II SA/Lu 887/13

II SA/Lu 887/13 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2014-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OSK 2933/14 - Wyrok NSA z 2015-03-31
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 518
art. 37 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 595
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie na uchwałę Rady Powiatu Ryckiego z dnia 10 maja 2013 r., nr XXXIII/204/13 w przedmiocie wydzierżawienia w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej mienie powiatu oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2013 r. Rada Powiatu w R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w R. przy ul. Ż. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jej przedmiotem była położona przy wskazanym w tytule uchwały adresie działka nr [...] o powierzchni 1,6312 ha. Podmiotem, któremu udzielono zgody na wydzierżawienie tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym (na okres nieprzekraczający 27 lat) była natomiast firma A. Sp. z o.o. w L. Uchwała ta – na mocy jej § 3 – weszła w życie z dniem jej podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że z dniu 8 maja 2013 r. A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o przekazanie przedmiotowej nieruchomości wraz z wyposażeniem i sprzętem (zlokalizowany jest tam szpital) w dzierżawę od dnia 1 czerwca 2013 r. na warunkach identycznych, jakie obowiązywały na mocy umowy dzierżawy z dnia 31 maja 2010 r. zawartej pomiędzy Powiatem R. a K. Sp. z o.o. w zakresie wysokości czynszu i okresu trwania umowy dzierżawy.
Dokonując prawnej oceny okoliczności, w których powyższe żądanie zostało złożone, Rada Powiatu uznała, że umowa poddzierżawy zawarta przez K. Sp. z o.o. z firmą A. M. Sp. z o.o. jest nieważna ze skutkiem od dnia jej zawarcia. Przyczyną tego jest złożenie przez K. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli z uwagi na wadę oświadczenia woli. Również umowa poddzierżawy zawarta przez K. z konsorcjum reprezentowanym przez A. nie ma mocy prawnej, ponieważ w dniu jej zawarcia tj. 20 kwietnia 2013 r. K. nie miała prawnej możliwości jej zawarcia (w dniu 19 kwietnia 2013 r. rozwiązano umowę główną z Powiatem R.).
Podejmując przedmiotową uchwałę organ – jak podkreślił - kierował się przede wszystkim potrzebą zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej mieszkańcom Powiatu R. W tym kontekście uwzględnił fakt, że w posiadaniu nieruchomości przy ul. Ż. w R. jest obecnie K. i A. , a firma A. M. będzie musiała ewentualnie dochodzić swych praw w sądzie, poprzez podważenie oświadczenia Spółki K. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Organ zaznaczył jednak, że wyrażenie zgody na wydzierżawienie tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie oznacza automatycznie zawarcia umowy z wnioskodawcą.
W piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. A. M. Sp. z o.o. w L. wezwała Radę Powiatu w R. do usunięcia naruszenia prawa do jakiego doszło w wyniku powzięcia powyższej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, naruszenie aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2001 nr [...] oraz naruszenie art. 12 pkt 8 lit. "a" w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 10 a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Rada Powiatu w R. w odpowiedzi na wezwanie uchwałą nr [...]z dnia 24 lipca 2013 r. odmówiła jego uwzględnienia.
W dniu 23 sierpnia 2013 r. (data nadania) A. M. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem Starosty R., skargę na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Powiatu w R. z dnia [...] maja 2013 r., domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca podtrzymała zarzuty wobec zaskarżonej uchwały sformułowane w wezwaniu z dnia 20 czerwca 2013 r., podnosząc, iż akt ten obarczony jest naruszeniem art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym na uchybieniu obowiązkowi podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy, jak również uchybia art. 12 pkt 8 lit. "a" w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez bezprawne pominięcie podczas podejmowania zaskarżonej uchwały umowy poddzierżawy zawartej zgodnie z obowiązującymi przepisami pomiędzy dotychczasowym dzierżawcą tj. K. Sp. z o.o. i A. M. Sp. z o.o. w dniu 8 kwietnia 2013 r., podczas gdy umowa ta jest ważna, a podmiot ten posiada długoletnie doświadczenie w świadczeniu usług medycznych, w przeciwieństwie do firmy A. Sp. z o.o., która uzyskała osobowość prawną na kilka dni przed podjęciem uchwały. Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że zaskarżona uchwała została podjęta z pominięciem przepisów obowiązującego aktu prawa miejscowego tj. uchwały Rady Powiatu w R. nr [...] z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu R.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny leżący u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazała, że na podstawie umowy dzierżawy Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Powiat R. wydzierżawiał K. Sp. z o.o. nieruchomość będącą przedmiotem sprawy. Umowa ta została rozwiązana w dniu 19 kwietnia 2013 r. Jednocześnie K. Sp. z o.o. poparła wniosek o przekazanie dzierżawy złożony przez A. Sp. z o.o. Wydając zaskarżoną uchwałę organ nie uwzględnił jednak, że Spółka A. powstała w dniu 27 kwietnia 2013 r., czyli w dacie rozwiązania umowy dzierżawy z poprzednim dzierżawcą tj. K. Sp. z o.o. , jeszcze nie istniała. W ocenie strony skarżącej, A. Sp. z o.o. nie mogła zatem zawrzeć z poprzednim dzierżawcą ważnej umowy poddzierżawy. Wykluczał to bowiem moment powstania A. Sp. z o.o., który nastąpił już po rozwiązaniu umowy dzierżawy łączącej dzierżawcę z wydzierżawiającym.
Wskazując na wadliwie przeprowadzoną procedurę wyboru dzierżawcy strona skarżąca podkreśliła również, że już w dniu 17 grudnia 2012 r. (jako pierwsza) złożyła wniosek o przekazanie dzierżawy, którego nie wyeliminował fakt złożenia przez K. Sp. z o.o. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Ponadto w dniu 8 kwietnia 2013 r. A. M. Sp. z o.o. zawarła z K. Sp. z o.o. umowę poddzierżawy przedmiotowej nieruchomości. W tych okolicznościach, w ocenie strony skarżącej, została ona bezpodstawnie pominięta. W sytuacji pojawienia się drugiego oferenta tj. A. Sp. z o.o., organ administracji będący wydzierżawiającym powinien bowiem przeprowadzić przetargową procedurę zawarcia umowy, gdyby faktycznie umowa poddzierżawy zawarta ze skarżącą w dniu 8 kwietnia 2013 r. dotknięta była sankcją nieważności bezwzględnej, choć z taką sytuacją – zdaniem Spółki – w tej sprawie do czynienia nie mamy. Wobec tego, skoro jedynie strona skarżąca legitymowała się przymiotem poddzierżawcy, zasadnym było zastosowanie trybu bezprzetargowego, ale jedynie w stosunku do niej.
Niemniej jednak, zdaniem skarżącej Spółki, jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu R. z dnia 10 maja 2013 r. wyraża się w tym, że wydzierżawienie nieruchomości znajdującej się przy ul. Ż. w R., stanowiącej mienie powiatu, mogło nastąpić również w trybie przetargu organizowanego przez organ gminy stosownie do przepisów art. 38 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżącemu przysługiwało bowiem prawo do wzięcia udziału w przetargu, którego to prawa został bezpodstawnie pozbawiony.
W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Powiatu R. Zarząd Powiatu, wniósł o jej oddalenie w całości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że kompetencje do sporządzenia wykazu nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie, posiada organ wykonawczy powiatu, a nie organ stanowiący. Zdaniem organu zarzut, iż na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały wykaz taki winien zostać wywieszony, jest zatem nieuzasadniony.
Również pozostałe zarzuty skargi organ uznał za bezzasadne. Podniósł, iż skarżąca Spółka w żaden sposób nie wskazała, na czym miało polegać naruszenie uchwały Rady Powiatu w R. nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu R. Wskazane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły natomiast – zdaniem Starosty – zostać w niniejszej sprawie naruszone, albowiem Kodeks ten nie miał w tym wypadku zastosowania. Niniejsza sprawa nie jest bowiem sprawą administracyjną podlegającą załatwieniu w drodze decyzji.
Zarząd Powiatu nie zgodził się również z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby oświadczenie K Sp. z o.o. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli nie zniwelowało skutku w postaci zawarcia umowy poddziarżawy zawartej pomiędzy tą Spółką, a Spółką A. M. Złożenie oświadczenia w trybie art. 88 § 1 k.c. nie powoduje bowiem – według strony skarżącej – nieważności przedsięwziętej czynności prawnej. W konsekwencji organ uznał, że twierdzenie skarżącej Spółki, jakoby zastosowanie trybu bezprzetargowego dla wydzierżawienia nieruchomości przy ul. Ż. było zasadne tylko w stosunku do niej, pozbawione jest racji.
W piśmie procesowym z dnia 22 października 2013 r. reprezentująca Powiat R. radca prawny R. K.-M., skorygowała zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o oddalenie skargi, wskazując, że pierwszej kolejności wnosi o odrzucenie skargi jako złożonej z uchybieniem terminu, a dopiero w razie nieuwzględnienia tego żądania, wnosi o oddalenie skargi.
Pełnomocnik organu podniosła, że przedmiotowa skarga na uchwałę Rady Powiatu w R. została wniesiona za pośrednictwem niewłaściwego organu, bowiem została pierwotnie skierowana do Starosty R. Do właściwego organu, tj. Rady Powiatu w R., została ona natomiast przekazana dopiero w dniu 28 sierpnia 2013 r., a zatem z uchybieniem 60-dniowego terminu, biegnącego od dnia złożenia przez stronę skarżącą wezwania z dnia 20 czerwca 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa.
Ponadto pełnomocnik organu podkreśliła, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, stroną może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (analogicznie jak w postepowaniu wszczynanym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Tymczasem skarżąca Spółka nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, a zatem nie posiada ona legitymacji do jej zaskarżenia. Zdaniem organu, interes, na jaki powołuje się firma A. M., ma w istocie charakter faktyczny, jego źródłem nie jest zaskarżona uchwała, ale roszczenie cywilnoprawne w stosunku do Powiatu R. związane z istniejącą - według oceny skarżącej Spółki – umową poddzierżawy. Jest to interes ważny, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego i nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Nie można go też zrealizować poprzez zaskarżenie spornej uchwały.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśnił, że uchwała Rady Powiatu R. z dnia 24 lipca 2013 r. odmawiająca uwzględnianie wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, została stronie skarżącej doręczona w dniu 26 lipca 2013 r., zaś skarga została nadana w dniu 23 sierpnia 2013 r. Na dowód tego okazał kopertę, w której została doręczona uchwała z dnia 24 lipca 2013 r., z prezentatą Kancelarii Adwokackiej pełnomocnika strony oraz potwierdzenie nadania skargi z datą nadania 23 sierpnia 2013 r. Jednocześnie wyjaśnił, że zarzut naruszenia uchwały Rady Powiatu R. z dnia [...] grudnia 2001 r. odnosi się do § 5 ust. 1 tej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, przy czym sąd - w myśl § 1 tego przepisu - stosuje środki określone w ustawie. W tym wypadku – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa powyżej, sąd administracyjny może stwierdzić nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W związku z tym z góry należy podnieść, że niemożliwym było w niniejszej sprawie uchylenie przez Sąd zaskarżonej uchwały, jak wnosi o to strona skarżąca. Sąd, rozpoznając skargę, choć rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że skarga A. M. Sp. z o.o. w L. nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu w R. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie (na okres do 27 lat) w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w R. przy ul. Ż. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił zaś przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z tym unormowaniem, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
W myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej jako "u.s.p."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 4).
Stosownie do dyspozycji art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. skargę na taką uchwałę wnosi się zatem do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W kontekście powołanych przepisów w pierwszej kolejności należy podnieć, że wbrew twierdzeniu zaprezentowanemu przez pełnomocnika Powiatu R. w piśmie procesowym z dnia 22 października 2013 r., skarga zastała złożona z zachowaniem ustawowego terminu, a tym samym jest dopuszczalna. Bezspornym jest, że strona skarżąca pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. (doręczonym Starostwu Powiatowemu w R. w dniu 24 czerwca 2014 r.) wezwała Radę Powiatu R. do usunięcia naruszenia prawa powstałego w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Na podstawie prezentaty zamieszczonej na okazanej podczas rozprawy przez pełnomocnika skarżącej Spółki kopercie, której kserokopię następnie nadesłał pełnomocnik skarżącej przy piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2014 r. (k. 90), ustalono natomiast, że w trakcie biegu 60-dniowego terminu liczonego od dnia złożenia powyższego wezwania, tj. w dniu 26 lipca 2013 r., stronie skarżącej doręczono odpowiedź Rady Powiatu na to wezwanie. W tej sytuacji powyższy, 60-dniowy termin do wniesienia skargi upadł i od tego momentu zaczął biec 30-dniowy termin do złożenia skargi, który upływał w dniu 26 sierpnia 2013 r. (koniec biegu tego terminu, przypadający w dzień 25 lipca 2013 r., wypadał bowiem w niedzielę – art. 83 § 2 p.p.s.a.).
Strona skarżąca złożyła skargę w dniu 23 lipca 2013 r. (data nadania – k. 89), przy czym skierowała ją do Sądu za pośrednictwem Starosty R. W tej sytuacji – zdaniem pełnomocnika Powiatu R. – wobec skierowania skargi do Starosty, prawidłowo została ona złożona dopiero w dniu 28 sierpnia 2013 r. kiedy to Starosta przekazał ją Radzie Powiatu, jako organowi właściwemu w sprawie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić. Należy bowiem podnieść, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady powiatu, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma właśnie Starosta, jako przewodniczący organu wykonawczego powiatu, jakim jest jego zarząd. W ocenie Sądu w tym zakresie odpowiednie zastosowania znajduje uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 3/12, dotycząca spraw ze skarg na uchwały rady gminy. W związku z tym należy uznać, że strona skarżąca prawidłowo w niniejszej sprawie wniosła skargę za pośrednictwem Starosty R, a tym samym datą złożenia skargi jest dzień 23 sierpnia 2013 r., co oznacza, że został zachowany termin przewidziany dla tej czynności.
Stwierdzenie dopuszczalności skargi otwiera drogę do jej merytorycznej oceny, przy czym mając na uwadze, że została ona wniesiona w trybie art. 87 u.s.p., Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest do weryfikacji legitymacji skargowej strony skarżącej. Brak takiej legitymacji uzasadnia bowiem oddalenie skargi bez rozpoznawania jej zarzutów względem legalności zaskarżonej uchwały.
Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. (podobnie jak skargi składane w trybie analogicznej regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie powyższego unormowania może być zatem jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który to interes prawny lub uprawnienie jest naruszany przez skarżony akt (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1254/11, z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 oraz z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, a także: Z. Niewiadomski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 807).
Należy również wskazać, że o tym, czy dany podmiot ma w określonej sprawie (ze skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p.) interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawa lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem jednostka, która wyprowadza interes prawny z tytułu wyłącznie cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 753/07, LEX nr 384351; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 338/09, LEX nr 583201 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 629/10, LEX nr 785509).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną skarżącego. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1274/06, LEX nr 342623).
W rozpoznawanej sprawie A. M. Sp. z o.o. naruszenia swojego interesu prawnego dopatruje się w tym, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały o wydzierżawieniu nieruchomości przy ul. Ż. w R. firmie A. Sp. z o.o. w trybie bezprzetargowym, została pozbawiona możliwości udziału w przetargu na jej wydzierżawienie, organizowanym przez organ powiatu stosownie do przepisów art. 38 i nast. u.g.n. Ponadto skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, legitymowała się przymiotem poddzierżawcy przedmiotowej nieruchomości i to ona pierwsza złożyła wniosek o zawarcie umowy dzierżawy, a zatem wydzierżawienie tej działki w trybie bezprzetargowym było uzasadnione tylko w stosunku do niej.
W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej Spółki w powyższym zakresie nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego w związku podjęciem przez Radę Powiatu R. zaskarżonej uchwały. Oceniając twierdzenie strony skarżącej wypada odwołać się do poglądu orzecznictwa sądowego, które stoi na stanowisku, sam fakt ubiegania się o nabycie (wydzierżawienie) nieruchomości objętej uchwałą przedmiocie jej zbycia (wydzierżawienia) w trybie bezprzetargowym, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2110/10, LEX nr 852036 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1030/12. LEX nr 1311239).
Również twierdzenie Spółki A. M. co do obowiązywania zawartej z nią przez K. Sp. z o.o. w dniu 8 kwietnia 2013 r. umowy poddzierżawy spornej nieruchomości – niezależnie od prawnej oceny zasadności tego stanowiska – nie może świadczyć o istnieniu po jej stronie interesu prawnego, który został naruszony w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. Należy bowiem zauważyć, iż w stanie prawnym obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. ustawodawca zrezygnował z odesłania w art. 37 ust. 4 u.g.n. do odpowiedniego stosowania ust. 1 tego przepisu. W wyniku dokonanej nowelizacji tego przepisu, obecnie stanowi on samodzielną podstawę do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, a tym samym wyrażenie zgody na takie odstąpienie przez wojewodę albo odpowiednią radę lub sejmik ma charakter uznaniowy i zostało uniezależnione od spełniania przesłanek określonych w ust. 2 tej normy, do których należy m.in. pierwszeństwo przysługujące określonym podmiotom w nabyciu nieruchomości. Dlatego też nawet, gdyby skarżącej Spółce przysługiwało pierwszeństwo w wydzierżawieniu nieruchomości przy ul. Ż. R., wobec braku odpowiedniego zastosowania art. 37 ust. 2 u.g.n., również z tego przepisu nie wynika jej interes prawny lub uprawnienie, które zostałyby naruszone w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały. Stanowisko Spółki – jak słusznie zauważył pełnomocnik Powiatu R. – świadczy natomiast co najwyżej o istnieniu po jej stronie interesu faktycznego związanego z roszczeniem cywilnoprawnym w stosunku do tego Powiatu.
W świetle przedstawionych powyżej argumentów uchwała Rady Powiatu R. z dnia [...] maja 2013 r., wbrew przekonaniu A. M. Sp. z o.o. w L., nie narusza przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia, wobec czego Spółka ta nie ma legitymacji do jej zaskarżenia.
Brak legitymacji skargowej po stronie A.M. Sp. z o.o. wyklucza tym samym możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały oraz merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów.
Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak
w sentencji wyroku.