II SA/Lu 884/22

II SA/Lu 884/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jerzy Drwal
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na zarządzenie pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 13 października 2022 r. nr DBP.DI.703.147.2022.AJ w przedmiocie opłaty za marnowaną żywność I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie na rzecz strony skarżącej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 13 października 2022 r. nr DBP.DI.703.147.2022.AJ, skierowanym do Prezesa Zarządu S. Sp. z o.o. z siedzibą w L., Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie (dalej także jako "organ" lub "WIOŚ"), po kontroli S. . z o.o. z siedzibą w L. (dalej także jako "skarżąca" lub "Spółka"), przeprowadzonej w dniach od 30 sierpnia do 30 września 2022 r. w Supermarkecie "S. " przy ul. [...] w B. P., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm., dalej jako "u.i.o.ś."), zarządził: sporządzić korektę sprawozdania o marnowanej żywności za 2021 r. i przedłożyć do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarski Wodnej w Lublinie (pkt 1.), wnieść w pełnej wysokości należną opłatę za zmarnowaną żywność na rachunki bankowe organizacji pozarządowych, z którymi Spółka podpisała umowy, dzieląc ją między te organizacje proporcjonalnie do ilości odebranej przez nie żywności (pkt 2.). Jednocześnie organ wyznaczył Spółce termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, na dzień 18 listopada 2022 r.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej przez inspektora WIOŚ w dniach od 30 sierpnia do 30 września 2022 r. kontroli S. Sp. z o.o. z siedzibą w L., której przedmiotem był Supermarket "S. " przy ul. [...] w B. P., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W zakresie pkt 1. zarządzenia organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż Spółka nieprawidłowo wyliczyła wysokość należnej opłaty za marnowanie żywności w sprawozdaniu za 2021 r. Organ wskazał, że wymagane sprawozdanie o marnowanej żywności jest zbiorczym sprawozdaniem dotyczącym wszystkich obiektów handlowych kontrolowanego podmiotu znajdujących się w województwie lubelskim i opłatę tę oblicza się całościowo dla wszystkich jednostek handlowych podlegających pod przepisy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1645, dalej jako "u.p.m.ż."). Spółka nieprawidłowo zaś, w kolumnie F sprawozdania za 2021 r., wykazała wysokość opłaty wpłaconej na rachunek bankowy Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarski Wodnej w Lublinie (dalej także jako "WFOŚiGW w Lublinie"). S. Sp. z o.o. zawarła bowiem umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.p.m.ż., a zatem w myśl art. 5 ust. 7 u.p.m.ż., należną opłatę powinna podzielić między wszystkie organizacje, z którymi zawarła taką umowę, proporcjonalnie do ilości odebranej przez nie żywności. Stąd w kolumnie F sprawozdania należało wpisać "0".
Odnosząc się do pkt 2. zarządzenia organ stwierdził, że część należnej opłaty za zmarnowaną żywność Spółka nieprawidłowo wpłaciła na konto WFOŚiGW w Lublinie. W związku z tym Spółka nie wniosła w pełnej wysokości opłaty za marnowaną żywność na rachunki bankowe organizacji pozarządowych, z którymi podpisała umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności. Organ ponownie podkreślił, że nieprawidłowe jest przekazywanie opłaty na konto wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarski wodnej w przypadku, gdy sprzedawca zawarł umowy, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.p.m.ż. W sprawozdaniu za 2021 r., w kolumnie F, należało więc wpisać wartość "0", a całość opłaty za marnowaną żywność podzielić proporcjonalnie pomiędzy organizacje, z którymi Spółka zawarła umowy o nieopłatne przekazywanie żywności.
Spółka w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe zarządzenie pokontrolne. W skardze zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego bez podstawy prawnej i z przekroczeniem zakresu uprawnień określonych w tym artykule. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że nałożenie obowiązku w postaci sporządzenia korekty sprawozdania oraz zobowiązanie do wniesienia w pełnej wysokości opłaty za marnowanie żywności na konta organizacji pożytku publicznego, z którymi Spółka zawarła umowy na nieodpłatny odbiór żywności, wykracza poza zakres przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. oraz poza zakres u.p.m.ż. W ustawie tej brak jest bowiem przepisów, które uprawniałyby organ do nałożenia na sprzedawcę żywności obowiązków, jakie wynikają z zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Żaden z przepisów wskazanej ustawy nie daje organowi uprawnienia do żądania dokonania skorygowania sprawozdania o marnowaniu żywności, czy też do dokonania wpłaty należnej opłaty w pełnej wysokości na rachunek bankowy organizacji.
W ocenie skarżącej, uprawnienia takiego nie można domniemywać z treści ustawy, lecz powinno ono wynikać z niej wprost. Gdyby racjonalny ustawodawca przewidywał możliwość weryfikacji i korekty składanych sprawozdań o marnowanej żywności, to stosowne zapisy zawarłby w u.p.m.ż. Wobec braku takich zapisów we wskazanej ustawie, uprawnione jest twierdzenie, że organ, wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne, przekroczył swoje uprawnienia, zaś przedmiotowe zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej.
Skarżąca podkreśliła, że również z art. 12 u.i.o.ś. nie wynika, by w zakres zarządzenia pokontrolnego wchodziło nakładanie obowiązków do wykonania przez kontrolowany podmiot konkretnych działań czy czynności. Zgodnie z tym przepisem, zarządzenie pokontrolne obejmować może zobowiązanie podmiotu kontrolowanego do przedstawienia informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym. Zdaniem Spółki, niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja tego przepisu, w wyniku której możliwe byłoby nałożenie na kontrolowany podmiot bezpośredniego obowiązku podjęcia konkretnych działań mających na celu wsteczne przywrócenie stanu faktycznego do zgodnego z przepisami u.p.m.ż. Relacja prawna, która powstaje na podstawie zarządzenia pokontrolnego, nie obejmuje tych elementów i ogranicza się wyłącznie do obowiązku informacyjnego (o zakresie podjętych i zrealizowanych działań).
Ubocznie Spółka zwróciła uwagę, że sposób jej postępowania polegający na dokonaniu płatności należnej opłaty za zmarnowaną żywność na rachunek bankowy WFOŚiGW w Lublinie, wynikał z nieprecyzyjnych zapisów art. 3 ust. 1 u.p.m.ż. Przepis ten nie precyzuje bowiem, czy zawarta umowa z organizacjami pozarządowymi ma obejmować wszystkie placówki handlowe przedsiębiorcy, czy też nie ma takiego obowiązku. Problemy w interpretacji art. 3 ust. 1 u.p.m.ż. potwierdzają rozbieżne stanowiska organów Inspekcji Ochrony Środowiska, przejawiające się w nakładaniu na sprzedawców żywności pieniężnych kar administracyjnych za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy z organizacją pozarządową w sytuacji, gdy zawarta umowa nie obejmuje wszystkich sklepów. Skarżąca zaznaczyła, że w związku z weryfikacją rocznego sprawozdania o zmarnowanej żywności przez WFOŚiGW w K. , organ ten przesłał do Spółki stanowisko, w którym powołując się na wyjaśnienia GIOŚ, wskazał, że w sytuacji, gdy w danym województwie są sklepy, które nie posiadają umowy (nie zostały objęte zawartą umową) o przekazywaniu nieodpłatnie żywności do organizacji pożytku publicznego, opłata powinna być wnoszona na konto wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarski wodnej.
Z powyższych względów Spółka, opierając się na otrzymanych informacjach oraz interpretacji art. 3 ust. 1 u.p.m.ż., przyjęła, że z uwagi na to, iż umowa, jaką zawarła z organizacjami pozarządowymi odnośnie nieodpłatnego przekazywania żywności, nie obejmowała wszystkich sklepów, opłatę za marnowanie żywności ze sklepów nieobjętych przedmiotową umową należy przekazywać na rachunek bankowy WFOŚiGW w Lublinie.
Odpowiadając na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Organ uznał zarzuty skargi za niezasadne i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym.
W ocenie WIOŚ, podstawą do wydania w niniejszej sprawie zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., były prawidłowo udokumentowane ustalenia kontroli podmiotu S. Sp. z o.o., przeprowadzonej w dniach 30 sierpnia - 30 września 2022 r. w Supermarkecie "S. " przy ul. [...] w B. P.. Organ przypomniał, że w trakcie kontroli wykazano, iż skarżąca w sprawozdaniu za 2021 r., w kolumnie F, błędnie wykazała opłatę wpłaconą na rachunek bankowy WFOŚiGW w Lublinie, pomimo iż posiadała umowy z organizacjami pozarządowymi na nieodpłatne przyjmowanie żywności, o których mowa w art. 3. ust. 1 u.p.m.ż. Ponadto w sprawozdaniu za 2021 r. Spółka nieprawidłowo wyliczyła wysokość należnej opłaty za marnowanie żywności. Powyższe poskutkowało złożeniem nierzetelnego sprawozdania w zakresie marnowanej żywności.
Odwołując się do definicji "sprzedawcy żywności", zawartej w art. 2 pkt 3 u.p.m.ż., organ stwierdził, że w sytuacji, gdy sprzedawcą żywności jest podmiot prowadzący sieć handlową składającą się z określonej liczby sklepów na terenie Polski, a poszczególne sklepy nie posiadają podmiotowości prawnej i nie są wyodrębnionymi spółkami ani oddziałami, to sprzedawcą żywności jest spółka posiadająca sieć handlową, w myśl art. 2 pkt. 3 u.p.m.ż., natomiast w przypadku, gdy każdy obiekt handlowy stanowi samodzielną spółkę, to każdy z tych obiektów handlowych zobowiązany jest do wypełniania obowiązków wynikających z u.p.m.ż. samodzielnie. W niniejszej sprawie sprzedawcą żywności jest S. Sp. z o.o., a jej poszczególne jednostki handlowe są miejscami, gdzie sprzedawca żywności prowadzi działalność w zakresie sprzedaży żywności. Umowę z organizacją pozarządową zawiera sprzedawca żywności, z więc w tym wypadku S. Sp. z o.o. Art. 3. ust. 1 u.p.m.ż. nie obliguje zaś sprzedawcy żywności do objęcia taką umową wszystkich jednostek handlowych. WIOŚ nie zakwestionował zresztą poprawności posiadanej przez skarżącą umowy oraz faktu, że nie objęła ona wszystkich jednostek handlowych Spółki. Nie zgodził się jedynie z poglądem, że w jednostkach handlowych, które nie zostały objęte umową, sprzedawca jest zobligowany do wniesienia stosownej opłaty za zmarnowaną żywność na konto wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarski wodnej. W ocenie organu, jeżeli dochodzi do marnowania żywności w tych placówkach, to sprzedawca żywności obowiązany jest do wniesienia stosownej opłaty, lecz nie na konto funduszu, a na rachunki bankowe organizacji pozarządowych, zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż. Nieprawidłowe jest bowiem przekazywanie opłaty na kontro wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarski wodnej w przypadku, gdy sprzedawca zawarł umowy, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.p.m.ż., nawet gdy umowy te nie odnoszą się do wszystkich jednostek handlu danego sprzedawcy.
Podsumowując organ stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w ustalaniach mających odzwierciedlenie w treści protokołu kontroli, brak jest uchybień, które miałyby wpływ na wiarygodność poczynionych ustaleń i prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków i zastosowanych przepisów. Treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada treści protokołu kontroli, a sformułowane w zarządzeniu zalecenia, w tym zobowiązanie adresata do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, odpowiadają obowiązującemu prawu. Zarządzenie pokontrolne nie nakłada na kontrolowanego żadnych nowych obowiązków, a jedynie formułuje zalecenia mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego.
Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd uwzględnił z urzędu zgodnie z przytoczonym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Pomimo bowiem, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw, kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Oceniając skargę w pierwszej kolejności pod kątem jej dopuszczalności, podnieść należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zdecydowanie dominujący w judykaturze pogląd, iż na zarządzenie pokontrolne wydane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., służy skarga do sadu administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Świadczy o tym władczy charakter takiego zarządzenia oraz fakt, iż rozstrzyga ono indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie takie wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ jego niewykonanie lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). Skoro wiec przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, LEX nr 1043228; z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, LEX nr 533652; z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1112/13, LEX nr 1467709; a także wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, LEX nr 604179).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, na wstępie należy zaznaczyć, że zostało ono prawidłowo – w świetle art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. – skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, którym w okolicznościach niniejszej sprawy jest Prezes Zarządu S. Sp. z o.o. w L.. Przy czym takie oznaczenie adresata zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie pozbawia spółki S. Sp. z o.o. w L. uprawnienia do zaskarżenia tego aktu. Pomimo bowiem, że zarządzenie pokontrolne jest adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie ciążą na tej jednostce. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki, co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/11, LEX nr 1154899).
Zgodnie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Ustęp 2 ww. artykułu stanowi natomiast, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Jak wynika z przytoczonej regulacji, zarządzenie pokontrolne może zostać wydane po przeprowadzeniu kontroli u danego podmiotu, w ramach której upoważniony pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska bada zgodność stanu faktycznego obejmującego działalność kontrolowanego podmiotu ze stanem postulowanym, czyli stanem, który - zgodnie z odpowiednimi normami prawnymi skierowanymi do tego podmiotu (abstrakcyjno-generalnymi oraz indywidualno-konkretnymi) - uznaje się za poprawny. Jeżeli występują rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a stanem postulowanym, konieczne jest ustalenie zasięgu tych rozbieżności, czyli katalogu dokonanych przez dany podmiot naruszeń norm prawnych, jakie wynikają z szeroko rozumianych przepisów oraz decyzji o ochronie środowiska. W takiej sytuacji wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia (por. D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, uwagi do art. 12, opubl. WKP 2020).
Zarządzenie pokontrolne nie może być wprawdzie samoistnym źródłem obowiązków podjęcia przez podmiot kontrolowany konkretnych działań. Powinno jednak zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21, LEX nr 3429706). Tym samym zarządzenie pokontrolne, jakkolwiek nie może nakładać na podmiot zobowiązany żadnych obowiązków (poza obowiązkiem informacyjnym przewidzianym w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.), może jednak wskazywać obowiązki, które na podmiocie kontrolowanym ciążą na podstawie odrębnych przepisów lub decyzji, a które nie są realizowane prawidłowo. Rolą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem wskazanie stwierdzonych naruszeń konkretnych obowiązków prawnych oraz zwrócenie uwagi na konieczność oraz sposób ich wyeliminowania (element deklaratoryjny). Stwierdzenie naruszeń jest zaś przesłanką nałożenia obowiązku informacyjnego (element konstytutywny), który jako jedyny decyduje o władczym charakterze zarządzenia pokontrolnego.
Przypomnieć należy, że kontrolowane zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie kontroli skarżącej Spółki przeprowadzonej w okresie od 30 sierpnia do 30 września 2022 r. w należącym do Spółki Supermarkecie "S. " przy ul. [...] w B. P.. Przedmiotem tej kontroli – jak wynika ze sporządzonego z niej protokołu nr BPO 147/2022 - było przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (u.p.m.ż.) w tym m.in. przepisów dotyczących zawarcia umowy z organizacją pozarządową dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności nieprzeznaczonej do sprzedaży, ponoszenia opłat za marnowanie żywności oraz składania sprawozdań rocznych o marnowaniu żywności.
W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca jest sprzedawcą żywności w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.p.m.ż., a zatem jest objęta zakresem podmiotowym tej ustawy. Powołana ustawa nakłada zaś na sprzedawcę żywności obowiązek zawarcia umowy z organizacją pozarządową, dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego (art. 3 ust. 1). Nadto zobowiązuje ona sprzedawcę żywności do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności, określając przy tym sposób ustalania wysokości takiej opłaty oraz zasady jej rozliczania, w tym kwestie decydujące o tym, na rzecz jakiego podmiotu opłata ta winna zostać uiszczona (tj. organizacji pozarządowych czy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej - art. 5). Dodatkowo ustawa nakłada na sprzedawcę żywności obowiązek składania wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej pisemnego, rocznego sprawozdania o marnowanej żywności, określając przy tym, jakie dane winno owe sprawozdanie zawierać (w tym wskazuje na konieczność uwzględnienia w sprawozdaniu informacji o wysokości należnej opłaty za marnowanie żywności wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do funduszu – art. 8 ust. 1).
W świetle powyższego, nie sposób zgodzić się z zarzutem, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne wykracza poza uprawnienie określone w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Wskazanie na konieczność skorygowania treści sprawozdania o marnowanej żywności złożonego przez Spółkę za 2021 r. oraz przedłożenia skorygowanego sprawozdania do WFOŚiGW w Lublinie - w sytuacji, gdy w wyniku kontroli uznano, że złożone sprawozdanie zawierało nieprawidłowości, a także wskazanie na konieczność wniesienia przez Spółkę opłaty za zmarnowaną żywność na rzecz właściwego podmiotu - wobec stwierdzenia, że opłata ta została uiszczona przez Spółkę w sposób nieprawidłowy, odnosi się do obowiązków, których źródłem są powołane wyżej przepisy ustawy. Kontrolowane zarządzenie pokontrolne nie nakłada na Spółkę żadnych innych obowiązków, niż te, które wynikają z art. 5 i art. 8 u.p.m.ż. Zarządzenie to wskazuje jedynie na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości w realizowaniu przez Spółkę obowiązków wynikających z tych przepisów oraz określa sposób usunięcia tych naruszeń, co mieści się w dyspozycji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Z mocy zaś art. 2 ust. 1 pkt 17d u.i.o.s., kontrola przestrzegania przepisów u.p.m.ż. mieści się w zakresie kompetencji WIOŚ.
Z powyższych względów podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wykroczenie w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym poza uprawnienie przewidziane tym przepisem, nie znajduje uzasadnionych podstaw. Konieczne jednak pozostaje dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonego zarządzenia pod kątem oceny, czy sformułowane w nim zastrzeżenia względem działań Spółki są zasadne a także, czy stwierdzone naruszenia zostały prawidłowo przez organ scharakteryzowane i czy prawidłowo określono sposób ich wyeliminowania.
Przechodząc do oceny tych kwestii wyjaśnić trzeba, że ustawodawca, określając sposób ustalania wysokości oraz zasady rozliczania opłaty za marnowanie żywności, w art. 5 ust. 7 u.p.m.ż. wskazał, że sprzedawca żywności ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1, do dnia 30 kwietnia roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy. Jeżeli sprzedawca żywności zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1, z więcej niż jedną organizacją pozarządową, opłatę dzieli się między wszystkie organizacje proporcjonalnie do ilości odebranej przez nie żywności. W przypadku, gdy sprzedawca żywności nie przekazał żywności żadnej z organizacji pozarządowych, przekazuje opłatę w częściach równych wszystkim organizacjom, z którymi zawarł umowę.
Zgodnie zaś z ust. 8 cytowanego artykułu, w przypadku niezawarcia umowy, o której mowa w art. 3 ust. 1, sprzedawca żywności wnosi, w terminie określonym w ust. 7, należną opłatę na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym znajduje się siedziba sprzedawcy żywności. Środki pochodzące z opłaty przeznaczane są na działania w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności.
Z protokołu przeprowadzonej przez WIOŚ w niniejszej sprawie kontroli wynika, że Spółka ma zawarte umowy, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.p.m.ż., dotyczące nieodpłatnego przekazywania żywności nieprzeznaczonej do sprzedaży, z trzema organizacjami pozarządowymi (Fundacja [...] w L., Bractwo Miłosierdzia im[...] w L. oraz Caritas Archidiecezja L. – str. 7 protokołu kontroli). Zawarte umowy nie obejmują jednak odbioru żywności nieprzeznaczonej do sprzedaży ze wszystkich sklepów na terenie województwa lubelskiego, w których Spółka prowadzi sprzedaż żywności. Z tego powodu sprawozdaniu za 2021 r., złożonym do WFOŚiGW w Lublinie w ramach obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.m.ż., opłatę za zmarnowaną żywność w części dotyczącej żywności pochodzącej ze sklepów nieobjętych żadną z umów z organizacjami pozarządowymi, Spółka uwzględniła w rubryce, w której należy wskazać wysokość opłaty, która zostanie przekazana właściwemu wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Kwotę tę Spółka następnie wpłaciła na rachunek bankowy WFOŚiGW w Lublinie. Powyższe ustalenia kontroli legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
W ocenie Sądu, co do zasady należy podzielić stanowisko organu, że opisany wyżej sposób rozliczenia przez skarżącą należnej z tytułu marnowania żywności opłaty, który znalazł odzwierciedlenie w złożonym przez skarżącą sprawozdaniu, nie jest prawidłowy w świetle art. 5 ust. 7 i ust. 8 u.p.m.ż.
Ponownie należy wskazać, że art. 3 ust. 1 u.p.m.z. nakłada obowiązek zwarcia umowy z organizacją pozarządową, dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, na sprzedawcę żywności. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 2 pkt 3 u.p.m.ż., sprzedawcą żywności jest podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze, o którym mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, w zakresie sprzedaży żywności w jednostce handlu detalicznego lub hurtowego o powierzchni sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) powyżej 250 m2, w której przychody ze sprzedaży żywności stanowią co najmniej 50% przychodów ze sprzedaży wszystkich towarów.
Jak słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, w przypadku skarżącej Spółki, będącej podmiotem, który prowadzi sieć handlową składającą się z określonej liczby sklepów, jednak poszczególne sklepy nie posiadają podmiotowości prawnej i nie są wyodrębnionymi spółkami ani oddziałami, sprzedawcą żywności, w rozumieniu art. 2 pkt. 3 u.p.m.ż., pozostaje Spółka i to na niej - a nie na jej poszczególnych jednostkach handlowych - spoczywa obowiązek wynikający z art. 3 ust. 1 u.p.m.ż.
W świetle zaś jednoznacznej treści art. 5 ust. 7 i ust. 8 u.p.m.z., zawarcie przez sprzedawcę żywności umowy z organizacją pozarządową, dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, wyłącza możliwość przekazywania przez tego sprzedawcę opłaty za marnowanie żywności, w jakiejkolwiek części, na rachunek właściwego wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jedynie bowiem w przypadku niezawarcia przez sprzedawcę umowy z organizacją pozarządową, opłata za zmarnowaną żywność może zostać przekazana na rzecz funduszu.
Skoro zatem skarżąca Spółka ma zawarte umowy przewidziane w art. 3 ust. 1 u.m.p.ż. z organizacjami pozarządowymi, to nawet, jeżeli umowy te nie przewidują odbioru żywności ze wszystkich sklepów należących do Spółki, brak było podstaw, by w jakiejkolwiek części opłatę za zmarnowana żywność Spółka przekazała na konto WFOŚiGW w Lublinie. W tym zakresie stanowisko organu jest prawidłowe.
WIOŚ błędnie jednak określił w podjętym zarządzeniu pokontrolnym sposób rozliczenia przez Spółkę opłaty za zmarnowaną żywność w części, w jakiej dotyczy ona żywności nieodebranej przez żadną z organizacji pozarządowych, z którymi skarżąca ma zawarte umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego (tj. żywności pochodzącej ze sklepów nieobjętych umowami zawartymi przez Spółkę z organizacjami pozarządowymi). Przedmiotową opłatę w tej części nie sposób bowiem rozliczyć tak, jak wskazał to organ, tj. poprzez podzielenie jej pomiędzy organizacje pozarządowe, z którymi skarżąca zawarła umowy, w częściach proporcjonalnych do odebranej przez nie żywności. Wszak ta część opłaty dotyczy żywności, która nie została odebrana od Spółki przez żadną z organizacji. W ocenie Sądu, w odniesieniu do tej części opłaty zastosowanie znajduje natomiast art. 5 ust. 7 u.p.m.ż. w części, w jakiej stanowi, że w przypadku, gdy sprzedawca żywności nie przekazał żywności żadnej z organizacji pozarządowych, przekazuje opłatę w częściach równych wszystkim organizacjom, z którymi zawarł umowę. Przytoczone, ostatnie zdanie ww. przepisu określa sposób podziału opłaty za zmarnowaną żywność między organizacjami pozarządowymi, naliczonej za żywność nieodebraną przez żadną z organizacji, pomimo zawartych z nimi przez sprzedawcę żywności umowami. Ta część przepisu znajduje zatem zastosowanie również w odniesieniu do opłaty naliczanej za żywność pochodzącą z jednostek sprzedaży należących do sprzedawcy żywności, lecz nieobjętych zawartymi przez niego, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.m.ż., umowami z organizacjami pozarządowymi, i z tego powodu nieprzekazaną żadnej z organizacji.
Podsumowując stwierdzić należy, że WIOŚ, w wydanym w dniu 13 października 2022 r. zarządzeniu pokontrolnym, co do zasady słusznie wskazał na konieczność dokonania korekty złożonego przez skarżącą sprawozdania za zmarnowaną żywność za 2021 r. Zasadnie też organ w przedmiotowym zarządzeniu wskazał, że Spółka winna opłatę za zmarnowaną żywność wnieść w całości na rachunki organizacji pozarządowych, z którymi ma zawarte umowy, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.p.m.ż., dotyczące nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Organ błędnie jednak określił w punkcie 2. zarządzenia sposób podziału tej opłaty pomiędzy organizacje pozarządowe, albowiem w części, w jakiej opłata dotyczy żywności nieprzekazanej żadnej z organizacji, winna ona zostać podzielona na wszystkie organizacje, z którymi Spółka zawarła umowy, w częściach równych. Wskazując na konieczność podziału całości tej opłaty, a więc również jej części naliczonej za żywność nieprzekazaną żadnej z organizacji, pomiędzy wszystkie organizacje, z którymi Spółka zawarła umowy, w sposób proporcjonalny do ilości odebranej przez nie żywności, organ naruszył dyspozycję art. 5 ust. 7 in fine u.p.m.ż.
Pomimo, że powyższa wada dotyczy punku 2. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, czyni ona koniecznym uchylenie tego aktu w całości. W art. 146 § 1 p.p.s.a. nie przewidziano bowiem możliwości uchylenia aktu w części (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Op 256/18, LEX nr 2611630).
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) wynosi 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.