II SA/Lu 867/22

II SA/Lu 867/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1232/23 - Wyrok NSA z 2024-07-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29a; art. 53a ust.1; art. 72a;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61; art. 61a; art. 134; art. 129 § 1; art. 104 § 1;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151; art. 119 pkt 3;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Lubelskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 października 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.18.2022 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 10 października 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.18.2022 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako: LWINB), stwierdził niedopuszczalność odwołania K. B. (dalej jako: "skarżąca") od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie (dalej jako: "PINB w Łukowie") z dnia 28 lipca 2022 r., znak: PINB 7353/III-1/17/22.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 15 lipca 2022 r. do PINB-u w Łukowie wpłynęło pismo skarżącej z dnia 14 lipca 2022 r., w którym wystąpiono z wnioskiem o kontrolę prac związanych z ociepleniem budynku KRUS, w tym wykopu w odległości około 1,0 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego przy ul. W. w Ł.
W dniu 28 lipca 2022 r. organ zgromadził zostały dokumenty związane z wykonaniem prac, o kontrolę których wniosła skarżąca, tj.: pismo Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w Ł. Sp. z o.o. z dnia 14 kwietnia 2022 r., znak: TE/656/2022, pismo Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 23 maja 2022 r., znak: EG-554/2022 oraz akt notarialny z dnia 24 czerwca 2015 r. Rep. A Nr 3634/2015.
W oparciu o powyższe organ I instancji pismem z dnia 28 lipca 2022 r., znak: PINB 7353/III-1/17/22 poinformował skarżącą, że prace prowadzone przy budynku KRUS i bloku nr [...] polegają na wykonaniu przyłącza do miejskiej sieci ciepłowniczej budynku placówki terenowej KRUS. Dalej, PINB w Łukowie wyjaśnił, że zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; dalej jako: "Pr.bud.") budowa przyłączy, w tym cieplnego, nie podlega obowiązkowi zgłoszenia do organu architektoniczno - budowlanego. Z § 6 aktu notarialnego z dnia 24 czerwca 2015 r., Rep. A Nr 3634/2015 wynika zaś, że skarżąca wyraziła zgodę Zarządowi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. na podejmowanie wszelkich czynności prawnych i faktycznych dotyczących wspólnych mediów takich jak: urządzenia wodne, grzewcze, kanalizacyjne itp., znajdujące się na działkach nr ewid. [...] i [...], przebiegających zarówno na powierzchni ziemi jak i pod oraz nad ziemią, koniecznych do ich konserwacji, a w razie potrzeby do ich przebudowy czy remontu. Wobec powyższego, PINB w Łukowie nie stwierdził podstaw do przeprowadzenia kontroli oraz prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.
W reakcji na powyższe, skarżąca złożyła w dniu 10 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu) pismo z dnia 9 sierpnia 2022 r., zatytułowane "Odwołanie". W przedmiotowym piśmie skarżąca podniosła, że w/w akcie notarialnym wyraziła zgodę na podejmowanie czynności faktycznych i prawnych dotyczących wspólnych mediów na działkach nr ewid. [...] i [...], a nie na wykonywanie nowych przyłączeń dotyczących firmy zewnętrznej. Ponadto, w ocenie skarżącej, Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. nie posiadała zgody współwłaścicieli nieruchomości na budowę przedmiotowego przyłącza cieplnego. Skarżąca wskazała również, że roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem Prawa budowlanego, gdyż prowadzone były w odległości 0,5-1,2 m od ściany budynku, nie wykonano podsypu i nasypu z piasku, a podłoże zawierało kamienie i gałęzie.
Postanowieniem z dnia 10 października 2022 r., LWINB stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej. Organ odwoławczy wskazał, że pismo PINB w Łukowie z dnia 28 lipca 2022 r., miało charakter informacyjny, odnoszący się do charakteru postępowania. Wyjaśnił, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. Nadto, wszczynanie postępowań w trybie art. 48 oraz art. 50-51 Pr. bud., biorąc pod uwagę treść art. 53a ust. 1 następuje z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a.
Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego pismo PINB-u w Łukowie z dnia 28 lipca 2022 r., stanowi czynność materialno - techniczną (jedynie poinformowanie przez organ o braku podstaw do prowadzenia postępowania w piśmie o charakterze informacyjnym), na którą to czynność nie przysługuje środek odwoławczy do organu wyższego stopnia.
W skardze do sądu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie skarżącej od pisma z dnia 28 lipca 2022 r., jest niedopuszczalne, gdyż pismo to stanowi czynność materialno-techniczną, na którą nie przysługuje odwołanie, podczas gdy pismo to jest w istocie swej postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., tj. postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania;
2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo PINB z dnia 28 lipca 2022 r., stanowi czynność materialno-techniczną, na którą nie przysługuje odwołanie, podczas gdy pismo to jest w istocie swej postanowieniem o odmowie wszczęcia postepowania, które podlega zaskarżeniu zgodnie z § 2 tegoż przepisu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro wszczynanie postępowań w trybie art. 48 oraz 50-51 Pr. bud. następuje z urzędu w rozumieniu art. 61 § 5 k.p.a., to żądanie strony do wszczęcia postępowania z urzędu jest rozstrzygane w formie postanowienia, a nie w formie "pisma wyjaśniającego". Gdy organ postanawia wszcząć postępowanie z urzędu (ale nie na skutek żądania strony), wówczas wydaje postanowienie i o tym postanowieniu zawiadamia strony zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. Podobnie - zdaniem skarżącej - jest w sytuacji, gdy organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Wówczas wydaje postanowienie w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Wziąwszy to pod uwagę, skarżąca wskazała, że skoro organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zauważył, że "z pisma PINB z 28.07.2022 r., wynika, że organ I instancji nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu", to jednoznacznie prowadzi to do wniosku, że organ ten wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto, pisma z dnia 28 lipca 2022 r., nie można uznać za czynność materialno-techniczną, gdyż treść pisma bezpośrednio oddziałuje na prawa odwołującej.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w tak przyjętych kryteriach, w sprawie niniejszej jest postanowienie LWINB z dnia 10 października 2022 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od pisma PINB-u w Łukowie z dnia 28 lipca 2022 r.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Tym samym zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot takie postanowienie ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a.
Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne. Jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.).
W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (por. m.in. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, CBOSA). W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie przyczyną niedopuszczalności odwołania był brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie zostało bowiem wniesione od decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Aby można było akt organu administracji publicznej zakwalifikować jako decyzję administracyjną, powinien zawierać elementy wymienione w art. 107 k.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie z podaniem podstawy prawnej i uzasadnienie. Tymczasem skarżąca pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu) złożyła odwołanie od pisma PINB-u w Łukowie datowanego na 28 lipca 2022 r., oznaczonego PINB 7353/III-1/17/22, informującego o braku podstaw do przeprowadzenia kontroli i prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej pismem skarżącej z dnia 14 lipca 2022 r., w którym zawarła wniosek o kontrolę prac związanych z ociepleniem budynku KRUS i wykonaniem wykopu w odległości 1m od bloku nr [...] przy ul. W. w Ł.
Mając na względzie powyższe ogólne uwagi co do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzi brak przedmiotu zaskarżenia, koniecznym jest wyjaśnienie genezy tego stwierdzenia. W tym celu należy odnieść się do podstawowego problemu wymagającego rozstrzygnięcia w sprawie, a sprowadzającego się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy z normy art. 53a Pr.bud. wynika, że postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", tj. tzw. postępowania legalizacyjne i naprawcze) prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów mających w tym interes prawny, a w konsekwencji czy organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, czy też wystarczające jest poinformowanie strony pismem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Zajmując stanowisko w powyższej kwestii, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że art. 53a oraz art. 72a Pr. bud. zostały wprowadzone do porządku prawnego na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wyraźnie i jednoznacznie wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami ustawy Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań.". Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie.".
Nadto, projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania.(...)" (vide: uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121 Sejmu IX kadencji).
Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym, projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji.
Sąd nie podziela poglądów wyrażanych w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego (vide wyroki: WSA w Warszawie z 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21), że skoro art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Pr. bud. nie stanowią, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr. bud. "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl.
Podsumowując, art. 53a oraz art. 72a Pr. bud. stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowania administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Może natomiast uwzględnić uwagi obywatela i na ich podstawie wszcząć postępowanie z urzędu. Zasadą jest zatem obecnie to, że stwierdzenie nieprawidłowości budowlanej powoduje konieczność wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego z urzędu, w którym organ nadzoru określa krąg stron (kierując się ich interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) i zawiadamiając je o tym w trybie art. 61 § 4 k.p.a.
W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.
Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Stanowisko to, przyjęte m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 530/21 (postanowienie z 20 maja 2021 r.) Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela.
Z powyższego wynika zatem, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłączenie z urzędu (jak w przypadku postępowania, którego wszczęcia domagała się skarżąca), to brak jest podstaw do żądania od organu wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie jego wszczęcia w sytuacji, gdy organ nie widzi podstaw ku wszczęciu postępowania z urzędu. Organ nie może bowiem wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania "samemu sobie". Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 1 grudnia 2021 r, sygn. akt II SAB/Bd 89/21, Lex nr 3304931; z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 47/21, Lex nr 3336011; z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 56/22, Lex nr 3370133; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 96/22, Lex nr 3413513; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 442/21, LEX nr 3242024).
W konsekwencji powyższego - gdy organ stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, w tym któregokolwiek z postępowań objętych przepisami art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud., wówczas o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ zawiadamia jedynie podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/22, Lex nr 3409872).
Nie budzi więc wątpliwości sądu, że "Odwołanie" skarżącej z 10 października 2022 r., jest niedopuszczalne, a mając na względzie, że w niniejszej sprawie nie zostały wydane żadne inne decyzje czy postanowienia, w których skarżąca byłaby stroną postępowania – co wynika z przedstawionych sądowi akt administracyjnych – należy stwierdzić, że brak jest aktu, który podlegałby zaskarżeniu przez skarżącą w drodze odwołania. Rozstrzygnięcie Kolegium wydane na podstawie art. 134 k.p.a. jest zatem prawidłowe. Dodać należy, że organ przed wydaniem przedmiotowego pisma dokonał ustaleń w zakresie czynności inwestora poprzedzających rozpoczęcie prac w zakresie wykonania przyłącza bloku nr [...] do sieci ciepłowniczej oraz kwalifikacji prawnej tych prac.
Powyższe czyni zatem skargę na postanowienie o niedopuszczalności odwołania niezasadną. Nie oznacza to przy tym mniejszej ochrony prawnej, aniżeli przysługiwałaby skarżącej w razie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zaskarżalne w drodze zażalenia, niemniej jednak w sytuacji otrzymania pisma informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy zgłaszający żądanie uważa że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, służy mu skarga na bezczynność organu. Oba środki prawne w równym stopniu służą poddaniu kontroli sądowej stanowiska organu co do okoliczności, czy żądanie zgłaszającego zainicjowało postępowanie administracyjne czy też nie.
Sądowi rozpatrującemu niniejszą skargę znane jest orzecznictwo prezentujące odmienny pogląd, niż wyrażony w niniejszym uzasadnieniu, jednakże nie jest to linia orzecznicza, która byłaby wiodąca. Wykładnia art. 53a ust. 1 Pr. bud. doczekała się już rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, zaś samo ograniczenie inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego wywołuje pewne wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z obaw dotyczących potencjalnego zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a., w szczególności w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 oraz art. 71a Pr. bud. Obawy dotyczą zatem naruszenia gwarancyjnej funkcji ochronnej, jaką powinny spełniać przepisy wobec osób, których interes prawny został naruszony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt. II SA/Gd 442/21, CBOSA).
W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy przepis prawa stanowi, że postępowanie w danej sprawie może być wszczęte tylko z urzędu (nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej zaś sytuacji (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Na taki sposób rozumienia powyższego przepisu wskazuje wyraźnie odesłanie w art. 61a § 1 in principio do art. 61 § 1 k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i – po przeprowadzeniu czynności kontrolnych – uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia.
Reasumując, sformułowane w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności tego rodzaju, że uwzględnione z urzędu prowadziłyby do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.
W zakończeniu należy także podkreślić, że pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia 28 lipca 2022 r., znak: PINB 7353/III-1/17/22 nie można kwalifikować jako decyzji administracyjnej, czy też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem jak wynika z zaskarżonego postanowienia organy jednoznacznie i świadomie odróżniały tego rodzaju orzeczenia od przedmiotowego pisma, które w ich ocenie miało jedynie charakter informacyjny, samo zaś pismo z dnia 28 lipca 2022 r., w sposób zamierzony i w pełni celowy, zostało wysłane do skarżącej wyłącznie jako pismo o charakterze informacyjnym, a nie decyzja administracyjna, czy też postanowienie.
W tym stanie rzeczy, orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddalił.