II SA/Lu 873/21

II SA/Lu 873/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1313/22 - Wyrok NSA z 2023-10-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155, art. 80, art. 77, art. 75, art. 8, art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 59
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 119
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: LWINB) po rozpatrzeniu odwołania Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej także jako: Spółdzielnia) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. (dalej także jako: PINB) z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], odmawiającej Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. (dalej także jako: Prezydent) z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L., w zakresie lokali nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ I instancji, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), odmówił Spółdzielni uchylenia powyższej ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zmiana bądź uchylenie decyzji niewadliwej w trybie art. 155 k.p.a. są możliwe wyłącznie względem decyzji o charakterze uznaniowym, a nie związanym. PINB ocenił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją o charakterze związanym, wobec czego nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia wskazała na naruszenie: art. 104 § 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez brak w wydanej decyzji rozstrzygnięcia, co do istoty wniosku pod kątem możliwej zmiany decyzji Prezydenta o pozwoleniu na użytkowanie; art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji przy wydawaniu decyzji oraz niedostateczne i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak rozważenia okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie tego, że budowa lokali nr [...] nigdy nie została faktycznie ukończona; a także art. 154 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 55 ust. 1b Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że pozwolenie na użytkowanie może być wydane, jeśli oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, a także naruszenie art. 57 Prawa budowlanego poprzez brak dokumentów niezbędnych do wydania pozwolenia na użytkowanie.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał treść art. 155 k.p.a. i wskazał, że decyzja, w której organ zezwala na użytkowanie obiektu budowlanego jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo, a zatem wzruszenie tej decyzji może nastąpić w oparciu o art. 155 k.p.a.
Kolejno wywiódł, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest oparta na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej negatywnej, a są nimi: zgoda strony, interes społeczny lub słuszny interes strony oraz przesłanka negatywna – brak sprzeczności z przepisem szczególnym. Podkreślenia wymaga, że przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.
Organ II instancji wskazał, że w świetle art. 155 k.p.a. zmiana decyzji z nie jest dopuszczalna, jeżeli sprzeciwia się temu przepis szczególny. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych mających charakter związany. Kolejno wywiódł, że decyzja ma charakter związany wtedy, gdy podczas wystąpienia danego stanu faktycznego, organ administracji publicznej nie może sam wybrać konsekwencji prawnych konkretnego stanu faktycznego, a zobligowany jest do wydania ściśle określonego rozstrzygnięcia.
Kolejno wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny", czyli w sytuacji gdy organ administracji publicznej ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu.
Regulacja prawna zastosowana w przepisie art. 155 k.p.a. nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony, gdyż taka wykładnia art. 155 k.p.a. prowadziłaby do sytuacji, w których w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, należałoby uwzględnić wniosek strony o zmianę lub uchylenie decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to interes strony lub słuszny interes obywateli.
Końcowo LWINB wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nie jest decyzją uznaniową. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego jest jasny w swej treści i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jest to przepis o charakterze związanym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w podejmowaniu decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek.
Reasumując powyższe rozważania, organ odwoławczy ocenił, że decyzja Prezydenta nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na fakt, że jest decyzją o charakterze związanym. Uwzględnienie wniosku Spółdzielni o zmianę bądź uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., ze względu na jej interes lub interes obywateli prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia, zarzucając decyzji naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. i poprzez nieuwzględnienie przez organ drugoinstancyjny stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co spowodowało uchybieniu zasadzie kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, co doprowadziło do błędnych ustaleń i błędnych końcowych wniosków i wydania zaskarżonej decyzji;
2) art. 8 k.p.a. poprzez brak merytorycznego uzasadnienia decyzji administracyjnej i brak podania powodów rozstrzygnięcia w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego tej sprawy co spowodowało iż przesłanki wywiedzenia zasadności podjętego rozstrzygnięcia są niejasne i nie wynikają z treści uzasadnienia;
3) art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jako dowodów materiałów zgromadzonych w toku postępowania, które były podstawą do wydania decyzji z [...] kwietnia 2000 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokali, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną;
4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i uzupełnienia na etapie odwoławczym materiału dowodowego zgromadzonego przez organ (obecnie Prezydenta) w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co doprowadziło do, powielających twierdzenia organu I instancji w sytuacji, i skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji;
5) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, co doprowadziło organ drugiej instancji do nieprawidłowego ustalenia, że nie wystąpiły przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji;
6) art. 145 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia przez organ odwoławczy podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie wznowienia, co spowodowało nierozpatrzenie sprawy i za skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji,
7) art 155 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przez organ odwoławczy czy łącznie zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji:
a. czy strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
b. czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji,
c. czy za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron co spowodowało pozostawieniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w obrocie prawnym, a w konsekwencji skutkowało w niniejszym postępowaniu utrzymaniem orzeczenia organu pierwszej instancji;
8) art 155 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia jakie przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i tym samym uznanie przez organ odwoławczy, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie ma charakter związany co spowodowało brak rozpatrzenia sprawy i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
9) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona domagała się weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa a organ odwoławczy nie stwierdził, iż organ pierwszej instancji dopuścił się uchybienia, zaniechując pouczenia strony i nie traktując żądania strony jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje,
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Na wstępie należy wskazać, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki złożyła skarżąca Spółdzielnia, a [...]WINB nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Organy administracji dokonały właściwej wykładni przepisów k.p.a. i prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a. Zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślić należy również, że skarżąca kwestionując kompletność zgromadzonego materiału dowodowego, nie wskazuje środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nieprzekonujący był zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji. Sąd uznał, że organ II instancji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Przedstawiono w nim przejrzyście i przekonująco cały tok argumentacji.
Kontroli Sądu poddano decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., znak [...].
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Organy administracji nie są ani zobowiązane, ani uprawnione do dowolnego interpretowania złożonego przez stronę wniosku. Nie mogą także domyślać się intencji wnioskodawcy. Niewątpliwie dysponentem wniosku jest wyłącznie strona, która go składa. Jeżeli powstają wątpliwości, co do intencji wnioskodawcy, organ zwraca się o doprecyzowanie wniosku.
Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (data wpływu) skarżąca wskazała, że wnosi o "wygaszenie/uchylenie" decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w zakresie pozwolenia na użytkowanie lokali nr [...] (k. 102 akt organu I inst.). W toku postępowania wystąpiły wątpliwości co do treści złożonego wniosku i intencji wnioskodawcy. W ponagleniu z dnia [...] stycznia 2021 r. Spółdzielnia wyraziła zgodę na zmianę, uchylenie, a także na stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2000 r.
Przedmiot wniosku przekłada się na kwestię właściwości organu, co było sygnalizowane w toku postępowania administracyjnego. W wezwaniu z dnia [...] marca 2021 r. (k. 16 akt organu II inst.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zobowiązał Spółdzielnię do wskazania "konkretnego trybu: art. 155 § 1 k.p.a. (zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej), bądź art. 156 § 1 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji) lub art. 162 k.p.a. (wygaśnięcie decyzji)", w jakim ma zostać zbadana decyzja z [...] kwietnia 2000 r. WINB wskazał, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach, o których stanowi art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. W kontekście art. 155 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że właściwy do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w tym przypadku jest organ, który wydał decyzję, w zakresie art. 162 k.p.a. wskazał jako właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji.
Skarżąca spółdzielnia w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. (data wpływu) w wykonaniu powyższego wezwania wskazał na kompetencję Prezydenta do zbadania decyzji. Jedyny przepis jaki został wprost przywołany przez skarżącą to art. 155 k.p.a. Okoliczności te przesądzają o woli strony do rozpoznania wniosku w trybie art. 155 k.p.a. Po pierwsze został on wprost wskazany w piśmie strony, które stanowiło wykonanie wezwania do sprecyzowania wniosku, po drugie zaś – mając wiedzę, że wniosek w trybie art. 156 k.p.a. rozpoznaje organ wyższej instancji – spółdzielnia wskazała, że właściwy w sprawie jest Prezydent (czyli podmiot uprawniony do wydania decyzji, którym w świetle aktualnych przepisów jest PINB).
Nawet jeżeli organ stwierdzi, że postępowanie zainicjowane przez stronę w oparciu o doprecyzowany w konkretny sposób wniosek (który mógł być pierwotnie rozbieżnie interpretowany), zostanie zakończone negatywną decyzją, to nie może samodzielnie zmodyfikować żądania strony. Skarżąca spółdzielnia otrzymała wyczerpujące pouczenie w zakresie art. 155 k.p.a., art. 156 k.p.a. i 162 k.p.a. Nie leży w kompetencji organu poszukiwanie trybu postępowania administracyjnego, który umożliwia uzyskanie oczekiwanego przez stronę rezultatu. W związku z powyższym chybione były zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a.
Nie jest prawidłowy zarzut nieustalenia przepisu szczególnego, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji. Organy obu instancji wskazały, że decyzja wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany.
W dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r., art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm., dalej jako: p.b.) brzmiał następująco: właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowania terenu budowy. Natomiast po myśli art. 59 ust. 3 p.b., jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.
Istotę sporu w niniejszym postępowaniu stanowi możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Z literalnej wykładni art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli spełnione są łącznie trzy przesłanki: strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Sąd w niniejszym składzie podzielił mniej rygorystyczny pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 155 k.p.a., iż przepis ten co do zasady ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, jednakże nie wyklucza się jego zastosowania do decyzji związanych (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. II GSK 1473/21). Dokonując oceny w tym zakresie należy mieć na uwadze okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. II SA/Lu 1457/17).
Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest decyzją związaną. Organ nie ma w tym przypadku "luzu decyzyjnego", nie może wybrać jednej spośród kilku konsekwencji normy prawnej. Należy podkreślić za organami obu instancji, ze art. 155 k.p.a. powinien znaleźć zastosowanie przede wszystkim do takich decyzji, przy wydawaniu których organ miał możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji.
W ocenie Sądu decyzja z [...] kwietnia 2000 r. ma jednak przede wszystkim charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje stosunków prawnych, lecz w sposób sformalizowany potwierdza istnienie określonego stanu prawnego. Jest zatem potwierdzeniem istnienia określonego stanu wynikającego z normy prawa materialnego. Niewątpliwie w przypadku, gdy stan faktyczny potwierdza wystąpienie okoliczności przewidzianych przez ustawę, organ jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej.
W toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ weryfikuje zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami zabudowy i zagospodarowania oraz warunkami pozwolenia na budowę. Spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu art. 59 ust. 5 p.b. obliguje organ do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 866/19).
W związku z powyższymi ustaleniami, należy zgodzić się, że art. 59 ust. 1 p.b. jest przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 155 k.p.a. tj. co do zasady uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W sprawie występuje negatywna przesłanka w postaci istnienia przepisu szczególnego, który sprzeciwia się uchyleniu decyzji.
Skarżąca spółdzielnia powołuje jako podstawę uchylenia decyzji niezgodność robót budowlanych z projektem budowlanym. Pozwolenie na użytkowanie jest wydawane na skutek stwierdzenia zgodności wykonanej inwestycji z projektem budowlanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/19). Skuteczne zakwestionowanie legalności (czyli również zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym) budowy, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna, możliwe jest w trybie nadzwyczajnej weryfikacji takiej decyzji – w ramach wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Zdaniem Sądu tryb wskazany w art. 155 k.p.a. nie jest dedykowany eliminacji wadliwych decyzji, co oznacza, że nie powinien być stosowany w tym celu w pierwszej kolejności. Pierwszeństwo mają wówczas inne przepisy, jak np. stwierdzenie nieważności decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie powinna sprowadzać się do zbadania prawidłowości wydania, jeżeli istnieje możliwość jej wzruszenia w innym nadzwyczajnym trybie. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu art. 155 k.p.a. było umożliwienie uchylenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. II GSK 1472/21).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 155 k.p.a. powinien być przede wszystkim stosowany do takich stanów faktycznych, które mogą być odmiennie interpretowane, jeżeli nie prowadzi to do wadliwości lub bezprzedmiotowości decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3795/18).
Wobec powyższych rozważań, mając na uwadze, że decyzja ma charakter deklaratoryjny, należy podkreślić, że wyeliminowanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może nastąpić jedynie na skutek zakwestionowania istnienia określonego stanu faktycznego tj. w wyniku poczynienia ustaleń odmiennych od pierwotnych.
Skarżąca jako podstawę uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. wskazuje rażące naruszenie prawa. Potwierdzenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro strona wskazuje, że decyzja jest wadliwa i istnieje dedykowany tryb do zrewidowania tej wadliwości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to powinna w pierwszej kolejności zainicjować postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jak bowiem wywodzono powyżej, art. 155 k.p.a. nie powinien znaleźć zastosowania do decyzji deklaratoryjnych (związanych), które można wyeliminować z obrotu w innym trybie.
Nie można w tym miejscu przesądzić o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (lub wznowienia postępowania). Jednakże powtarzane w toku postępowania administracyjnego zarzuty skarżącej potencjalnie mogą doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca wprost w skardze powtarza zarzut wydania przez Prezydenta decyzji z 2000 r. z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, które uzasadniałyby nieuwzględnienie deklaratoryjnego charakteru decyzji przy rozpoznawaniu sprawy.
Wobec powyższych ustaleń irrelewantne dla sprawy stało się ustalenie spełnienia pozostałych przesłanek tj. wyrażenia zgody na uchylenie decyzję, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Należy bowiem podkreślić, że istnienie przepisu szczególnego, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a.
W zakończeniu należy jeszcze raz podkreślić, że to sama skarżąca, w wyniku wystosowanego do niej wezwania, wskazała tryb postępowania, w którym miał zostać rozpoznany złożony przez nią wniosek, tj. tryb z art. 155 k.p.a.
W takim też trybie, zgodnie ze sprecyzowanym przez stronę żądaniem, organy prawidłowo rozpoznały i rozstrzygnęły wniosku strony.
Nie są więc uzasadnione zarzuty skargi dotyczące zaniechania zbadania wniosku strony pod kątem art. 145 i 156 k.p.a. albowiem zgłoszone żądanie nie dotyczyło ani wznowienia postępowania, ani stwierdzenia nieważności decyzji.
Żądanie strony, zgodnie ze stanowiskiem strony, rozpoznano jako wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Oczywiście skarżący może zgłosić także wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Jeżeli taki wniosek zostanie złożony to obowiązkiem organów będzie wówczas ocena decyzji pod względem istnienie przesłanek nieważnowościowych z art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie nie miało jednak takiego charakteru.
Podniesione w skardze zarzuty okazały się zatem nietrafne.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.