II SA/Lu 865/23

II SA/Lu 865/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 11 ust. 1, art. 49 ust. 3
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r., znak: GN-V.7534.2.36.2023.MJC w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r. znak: GN-V.7534.2.36.2023.MJC po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako: skarżący), Wojewoda Lubelski (dalej jako: organ lub Wojewoda) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia 6 czerwca 2023 r. znak: IGM.6821.85.2020,MR w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1068 (obręb 11, arkusz 6).
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Aktem notarialnym z dnia 16 sierpnia 1999 r. Rep. A Nr [...] M. K. - właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,1068 ha, położonej w L[...] przy ul. [...] sprzedała Gminie [...] ww. nieruchomości za cenę 26700,00 zł. Nabycie nastąpiło z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące funkcjonowaniu osiedli, co wynika z przywołanej w treści umowy uchwały Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. Nr XXIII/227/91.
W dniu 14 maja 2020 r. (data wpływu do Prezydenta Miasta Lublin) z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpił M. K. jako jeden ze spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości, w myśl postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt [...], reprezentowany przez adw. M. B..
W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że nabycie ww. nieruchomości na rzecz Gminy [...] poprzedzone było rokowaniami, do których wezwana była właścicielka M. K.. Na nieruchomości tej nie została zrealizowana żadna inwestycja, pomimo upływu 20 lat od nabycia jej przez Gminę [...]. Wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt: SK 39/15, który uznaje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za sprzeczny z Konstytucją w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu.
Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 01 lipca 2020 r., znak: GN-V.7534.2.73.2020.KR wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, wobec wystąpienia przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 k. p. a. w zw. z art. 142 ust. 2 u.g.n. Do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę Lubelskiego. Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublin w piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak: GD-NN- III.6821.28.2023 poinformował organ, że nabycie na rzecz Gminy [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obr. 11, ark. 6), położonej w L[...] przy ul. [...] nastąpiło na zasadzie dobrowolności, za cenę uzgodnioną ze sprzedającą i nie było związane z zamiarem wywłaszczenia tej nieruchomości. Podstawą nabywania gruntów przez Gminę [...] była uchwala Nr XXIII/227/91 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, która obejmowała grunty przeznaczone pod osiedla: R. W., [...], [...] [...], [...] i [...]h. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu ww. uchwały, uchwała została wydana w nawiązaniu do regulacji zwartych w uchwale Nr XX/181/91 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 3 października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym, w której wskazano za celowe tworzenie komunalnych zasobów gruntowych na obszarach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe. Obie uchwały miały na celu ukierunkowanie przyszłego rozwoju miasta [...] i nabywanie gruntów pod budowę osiedli mieszkaniowych, mających powstać w perspektywie lat. Dodatkowo podkreślono, że w powołanych uchwałach brak jest sugestii o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia przy pozyskiwaniu gruntów na cele inwestycyjne, a także brak jest powołania na decyzje lokalizacyjne, o których mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a których wydanie było niezbędne przy planowaniu wywłaszczenia. Do akt sprawy włączono kopię protokołu z negocjacji ceny z dnia 03 sierpnia 1999 r., z treści którego wynika, że była właścicielka M. K. dobrowolnie wyraziła zgodę na sprzedaż swojej działki na rzecz miasta [...] za cenę 26700,00 zł, kontrasygnatę Skarbnika Miasta [...] z dnia 04 sierpnia 1999 r. do nabycia na rzecz Miasta [...] nieruchomości położonej w L[...][...] w pobliżu ul. [...] oznaczonej na mapie jako działka nr [...] o pow. 1068 m2, dyspozycję wypłaty z dnia 19 sierpnia 1999 r., projekt Uchwały i Uchwałę Nr XXIII/227/91 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. oraz Uchwałę Nr XX/181/91 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 3 października 1991 r.
W poczet materiału dowodowego włączono również obowiązujący w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego LZM zatwierdzony uchwałą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. oraz obowiązujący również Miejscowy Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Nr XXII/125/87 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 grudnia 1987 r., zgodnie z którymi nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz w niewielkiej części pod usługi zdrowia i opieki społecznej. W zapisach szczegółowego planu zagospodarowania teren objęty wnioskiem przeznaczony był pod tereny usług zdrowia.
Następnie pismem z dnia 18 maja 2023 r. strony zostały poinformowane o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.
W takim stanie faktycznym, Starosta Lubelski decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., znak: IGM.6821.85.2020.MR umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1068 ha (obr. 11, ark. 6), położonej w [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu do decyzji organ I instancji wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod rządami których nastąpiło nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [...] (art. 6 u.g.n.), nie wymieniały budownictwa mieszkaniowego jako celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, zatem brak wyrażenia zgody byłej właścicielki na jej zbycie na rzecz Gminy [...] nie mógł skutkować wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem organu, zasadnicze znaczenie ma fakt, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie uchwały nr XXIII/227/91 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli stanowiącą podstawę tworzenia komunalnego zasobu gruntów. Zawnioskowana do zwrotu działka nie została więc przejęta na potrzeby realizacji konkretnego celu publicznego, lecz do gminnego zasobu gruntów, do wykorzystania w późniejszym okresie na potrzeby budownictwa mieszkaniowego. Dalej organ dodał, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawców, nabycie spornej działki, nie było związane z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości, nie nastąpiło w warunkach przymusu.
Reasumując organ stwierdził, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, a wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że niewątpliwie wnioskowana do zwrotu nieruchomość została sprzedana Gminie [...] przez poprzedniczkę prawną wnioskodawców aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 16 sierpnia 1999 r. Przedmiotowa nieruchomość została zbyta za cenę ustaloną w drodze negocjacji, na podstawie uchwały Nr XXIII/227/91 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli.
Zdaniem Wojewody podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest zatem ocena charakteru umowy cywilno-prawnej sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot, a więc czy umowa notarialna została zawarta w celu wywłaszczenia w związku z przeznaczeniem na cel publiczny, bo tylko wówczas zasadne byłoby uznanie roszczenia o zwrot przewidzianego w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji organ I instancji ustalił, że nabycie nieruchomości nastąpiło w celu realizacji budownictwa mieszkaniowego. Jednocześnie, w dacie zawierania aktu notarialnego, tj. w dniu 16 sierpnia 1999 r., budownictwo mieszkaniowe nie było celem publicznym, na który można było dokonać wywłaszczenia, dlatego też brak wyrażenia zgody przez byłego właściciela nieruchomości na jej zbycie na rzecz Gminy [...], nie mógł skutkować wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, bowiem nieruchomość nie była przeznaczona na cele publiczne.
Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu orzekającego w pierwszej instancji, co do braku podstaw prawnych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako że w dacie zawierania umowy zbycia nieruchomości, tj. w dniu 16 sierpnia 1999 r. - inwestycja w postaci budownictwa mieszkaniowego nie mieściła się w żadnej kategorii celów publicznych. Do powyższego nie można także odnosić uregulowania art. 6 pkt 10 u.g.n., bowiem przepis ten dotyczy tylko tych przypadków, gdy przepisy innych ustaw wyraźnie określają, iż daną dziedzinę z woli ustawodawcy uznaje się za realizację celu publicznego w rozumieniu u.g.n.
Zdaniem organu, celu publicznego nie można też wywodzić z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który wymienia zadania własne gminy służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Organ powoła się na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013, sygn. akt: II OSK 3101/12, w którym to Sąd stwierdził, że brak jest znaku równości pomiędzy zadaniami własnymi gminy, a celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie zadania własne gminy wymienione w ustawie o samorządzie gminnym można traktować jako "cele publiczne" jedynie w potocznym rozumieniu tego pojęcia, jednakże nadanie pojęciu "cel publiczny" normatywnej treści możliwe jest jedynie w przypadku zapisów ustaw, które wyraźnie nazywają określone zadanie celem publicznym. Sąd zaznaczył, że zadania własne gminy choć służą zaspokojeniu zbiorowych, a więc publicznych potrzeb i służą ogółowi mieszkańców, a więc interesowi publicznemu, nie będą jednak celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nie wystąpi konkretna podstawa prawna, by za takie je uznać. A zaspokojenie potrzeb publicznych nie stanowi kryterium celu publicznego.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu Wojewoda podniósł, że budownictwo mieszkaniowe jest zadaniem własnym gminy czyli jest zadaniem użyteczności publicznej, a w konsekwencji stanowi cel publiczny, należy wskazać, że pojęcie "cel publiczny", w rozumieniu u.g.n. nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia.
Analizując ustalenia organu I instancji w kwestii celu nabycia nieruchomości w 1999 r. oraz jego oceny jako celu wywłaszczenia Wojewoda uznał je za prawidłowe i znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Wskazał jednocześnie, że ustalenie celu nabycia nieruchomości przez gminę - w kontekście tego czy stanowi ono jednocześnie cel wywłaszczenia - w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało przeprowadzenia dowodów, bowiem kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta jest też istotna z punktu widzenia sformułowanych w odwołaniu zarzutów naruszenia obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., przepisów ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe jest stanowisko Starosty, który uznał, że sporna umowa sprzedaży nie została zawarta w celu wywłaszczenia.
Organ rozpatrujący odwołanie nie dopatrzył się również w działaniach Starosty Lubelskiego uchybień, które skutkowałyby koniecznością jego uwzględnienia. Wydanie kwestionowanej decyzji, zdaniem Wojewody, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a), dlatego odstąpiono od przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez pełnomocnika skarżącego. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne.
W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik M. K. r.pr. P. I. zarzucił decyzji naruszenie:
1) art. 7, art. 8 w zw. z art, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez:
a) dowolne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta na cele publiczne wyłącznie w oparciu o pismo pracownika nabywcy nieruchomości z pominięciem innych środków dowodowych np. zeznań świadków, dokumentów oraz okoliczności sprawy w tym rażąco zaniżonej ceny sprzedaży, która nie występowała w tamtym okresie przy podobnych transakcjach rynkowych.
b) dowolne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została wyłącznie na potrzeby budownictwa mieszkaniowego w sytuacji gdy:
- w treści umowy sprzedaży nie ma wskazanego takiego celu, a uchwała upoważniająca zarząd do nabywania nieruchomości upoważnia do nabywania także pod budowle i urządzenia stanowiące cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami:
- postanowienia miejscowego planu zagospodarowania dopuszczają względem przedmiotowej nieruchomości realizacje celów
publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. inwestycje związane z ochrona zdrowia, chodniki, parkingi etc.
c) pominięcie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu umowy tj. dokonania transakcji w celu realizacji celu publicznego, w tym pominięcie zakresu umocowania Zarządu Miasta [...] określonego w Uchwale nr XXIII/227/91, które zawierało umocowanie do zawierania transakcji stanowiących cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
d) pominięcie faktu, że jak wynika wprost z treści aktu notarialnego nabycie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy gospodarce nieruchomościami (vide: par. 3 umowy sprzedaży) czyli również w oparciu o art. 6 ustawy tj. w celu realizacji celu publicznego.
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej v decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem organu II instancji było jej uchylenie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albo uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wobec naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w szczególności naruszenie przez organ I instancji:
a) dowolne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta na cele publiczne wyłącznie w oparciu o pismo pracownika nabywcy nieruchomości z pominięciem innych środków dowodowych np. zeznań świadków, dokumentów oraz okoliczności sprawy w tym rażąco zaniżonej ceny sprzedaży, która nie występowała w tamtym okresie przy podobnych transakcjach rynkowych.
b) dowolne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość została wyłącznie na potrzeby budownictwa mieszkaniowego w sytuacji gdy:
- w treści umowy sprzedaży nie ma wskazanego takiego celu, a uchwała upoważniająca zarząd do nabywania nieruchomości upoważnia do nabywania także pod budowle i urządzenia stanowiące cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce
nieruchomościami:
- postanowienia miejscowego planu zagospodarowania dopuszczają względem przedmiotowej nieruchomości realizację celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami ti. inwestycje związane z ochrona zdrowia, chodniki, parkingi etc.
c) pominięcie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu umowy tj. dokonania transakcji w celu realizacji celu publicznego, w tym pominięcie zakresu umocowania Zarządu Miasta [...] określonego w Uchwale nr XXIH/227/91, które zawierało umocowanie do zawierania transakcji stanowiących cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
d) pominięcie faktu, że jak wynika wprost z treści aktu notarialnego nabycie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy gospodarce nieruchomościami (vide: par. 3 umowy sprzedaży) czyli również w oparciu o art. 6 ustawy tj. w celu realizacji celu publicznego.
Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 pkt 1,2,3 i 6 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło na cele publiczne w sytuacji gdy:
a) nabycie nastąpiło pod budownictwo mieszkaniowe oraz związanych z budownictwem budowli i urządzeń ti. cele publiczne opisane w art. 6 w pkt 2 i 3 w/w ustawy.
b) postanowienia miejscowego planu zagospodarowania określają przeznaczenie terenu dla przedmiotowej nieruchomości w części jako parking osiedlowy oraz tereny usług zdrowia oraz ti. cele publiczne określone w art. 6 pkt 1 i 6 w/w ustawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kopii uchwały Rady Miasta [...] nr XXIII/227/91 w celu ustalenia zakresu umocowania oraz celu zawarcia przedmiotowej umowy (Sąd dopuścił ten dowód na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty świadczące zdaniem skarżącego o zasadności złożonego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dokonane przez organy obu instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego nie noszą cech dowolności, analiza zawartej w dniu z dnia 16 sierpnia 1999 r. umowy sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w L. (działka nr [...]) pomiędzy M. K., a Gminą [...] pozwala na przyjęcie, że nie została ona zawarta w celu wywłaszczenia, a skarżącemu nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., powoływana jako u.g.n.). Wobec powyższego stanowiska prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., dlatego też zasadnie umorzono postępowanie.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powołany powyżej art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz wyrok TK z dnia 12 grudnia 2017 r. za podstawowy problem, który zaistniał w przedmiotowej sprawie należy uznać ocenę, czy umowa zawarta pomiędzy Gminą [...] a poprzedniczką prawną skarżącego M. K. dotycząca sprzedaży działka nr [...] położonej przy ul. [...] w L. może być zakwalifikowana, jako umowa, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n.
Należy wyjaśnić, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest co do zasady możliwy, gdy Skarb Państwa bądź gmina nabyły nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto), natomiast, jeżeli nabycie nieruchomości nastąpiło w formie umowy (np. sprzedaży) jej zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy bezspornie wykazane zostanie, że umowa zawarta została w związku z "realnym zagrożeniem wywłaszczeniem". Żądanie zwrotu mogłoby być zatem uwzględnione tylko wówczas, gdyby zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale związane z przymusem, tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. (por. wyrok NSA Wyrok z 22.11.2023, I OSK 1457/23, CBOSA)
W konsekwencji właściwe jest stanowisko, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy w związku z realizacją celu publicznego w trybie art. 14 ust. 1 u.g.n. Istotę problemu stanowi zatem, czy genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 2866/14, CBOSA).
W realiach przedmiotowej ważne jest, że nabycie wskazanej powyżej działki przez Gminę [...] nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1999 r., pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Ustawa ta nie przewidywała, aby budownictwo mieszkaniowe stanowiło cel publiczny stanowiący podstawę wywłaszczenia – co słusznie podnosił również Wojewoda Lubelski. W konsekwencji brak wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej nie mógł skutkować (być zagrożony) wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przez organy władzy publicznej.
Z aktu notarialnego z dnia 16 sierpnia 1999 r. Rep. A Nr [...], który jest kluczowym dla sprawy dowodem, wynika, że M. K. sprzedaje Gminie Miasto [...] przedmiotową działkę za cenę 26 700 zł, a działająca w imieniu Gminy E. S. oświadcza, że kupuje działkę w wykonaniu § 2 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 12 grudnia 1991 r. oraz na podstawie stawy o gospodarce nieruchomościami. (k. 5 akt administracyjnych). Powołana w akcie notarialnych uchwała z dnia 12 grudnia 1991 r. nr XXIII/227/91 w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli upoważniała Zarząd Miasta [...] do nabywania nieruchomości na rzecz Miasta, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń.
Dodatkowo należy zauważyć, że przed sprzedażą spornej nieruchomości jej właścicielka prowadziła negocjacje z Gminą [...] które zostały udokumentowane protokołem z dnia 3 sierpnia 1999 r. (k. 84 akt adm.). Z treści tego protokołu nie wynika, aby negocjacje te prowadzone były w trybie określonym w art. 114 ust. 1 u.g.n., a więc ewentualne fiasko negocjacji nie było podstawą do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej.
Z prawidłowych ustaleń organów administracji orzekających w sprawie wynika, że zbyta na rzecz Gminy [...] działka w dacie jest sprzedaży przeznaczona była pod mieszkalnictwo wielorodzinne oraz w niewielkiej części pod usługi zdrowia oraz opieki społecznej. Przeznaczenie działki określały Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzony uchwałą nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r., a także Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy ". " w L. zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie nr XXII/125/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. (kopie tych uchwał znajdują się w aktach administracyjnych k. 116-136)
Zdaniem Sądu z treści powołanej powyżej uchwały z dnia 12 grudnia 1991 r. nr XXIII/227/91 w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli oraz treści notarialnej umowy z 16 sierpnia 1999 r. oraz protokołu negocjacji z dnia 3 sierpnia 1999 r. nie można wywodzić, że celem Gminy, w razie nie zawarcia tej umowy, było wywłaszczenie nieruchomości.
Organy administracji słusznie wskazały, że oprócz uchwały z dnia 12 grudnia 1991 r. kwestie nabywania przez Gminę [...] nieruchomości na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego regulowała uchwała nr XX/181/91 z dnia 3 października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym. Przy czym oba te akty zostały podjęte w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127, dalej jako u.g.g.w.n.). Warto zauważyć, że art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n. stanowił podstawę do tworzenia gminnych zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości niezbędne na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia na rzecz gminy (zob. art. 46 ust. 2 pkt. 4 u.g.g.w.n.), jeżeli umowa zawarta w trybie określonym w art. 49 u.g.g.w.n. nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ (art. 49 ust. 3). Warunkiem jednak uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.
Uchwała z 3 października 1991 r. w § 13 wprowadzała regulację, zgodnie z którą: uznaje się za celowe tworzenie komunalnych zasobów gruntowych na obszarze przewidzianym pod budownictwo mieszkaniowe. Uchwała ta miała zastosowanie również do osiedla [...] – zespołu zabudowy wielorodzinnej - § 2 pkt 3.
O ile w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości realizacja budownictwa wielorodzinnego przez podmioty publiczne była uznawana za cel publiczny, to analizowane w przedmiotowej sprawie zbycie nieruchomości nie nastąpiło pod rządami tej ustawy, a jak już podkreślano, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też zasadne jest uznanie, że sprzedaż nieruchomości przeznaczonej w przepisach planistycznych pod budownictwo wielorodzinne nie była realizowana w relacji do realnego zagrożenia wywłaszczeniem. Postępowanie wywłaszczeniowe bowiem w ogóle nie mogło być już w tym okresie (1999 rok) prowadzone w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne. Nie zmienia tego fakt, że część sprzedanej nieruchomości przeznaczona była w planie miejscowym pod usługi zdrowia i infrastrukturę osiedla.
Zdaniem Sądu prawidłowe jest również stanowisko organów, że samo nabywanie przez Gminę [...] nieruchomości w zakresie tworzenia gminnego zasobu gruntów, a więc realizacji zadania publicznego, nie może być równoznaczne z nabyciem gruntu w ramach negocjacji, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Przyjęcie innego stanowiska powodowałoby za konieczne uznanie każdego nabycia nieruchomości przez gminę w formie umowy sprzedaży od osoby fizycznej, jako nabycie w tym trybie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 19 czerwca 2013 r., II OSK 3101/12, że zadania własne gminy służą zaspokajaniu zbiorowych, a więc publicznych potrzeb i służą interesowi ogółu mieszkańców, a więc interesowi publicznemu, nie będą celem publicznym, jeżeli nie wystąpi konkretna podstawa prawna zezwalająca, by za takie traktować określone zadanie. Wobec braku regulacji pozwalającej na przyjęcie, że w dacie zbycia spornej nieruchomości realizacja przez gminę inwestycji w ramach budownictwa mieszkaniowego mogła stanowić cel publiczny niezasadne są zarzuty skargi, że nabycie przedmiotowej nieruchomości było dokonane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Realizowanie przez Gminę [...] zadań własnych i nabywanie nieruchomości do zasobu gminy nie przesądza o realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n. lub innych przepisach.
W realiach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu spornej działki wynika z faktu braku wykazania, że przejęcie tej nieruchomości nastąpiło decyzją wywłaszczeniową, bądź zrównaną w skutkach z wywłaszczeniem umową, którą przewiduje art. 114 u.g.n.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości, protokołu negocjacji, aktów prawa miejscowego odnoszących się do nabywania nieruchomości przez Gminę [...] oraz aktów planistycznych. Wszystkie te dokumenty (szczegółowo wskazane powyżej) pozwoliły na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji umorzenie postępowania. Wskazywana w skardze konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w szczególności poprzez przesłuchiwanie świadków lub poszukiwanie dodatkowych dokumentów jest zbędna, wobec ustalenia istotnych dla sprawy (prawotwórczych) faktów i okoliczności.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.