II SA/Lu 866/06

II SA/Lu 866/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Witold Falczyński /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 2, art. 97, art. 136, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 34, art. 35, art. 32 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
par. 8 ust. 3 pkt 2, par. 1 ust. 2 pkt 4
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Lu 866/06
U z a s a d n i e n i e
Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisu art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. kiosku kwiatowego na działce nr ewid. [...] (przy granicy z działką nr ewid. [...]), z przyłączem kanalizacji sanitarnej i zbiornikiem na ścieki sanitarne o pojemności 5,00 m³ przy ul. K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy podniósł, iż M. G. wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę kiosku kwiatowego, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...] ze ścianą szczytową usytuowaną przy granicy z działką nr [...] przy ul. K. w R.. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania administracyjnego W. M. i T. M. – P. wnieśli sprzeciw odnośnie realizacji wskazanej inwestycji.
Jak wskazano projekt budowlany kiosku kwiatowego zakładał jego budowę przy granicy z działką sąsiednią. W związku z tym, organ I instancji podniósł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. w § 7 ust. 2 pkt 5 dopuszcza lokalizację zabudowy na granicy działki lub w odległości 1,5 m od granicy działki zgodnie z warunkami technicznymi. Przepisy określone w § 12 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zezwalają na usytuowanie budynku przy granicy działki jeżeli: wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub gdy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów. W związku z tym, że budynek na sąsiedniej działce nr [...] usytuowany jest w odległości 2,50 m od granicy działki i w odległości 3,00 m od projektowanego kiosku, projektant wykonał analizę przesłaniania, z której wynika, że projektowany kiosk nie przesłania okna w ścianie północnej w budynku na działce sąsiedniej.
Od decyzji tej odwołał się W. M., wskazując w uzasadnieniu swojego odwołania, że nie zgadza się na budowę kiosku na jego granicy.
Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda podniósł, iż jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i analizy zacienienia wynika, iż budynek mieszkalny na sąsiedniej działce usytuowany jest w odległości 2-3 m od granicy działki inwestora, to jednak nie dopatrzono się odzwierciedlenia tych odległości na planie zagospodarowania sporządzonym na kopii mapy zasadniczej, która ma służyć do celów projektowych. Ponadto wskazał, iż jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak budzi ono wątpliwości, a mianowicie czy jest to kopia czy też oryginał. Niezależnie od tego, podniósł, iż § 62 ust. 3 wskazuje, że w drzwiach wejściowych do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych wysokość progów nie może przekraczać 0,02 m. Zatwierdzony projekt budynku w tym zakresie dostępności osobom niepełnosprawnym nie zapewnia, albowiem z rysunku elewacji budynku (5A) jak i rzutu (4A) wynika, że istnieje bariera architektoniczna w postaci schodów. Danych dotyczących sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne nie określa również opis techniczny do projektu (§ 11 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Wskazał również, iż w przypadku potwierdzenia przez organ I instancji potrzeby sprawdzenia projektu, zasadne jest wyegzekwowanie potwierdzenia przynależności sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 1 pkt. 4 i art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego).
Organ odwoławczy podniósł również, iż aktualnie obowiązujące warunki techniczne dopuszczają sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy między innymi w sytuacji, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwalony uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urzędowy Woj. Lubelskiego Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.) stanowi, że działka inwestora o numerze ewidencyjnym [...] przy ul K. w obrębie geodezyjnym R. położona jest na terenie budownictwa jednorodzinnego oznaczonym symbolem MN. Z postanowień planu dotyczących tego terenu, a określonych w § 7 ust. 2 pkt 2) wynika, iż: dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna - wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa - realizowana na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MN: a) wysokość zabudowy mieszkaniowej: preferowana - 2 kondygnacje z poddaszem użytkowym, dopuszczalna - 3 kondygnacje nadziemne; b) zaleca się, aby nowoprojektowane budownictwo skalą zabudowy nawiązywało do lokalnych tradycji i regionalnych form zabudowy wysokich dachów z możliwością lokowania użytkowych poddaszy, tradycyjnych materiałów budowlanych; c) w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej dopuszcza się realizację garaży i budynków gospodarczych l –kondygnacyjnych w nawiązaniu do architektury zabudowy mieszkaniowej, jako wolnostojące, wbudowane i przybudowane; w zabudowie szeregowej dopuszcza się realizację garaży wbudowanych; d) dopuszcza się realizację usług publicznych, komercyjnych lub rzemiosła, związanych z obsługą zespołu zabudowy oraz usług uzupełniających inne funkcje, pod warunkiem nie powodowania negatywnego oddziaływania - zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa; e) zasady podziału na działki budowlane: ustala się powierzchnię działki budowlanej: dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej - ok. 0,10 ha, dla zabudowy szeregowej ok. 0,05 ha; drogi dojazdowe o szerokości w liniach rozgraniczających min. 10m, dla obsługi maksymalnie 5 działek dopuszcza się ciągi pieszo - jezdne o szerokości min. 5 m; f) istniejące zainwestowanie do zachowania. Z pkt 5) wynika zaś, iż dopuszcza się lokalizację zabudowy na granicy działki lub w odległości minimum 1,5 m od granicy, zgodnie z warunkami technicznymi.
W związku z tym organ odwoławczy podniósł, iż powyższe okoliczności nasuwają wątpliwości, które należy wyjaśnić. Odnoszą się one do zgodności projektowanej inwestycji zarówno z warunkami technicznymi jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Faktem jest, iż zapisy planu dopuszczają lokalizację zabudowy na granicy lub w odległości 1,5 m od granicy, zgodnie z warunkami technicznymi - jednak plan dopuszcza realizację usług pod warunkiem nie powodowania konfliktów sąsiedztwa. Należy zwrócić uwagę, że sprzeciw dotyczący budowy został wniesiony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, a organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego sprzeciwu pod kątem zgodności z postanowieniami zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda uznał więc, iż rozpatrzenie sprawy wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Od decyzji tej odwołała się M. G. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzucała wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa i wskazanych w decyzji przepisów ustawy Prawo budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca podnosiła, iż w jej przekonaniu, wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, na podstawie których wydana została decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, ani też nie posiadają jakiejkolwiek doniosłości prawnej.
W tym zakresie podnosiła ona, iż okoliczność nienaniesienia odległości budynku mieszkalnego sąsiada od budynku należącego do niej na kopii mapy zasadniczej, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, gdyż do powyższej kopii została załączona, znajdująca się w aktach sprawy, szczegółowa analiza odległości przesłaniania budynku. Według skarżącej spełnia ona wszelkie wymogi techniczne i prawne, a nieodzwierciedlenie odległości na kopii mapy zasadniczej wynika jedynie z faktu, iż spowodowałoby to nieczytelność mapy. Skarżąca podnosiła również, iż wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oryginał oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością znajduje się w aktach organu I instancji tj. Starostwa Powiatowego . Wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i powinno być również wiadome organowi odwoławczemu. M. G. kwestionowała również zarzut braku potwierdzeniem przynależności sprawdzającego - inż. J. K. do właściwej izby samorządu zawodowego podnosząc, iż potwierdzenie takie zostało złożone organowi I instancji. Wskazywała również, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R., dopuszcza się sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m. od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, w tym budynku przeznaczonego na usługi publiczne, komercyjne lub rzemiosło oraz usługi, jeżeli nie powoduje to negatywnego oddziaływania na środowisko i konfliktów z sąsiedztwem. Skarżąca podnosiła również, iż zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, a w szczególności z art. 144 kc kwestia powodowania konfliktów sąsiedzkich może ujawnić się jedynie w wypadku gdy usługi realizowane w budynku przyległym zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podnosiła w związku z tym, iż punkt usługowy w postaci kwiaciarni nie zakłóca w żaden sposób korzystania z nieruchomości przyległej. W związku z powyższym skarżąca wywodziła, iż projektowana inwestycja jest zgodna zarówno z warunkami technicznymi jak i miejscowym planem zagospodarowania, a przedłożone przez skarżącą dokumenty są prawidłowe, kompletne i nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać iż wydana ona została z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.
Zakwestionować należy argumentację zarzucającą zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania. Podstawę prawną jej wydania stanowi przepis art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując odwołanie M. G. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jak należy sądzić zwłaszcza z uzasadnienia skargi, skarżąca podnosiła, iż w jej przekonaniu w realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy powinien był wydać nie decyzję kasacyjną, a decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Starosty . Według Sądu, brak jest jednak podstaw, aby stanowisko tego rodzaju uznać za trafne i słuszne.
Decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną w postępowaniu odwoławczym decyzję organu I instancji może być wydana w sytuacji uznania, iż decyzja ta jest prawidłowa. Uwzględniając zakres kontroli realizowanej przez organ II instancji stwierdzić należy, iż za "prawidłową decyzję organu I instancji" uznać należy nie tylko decyzję zgodną z prawem. Obowiązujące w postępowaniu odwoławczym kryteria kontroli nie ograniczają się bowiem tylko do kryterium legalności decyzji. Są nimi również celowość, racjonalność, jak również słuszność wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 stycznia 1993 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 1384/92). W tej mierze podkreślić należy, iż jak wynika z przepisu art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej. Stąd też, zadaniem organu odwoławczego jest również rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji.
W związku z powyższym stwierdzić należy, iż organ odwoławczy w toku toczącego się postępowania odwoławczego zasadnie uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Przekonuje o tym zwłaszcza analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnosi się ona do wszystkich elementów i okoliczności stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście podkreślić należy, iż z istoty zasady dwuinstancyjności rozumianej jako nakaz dwukrotnego rozważenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. w pierwszej kolejności przez organ I instancji i następnie przez organ odwoławczy, wynika zasada koncentracji postępowania dowodowego w ramach postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a stwierdzenie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 136 i art. 138 § 2kpa; por również np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2058/97; wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2393/98).
Wobec powyższego brak jest podstaw, aby uznać za zasadny zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko wyjaśnił swoje stanowisko, w zakresie odnoszącym się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wskazując przy tym szczegółowo na konkretne zagadnienia podlegające ustaleniu w ponownym postępowaniu przed organem I instancji.
W tym względzie, wskazać należy, iż kompetencje organów architektoniczno budowlanych określają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Za podstawowy, z punktu widzenia przedmiotu orzekania Sądu, uznać należy przepis art. 35 ustawy. Określa on szczegółowe kompetencje organów architektoniczno budowlanych, które realizowane są na etapie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzeniu projektu budowlanego. Treść tych kompetencji zobowiązuje właściwe organy do wieloaspektowanego sprawdzenia projektu budowlanego, między innymi z punktu widzenia jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, jak również jego kompletności. W tej mierze, za podstawowy uznać należy również przepis art. 34 ustawy. Określa on zakres, treść i formę projektu budowlanego, a w ust. 6 zawiera delegację, na podstawie której rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. Minister Infrastruktury określił szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133).
W tym kontekście, za słuszne i trafne uznać należy wskazanie przez organ odwoławczy, iż zawarty w aktach sprawy projekt budowlany, na planie zagospodarowania działki sporządzonym na kopii mapy zasadniczej, służącej do celów projektowych nie odzwierciedla w swej treści wartości odległości budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej od granicy działki inwestora. Stanowi to naruszenie przepisu § 8 ust. 3 pkt 2 przywołanego wyżej rozporządzenia, z którego wynika, iż część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Wbrew wywodom skarżącej, wadliwości tej nie sposób sanować przedłożoną analizą zacienienia, co czyni jej zarzut niezasadnym.
Za uzasadniony uznać należy również argument organu odwoławczego, iż w zakresie odnoszącym się do opisu technicznego przedmiotowego projektu budowlanego, opis ten nie spełnia wymogu przepisu § 1 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie zawiera on bowiem sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. W związku z tym, również i w tym zakresie brak jest podstaw, aby uznać, że wydane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czy też z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Według Sądu, słusznie również, wbrew zarzutom skarżącej, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z postanowień warunków technicznych dopuszczających sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy między innymi w sytuacji, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie bowiem, jakkolwiek z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (§ 7 ust. 2 pkt 2) wynika, iż dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna - wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa - realizowana na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MN, w tym realizowana na granicy działki lub w odległości minimum 1,5 m od granicy, zgodnie z warunkami technicznymi, to jednak w zakresie odnoszącym się do realizacji usług publicznych, komercyjnych lub rzemiosła, związanych z obsługą zespołu zabudowy oraz usług uzupełniających inne funkcje, możliwa jest ona pod warunkiem nie powodowania negatywnego oddziaływania - zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa. Trafne jest więc stanowisko organu administracji publicznej II instancji, w zakresie w którym nie kwestionując faktu prawnej dopuszczalności lokalizacji zabudowy na granicy lub w odległości 1,5 m od granicy, zgodnie z warunkami technicznymi, wskazuje, iż plan dopuszcza realizację usług pod warunkiem nie powodowania konfliktów sąsiedztwa, a organ I instancji nie przeprowadził w tym właśnie zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii tej w ogóle się nie odniósł.
Według Sądu, wskazane wyżej okoliczności przekonują o trafności stanowiska, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, co do jej istoty wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zasadności tego stanowiska nie sprzeciwia się to, że w przekonaniu Sądu, argumentacja Wojewody odnosząca się do kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i przynależności sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego, nie może być uznana za przekonującą i słuszną. W tym względzie podkreślić bowiem należy, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy), a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji publicznej kwestionowały autentyczność podpisu złożonego na przedmiotowym oświadczeniu. Zgodnie zaś z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego charakteryzować ma się aktualnością na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż jakkolwiek faktem jest, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają wyjątkowy charakter, albowiem zasadą jest orzekanie, co do istoty sprawy, to jednak nie sposób uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa. W tej mierze podkreślić należy, że wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie dość, że świadczy o potrzebie przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części i jest zdecydowanie szerszy niż uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone w trybie przepisu art. 136 kpa, to uzasadniał podjęcie decyzji kasacyjnej także z innego względu. Podkreślić bowiem należy, iż podjęcie przez organ odwoławczy działań zmierzających do przeprowadzenia tegoż postępowania, w zakresie wynikającym ze stanu sprawy, który został szczegółowo odzwierciedlony w uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z pewnością nastąpiłoby z naruszeniem zasady wyrażonej w przepisie art. 15 kpa. Wymaga ona, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji publicznej różnych stopni (por. wyroki NSA: z 21 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1047/96; z 13 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1283/97; 25 czerwca 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1409/96). Tym samym doszłoby więc do pozbawienia skarżącej prawa do zakwestionowania wydanego rozstrzygnięcia w toku instancji w postępowaniu administracyjnym.
Wadliwości postępowania administracyjnego prowadzonego przed Starostą , jako organem I instancji nie mogłyby być więc skutecznie usunięte w toku postępowania odwoławczego. O zasadności tego stanowiska przekonują przywołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza w zakresie, w którym określają one konsekwencje naruszenia art. 35 ust. 1 (art. 35 ust. 3 ustawy).
Orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż przywołane okoliczności stanu faktycznego sprawy, ich ocena i wnioski z niej wypływające nie dają podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, jak również z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Z punktu widzenia przedmiotu orzekania Sądu za nieistotne uznać należy to, że po wydaniu zaskarżonej decyzji, Starosta ponownie rozstrzygał, co do istoty sprawy wydając decyzję z dnia [...] r., o czym skarżąca poinformowała na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest bowiem decyzją ostateczną, a fakt zaskarżenia jej skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na realizowanie przez organ administracji publicznej jego orzeczniczych kompetencji W związku z tym brak jest więc jakichkolwiek podstaw, aby w zaistniałej sytuacji wywodzić, iż doszło do naruszenia przepisu art. 97 kpa. Jednocześnie, zwrócić należy uwagę, iż nieskorzystanie przez skarżącą z przysługującego jej prawa odwołania się od decyzji z dnia [...] o którym to prawie została pouczona, powoduje że decyzja ta uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. Jej wzruszenie może nastąpić więc jedynie w trybie, przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego, środków nadzwyczajnych. Kwestia ta wykracza jednak poza zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym, nie znajdując również żadnych innych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłyby uzasadniać zakwestionowanie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem, skargę M. G. uznać należało za niezasadną i oddalić.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.