowo uregulowanym w powszechnie obowiązujących źródłach prawa;
12. naruszenie przepisów prawa materialnego tj., art, 21 ust. 5 u.o.l. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nie uznania zastrzeżenia skarżącej wniesionego w odniesieniu do działki nr [...] położonej w miejscowości U., na terenie gminy U. w sytuacji, gdy w rzeczywistości fragment wyżej wymienionej działki zakwalifikowany przez organ I instancji, jako las, nie spełnia kryteriów od których zaistnienia art. 3 u.o.l. uzależnia zakwalifikowanie gruntu jako las w znaczeniu administracyjnym, co jednoznacznie przesądza o zasadności złożonych zarzutów, albowiem stan faktyczny nie odpowiada zapisom wskazanym w projekcie UPUL;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu bowiem wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Większość zarzutów zarówno odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego stanowi próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących istnienia na części działki nr [...], należącej do skarżącej lasu w rozumieniu art. 3 u.o.l. oraz wieku i składu gatunkowego drzew tam się znajdujących. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i uznanie, że na przedmiotowej działce znajduje się las o powierzchni 0,0766 ha, który został prawidłowo ujęty w przygotowanym przez Starostę Włodawskiego uproszczonym planie urządzenia lasu. Fragment działki skarżącej stanowi część większego kompleksu, dla którego stosownie do art. 19 ust. 2 u.o.l. istniały podstawy do sporządzenia aktu planistycznego jakim jest UPUL.
Przedmiotem sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję jest rozpatrzenie zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu. Poza zakresem rozważań i skargi znajdują się zaś kwestie związane z prawidłową procedurą uchwalania aktu, jakim jest UPUL, gdyż przedmiotem skargi są wyłącznie zastrzeżenia właściciela złożone na podstawie art. 21 ust. 5 u.o.l. Kwestia legalności całego aktu jakim jest uproszczony plan zagospodarowania lasu wykracza poza ramy niniejszego postępowania.
Należy przy tym zauważyć, że uwagi i zastrzeżenia skarżącej złożone w dniu 29 sierpnia 2022 r. (k.8 akt adm.) odnosiły się do dwóch kwestii: wieku oraz składu gatunkowego drzew oraz faktycznego braku lasu na działce nr [...].
W związku z tym spór w rozpoznawanej sprawie aktualnie sprowadza się do oceny, czy na działce nr [...] w ogóle znajduje się las w rozumieniu art. 3 u.o.l., a dodatkowo, jeżeli tak, to jaki jest jego skład gatunkowy.
Odnosząc się do meritum sprawy konieczne jest wyjaśnienie, że interpretując przepisy ustawy o lasach należy mieć przede wszystkim na uwadze, że ustawa ta określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową (art. 1 ust. 1). Co przy tym istotne, przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2). Jak przewiduje przepis art. 7 ust. 1 u.o.l., trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów: zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (pkt 1); ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na bliżej opisane w tym przepisie wartości (pkt 2). Dodać też należy, że jak stanowi art. 8 u.o.l., gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów (pkt 1); trwałości utrzymania lasów (pkt 2); ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (pkt 3); powiększania zasobów leśnych (pkt 4).
A zatem skoro celem gospodarki leśnej jest zachowanie, powiększanie i ochrona terenów leśnych, to z perspektywy tego celu interpretować należy przepisy ustawy o lasach, w tym przepisy regulujące instrumenty i konstrukcje prawne uregulowane w tej ustawie. Innymi słowy, w sytuacjach spornych, w razie wątpliwości co do treści regulacji, czy możliwości określonego zastosowania przepisu ustawy o lasach należy zawsze mieć na uwadze, że najwyższym dobrem jest ochrona lasu jako swoistego dziedzictwa i dobra naturalnego wymagającego szczególnej pieczy, dbałości o jego trwałość i ciągłość istnienia. Stanowisko takie zostało również przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny, który w swoim orzecznictwie podkreślał, że jako składnik środowiska, lasy są czymś więcej aniżeli przedmiotem prawa własności i innych praw rzeczowych. Stanowią one dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym (vide: wyrok z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie P 32/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 56).
Jednym z trzech trybów prowadzenia gospodarki leśnej, uregulowanym w ustawie o lasach jest prowadzenie jej na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu, który stanowi plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 u.o.l., uproszczone plany sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jak przy tym wynika z art. 21 ust. 4 i 5 u.o.l., projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zgłoszonych zastrzeżeń lub wniosków.
Powyższa regulacja jest podyktowana faktem, że uproszczony plan urządzenia lasu kształtuje sytuację prawną właścicieli lasów, wpływając na sposób wykonywania prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy uproszczonego planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem, a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określone w nim zadania (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie Starosta Włodawski, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l. zlecił sporządzenie projektu uproszczonego planu urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa dla terenu Gminy U. na lata 2023-2032. W trakcie trwającej procedury dokonano wyłożenia w Urzędzie Gminy U. projektu Uproszczonego Planu Urządzania Lasu dla terenu Gminy U. na lata 2023-2032, a skarżąca złożyła zastrzeżenia do projektu ww. planu w dniu 29 sierpnia 2022 r. w zakresie działki nr [...] (k. 8 akt. adm.), wskazując, że wiek i skład gatunkowy drzew jest niezgodny ze stanem faktycznym, a także, iż na działce nie ma lasu.
Zauważyć w tym miejscu należy, że w myśl art. 3 pkt 1, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego
c) wpisany do rejestru zabytków.
Słusznie zatem organy przyjęły w niniejszej sprawie, że o przeznaczeniu danego gruntu do produkcji leśnej decyduje ustalenie leśnego sposobu użytkowania, potwierdzone odpowiednimi zapisami w ewidencji gruntów i budynków, co dotyczy części przedmiotowej działki (wskazany użytek gruntowy - o pow. 0,0766 ha - las i grunty leśne). Działka nr [...] we wskazanej wyżej części w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Włodawskiego oznaczona jest symbolem LsV las i grunty leśne (k. 20 akt adm.). Z wypisu z ewidencji wynika, że działka nr [...] o powierzchni 0,8104 ha w części stanowi grunty rolne zabudowane (Br-RV, 0,2414 ha), grunty orne (RV, 0,1074 ha), pastwiska trwałe (PsV, 0,3658), rowy (W, 0.0192 ha). Las i grunty leśne na tej działce to wskazany obszar 0,0766 ha. W UPUL obowiązującym w okresie 2013-2022 (k. 1-4, akt adm.) dane dotyczące powierzchni lasu są w pełni zgodne z danymi ewidencyjnymi. Brak jest zaś jakichkolwiek informacji by przedmiotowy grunt został wyłączony z produkcji leśnej na podstawie decyzji dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Oznacza to, że nie można wyłączyć działki nr [...] z opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu na lata 2023-2032. Przepisy dotyczące sporządzania i zatwierdzania uproszczonego planu urządzenia lasu nie stanowią alternatywy dla trybu zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, określonych w ustawie z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) i w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) oraz nie przewidują możliwości wyłączenia z jego opracowania działek, które spełniają warunki uznania za las w świetle art. 3 u.o.l. Należy też podkreślić, że chociaż działka skarżącej została częściowo zabudowana między innymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, to również decyzja ta nie ma wpływu na dokonanie kwalifikacji części działki nr [...] jako lasu w świetle art. 3 u.o.l.
Prowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków, co do powierzchni lasu na działce nr [...] nie były związane z błędami w tejże ewidencji, a wynikały z UPUL na lata 2013-2022. Z planem w pełni zgodne były dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, która została zmodernizowana w 2012 r. (k. 173, akt adm.). Wszystkie wątpliwości i sformułowane na ich podstawie zarzuty odnoszące się do braku spójności pomiędzy aktualnie przygotowanym UPUL na lata 2023-2032, a wypisami z ewidencji gruntów z lat wcześniejszych zostały jednoznacznie rozwiane i wyjaśnione. Należy przy tym zauważyć, że również strona nie wykazała, aby organy działały w sposób niewłaściwy.
Organy w ramach prowadzonego postępowania zweryfikowały dany zawarte w ewidencji gruntów i budynków, zgromadziły również materiał w postaci historycznych zdjęć z ortofotomapy spornej działki o nr [...] (k. 199-202 akt adm.). Zgromadzona dokumentacja fotograficzna wskazuje na zadrzewienie części działki. Wszystkie te ustalenia zostały również potwierdzone w ramach prowadzonej kontroli działki oraz oględzin. Przeprowadzone czynności dowodowe potwierdzają okoliczność, że na części działki nr [...] znajduje się lasem w rozumieniu art. 3 u.o.l., a w konsekwencji ujęcie przedmiotowej działki w projekcie UPUL było prawidłowe.
Podkreślić w tym miejscu należy, co słusznie podnosiły organy, że uproszczony plan urządzenia lasu służy jedynie celom prowadzenia gospodarki leśnej. Nie jest jego celem dokonywanie zmian w zakresie przeznaczenia, czy sposobu użytkowania danego terenu, a zatem wszelka argumentacja podnoszona w tym zakresie w niniejszym postępowaniu nie może odnieść skutku. O tym bowiem czy dany grunt jest lasem rozstrzyga definicja zawarta w ustawie o lasach, a charakter gruntu jest ujmowany w ewidencji gruntów i budynków. Zapis w tej ewidencji ma zasadnicze znaczenie dla uznania danego terenu za las. W samym zaś postępowaniu w sprawie przyjęcia planu urządzenia lasu nie są dokonywane zmiany w ewidencji, gdyż należy to do odrębnej procedury przewidzianej w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W judykaturze jak już wskazano, o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.l., decyduje w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie o lasach i z pominięciem wpisu w ewidencji. Lasem w rozumieniu powołanej ustawy jest więc każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w jej art. 3 pkt 1 lub 2, bez względu na to, czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna i czyją pozostaje własnością. Za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c ustawy (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody, ani nie został wpisany do rejestru zabytków. O tym, czy dany grunt jest lasem decyduje zatem, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów (np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 946/17, WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 1178/17, CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy i ustalenia co do spełnienia kryterium powierzchniowego i przeznaczenia, potwierdzonego zapisami zawartymi w ewidencji w odniesieniu do spornego obszaru i oceną dokonaną w terenie.
Należy podkreślić, że obszar działki o pow. 0,0766 ha był objęty poprzednim Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu dla Gminy U. na lata 2013-2022. Zgodnie z opisem w ww. planie na działce rośnie las (Św –świerk). Zapisy UPUL odzwierciedlają aktualny stan lasu na gruncie w chwili jego opracowania. Do powyższych zapisów w UPUL nie było zastrzeżeń, wiec plan został zatwierdzony, a zapisy tego planu obowiązywały do końca 2022 r.
W ocenie Sądu ustalenia organów dokonane w niniejszej sprawie i opisane powyżej były wystarczające do stwierdzenia, że sporna działka skarżącej nr [...] w części o pow. 0,0766 ha stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach szczególnie, że podmiot wyspecjalizowany, któremu zlecono przygotowanie ww. planu był zobligowany do sporządzenia planu w zgodzie m.in. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (tj. Dz. U. poz. 1302).
Odnosząc się do zastrzeżenia w zakresie składu gatunkowego drzew należy w pełni podzielić stanowisko Starosty Włodawskiego, że wiek drzewostanu oraz skład gatunkowy określa się szacunkowo dla całej powierzchni lasu ujętej w UPUL, a nie dla poszczególnych działek. Dlatego też fakt, że na obszarze 0,0766 ha działki skarżącej świerk nie stanowi gatunku dominującego nie świadczy o błędach w sporządzonym projekcie planu.
Reasumując, ustalenia dokonane przez organy, w ocenie Sądu nie są dowolne i zostały oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tym samym nie można uznać, by organy prowadząc postępowanie naruszyły przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz należycie wyjaśniły okoliczności sprawy, w tym leśne przeznaczenie części nieruchomości skarżącej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym to organ odwoławczy wyjaśnił podstawy wydanego rozstrzygnięcia oraz odniósł się w sposób prawidłowy do podniesionych w odwołaniu zarzutów.
Sąd zwraca na marginesie uwagę na fakt, że skarżąca poza prostą negacją ustaleń dokonanych przez organy, w tym między innymi odmową podpisania protokołów dokonywanych na spornej działce oględzin, w żadnej sposób nie wykazała swych twierdzeń.
Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.