I OSK 1207/24

I OSK 1207/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 880/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 2, art. 41 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 880/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 31 lipca 2023 r. nr SKO.PS/40/766/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 880/23 oddalił skargę J. M. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 31 lipca 2023 r. nr SKO.PS/40/766/2023 w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w części, tj. co do punktu I – oddalenia skargi - zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), naruszenie:
przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie skargi za niezasadną i jej oddalenie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 109 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego poprzez uznanie, że mimo zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku sytuacja skarżącego nie uzasadnia przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości przy niewyjaśnieniu w uzasadnieniu przyczyn odmowy przyznania zasiłku celowego co w konsekwencji doprowadziło do niezaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącego;
przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s."), co doprowadziło do odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z wyjazdem do sanatorium.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, oraz o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwagi na to, że wynagrodzenie nie zostało opłacone ani w całości ani w części. Skarżący oświadczył jednocześnie, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, zauważenia wymaga, że powołano w niej obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączą się jednak z procesowymi, gdzie istota sporu sprowadza się do tego, czy i w jakim zakresie w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Uzasadnia to łączne rozpoznanie podniesionych zarzutów.
Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.s. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się natomiast, że tego rodzaju przypadek musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 41 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Zauważyć w tym miejscu należy, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, także specjalnego zasiłku celowego, oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem strony i nie jest w żadnym przypadku zobowiązany ani do przyznania wnioskowanego świadczenia, nawet w przypadku spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek jego przyznania. Kontrola sądowa decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Rola sądu w takim przypadku ogranicza się do zbadania, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania oraz czy wydana w sprawie decyzja nie nosi cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, w zakresie przyznanego przez ustawę luzu decyzyjnego, nie może być kwestionowany w ramach kontroli zgodności z prawem, gdyż zgodne z prawem są wszystkie możliwe w tym zakresie rozstrzygnięcia.
Powyższa forma wsparcia ma zatem bez wątpienia charakter szczególny, przysługuje więc wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, które w analizowanej sprawie, w ocenie sądu kasacyjnego, bez wątpienia nie zachodzą. Nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że sytuacja skarżącego, bez wątpienia trudna, uległa nagłemu, znacznemu pogorszeniu. Argumentu takiego nie stanowi przy tym w żadnej mierze, podnoszona zarówno w skardze jak i skardze kasacyjnej, postępująca inflacja. Okoliczność taka dotyczy bowiem nie tylko skarżącego, ale wszystkich obywateli, tak więc nie można jej uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sprawy skarżącego oraz jego sytuacji. Pomoc społeczna nie może być bowiem przez skarżącego traktowana jako stałe źródło służące do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb.
Z akt sprawy wynika, że dochód skarżącego, za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego związanego z jego pobytem w sanatorium w okresie od dnia 30 marca do dnia 19 kwietnia 2023 r. (art. 8 ust. 3 u.p.s.) przekraczał kryterium dochodowe, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej - stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca z 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1296) - wynosiło 776 zł. Niemniej, w związku z faktem, iż specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w przypadku, gdy dochód ubiegającego się przekracza kryterium dochodowe, okoliczność ta nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia w rozpoznawanej sprawie. Zauważenia jednakże wymaga, że uzyskiwany przez skarżącego dochód w postaci renty - 1.445,48 zł, zasiłku pielęgnacyjnego - 215,84 zł i dodatku mieszkaniowego - 80,04 zł, zaś w miesiącu, na który przypadł pobyt skarżącego w sanatorium, dodatkowego świadczenia rocznego z ZUS w wysokości 1.364,48 zł oraz specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia i zakup leków w wysokości 300 zł, ma wpływ na ocenę ogólnej sytuacji skarżącego pod kątem zaliczenia wnioskowanej potrzeby jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ustalenie, iż skarżący w kwietniu 2023 r. dysponował łącznie kwotą 3.405,84 zł, nie pozwala na przyjęcie takiego stanowiska, zwłaszcza wobec faktu, że udokumentowane przez skarżącego wydatki, jakie poniósł w związku z pobytem w sanatorium, stanowią jedynie niewielką część tej kwoty, wynosząc łącznie 894,25 zł. Podkreślenia również wymaga, że organy odmawiając wnioskodawcy pomocy, w żaden sposób nie kwestionowały celowości pobytu skarżącego w sanatorium.
Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na wskazany cel byłoby niezasadne także z tego względu, że takiego rodzaju świadczenie co do zasady ma służyć zaspokojeniu potrzeby niezbędnej, której strona nie może zaspokoić we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości. Chodzi zatem o potrzeby przyszłe. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera natomiast regulacji, z których wynikałby obowiązek organu do zwrotu kosztów poniesionych przez stronę w celu zaspokojenia potrzeby bytowej, która we własnym zakresie została już zaspokojona. Oznacza to bowiem, że osoba mogła we własnym zakresie to uczynić (skarżący przedłożył do akt sprawy faktury poniesionych już kosztów). Wyjazd do sanatorium nie jest również zdarzeniem nagłym, a ubiegający się o to świadczenie ma świadomość konieczności pokrycia zarówno opłaty sanatoryjnej związanej z kosztem zakwaterowania, jak i opłaty uzdrowiskowej, czy dojazdu do wskazanego miejsca. Zauważenia wymaga także, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ze wskazanej zasady wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (zob. wyroki NSA z dnia: 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575; 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07, LEX nr 489093; 29 sierpnia 2008 r., I OSK 840/07, LEX nr 489090). Analizowany przepis przewiduje zatem zastosowanie pomocy społecznej jedynie przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek - wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.
Trzeba mieć również na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za zasadną. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn.. akt I OSK 1150/10).
W oparciu o powyższe, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 41 pkt 1 u.p.s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, wbrew przekonaniu skarżącego, jest wyczerpujący, wszechstronnie rozważony, a uzasadnienia obu decyzji dokładnie wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Uzasadnienie decyzji wydanych w sprawie zawiera wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnia podstawy prawne decyzji. Przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zarówno sytuację w jakiej znajduje się skarżący kasacyjnie i zgłoszoną przez niego potrzebę. Prawidłowo stwierdzono poprawność dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy, a organy – rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego – trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, wyjaśniając jednocześnie skarżącemu kasacyjnie zasadność przesłanek, którymi się kierowały odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy. Dlatego też za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który to przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.